Gevraagd: nieuwe begrotingen en jaarverslagen

In de beleidsnota ‘Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording’ van 19 mei 1999, ook wel aangeduid als VBTB, was een nieuwe opzet van begrotingen en jaarverslagen voorzien. Deze nieuwe opzet had tot doel begrotingen beleidsmatiger en resultaatgerichter te maken, zodat de Tweede Kamer haar autorisatie- en controleactiviteiten meer inhoud kon geven. Doordat de nadruk bij de VBTB-operatie sindsdien meer en meer is komen te liggen op beleid en beleidsverantwoording, bevatten de huidige begrotingen en verantwoordingen veel beschrijvende informatie.

De Tweede Kamer heeft bij de behandeling van het Financieel Jaarverslag 2003 van het Rijk gevraagd om een meer politiek stuk dat op ‘woensdag gehaktdag’, de derde woensdag in mei 2004, in aanwezigheid van het kabinet besproken zou kunnen worden. Dit om te voorkomen dat de Tweede Kamer geconfronteerd zou worden met een omvangrijke stapel stukken waarin zij niet geïnteresseerd is. Om aan dit verzoek gehoor te geven zijn bij veel departementen in overleg met het ministerie van Financiën initiatieven genomen om de begroting toegankelijker en minder omvangrijk te maken. Aangezien het jaarverslag het spiegelbeeld is van de begroting wordt dit daarmee ook toegankelijker en minder omvangrijk.

Toegankelijke en minder omvangrijke begrotingen
Binnen de rijksoverheid ontstond de indruk dat begrotingen en jaarverslagen niet goed meer aansloten bij de belangrijkste beleidsterreinen van de departementen en dat er veel overlap bestond tussen de verschillende onderdelen van de stukken. Dit leidde in de tweede helft van 2004 tot een discussie tussen de departementen en het ministerie van Financiën over de structuur en inhoud van begrotingen en jaarverslagen. Deze discussie stond overigens niet op zichzelf. Ook in het VBTB-evaluatierapport werd geconcludeerd dat een andere koers ten aanzien van begrotingen gewenst is. Uit de evaluatie werd onder meer duidelijk dat bepaalde vormvereisten van het ministerie van Financiën als te rigide werden ervaren. Financiën heeft er nu voor gekozen om meer elementen van de begroting als facultatief te beschouwen.

De discussie tussen departementen en het ministerie van Financiën heeft geleid tot een tweetal nieuwe uitgangspunten waarop de Rijksbegrotingvoorschriften (RBV) 2005 zijn gebaseerd:

• De belangrijkste doelgroep van de begroting en het jaarverslag is de Tweede Kamer.
• De uitgangspunten van VBTB blijven gehandhaafd.

Deze uitgangspunten worden hierna nader uitgewerkt.

Begroting en verantwoording Nieuwe Stijl
Hoe kunnen beleidsmedewerkers en medewerkers van de directie Financieel-Economische Zaken (FEZ) van departementen worden gemotiveerd om opnieuw aan de slag te gaan en de huidige begrotingen om te vormen tot meer toegankelijke en politieke begrotingsdocumenten? In het kader van de VBTB-operatie is de afgelopen jaren immers al heel veel gedaan om de begrotingen beleidsmatiger vorm te geven. Op proef werden de begrotingen voor het jaar 2000 uit september 1999 omgevormd tot VBTB-voorbeeldbegrotingen. Daarna werden voor het jaar 2002 de eerste echte VBTB-begrotingen opgesteld. Naar analogie daarvan zijn ook de jaarverslagen nieuwe stijl over 2002 opgesteld. Aangezien VBTB een groeiproces was, is een enorme inspanning verricht door de beleidsmedewerkers en de medewerkers van FEZ van de departementen om de rijksbegrotingen 2003, 2004 en 2005 te voorzien van heldere doelstellingen, prestaties en effecten. Dankzij VBTB is er vooruitgang geboekt op het gebied van toegankelijkheid en doelmatigheid.

Momenteel bestaat het risico dat binnen departementen de begrotingsmoeheid toeslaat, waardoor het beoogde veranderingstraject voor begroting en jaarverslag gevaar loopt. In de afgelopen periode was er immers sprake van een interdepartementaal zoek- en ontwikkelproces, waarin alle partijen zich voor terugkerende dilemma’s zagen gesteld. Beleidsmedewerkers maken jaarlijks een afweging tussen het schetsen van een volledige transparantie over álle beleidsontwikkelingen en de toegankelijkheid van de informatie in de begroting. Als gevolg van de VBTB-ontwikkelingen is er in de begroting veel informatie opgenomen die ook al aanwezig is in eerder aan de Tweede Kamer aangeboden beleidsnota’s.
De hoeveelheid informatie in de huidige begrotingen is bovendien groot omdat het kabinet streeft naar volledige transparantie. Dit botst met het streven om in de begrotingen de politieke hoofdlijnen van het beleid weer te geven.

Doelgroep Tweede Kamer
Om beleidsmedewerkers en medewerkers van FEZ enig houvast te bieden bij het politieker en compacter maken van de begrotingen heeft het ministerie van Financiën de RBV herzien. Een van de nieuwe uitgangspunten is dat de doelgroep van de begroting en het jaarverslag de Tweede Kamer is. Dit betekent dat begrotingen en jaarverslagen niet meer gebruikt zullen worden om het parlement te informeren over zaken die eigenlijk thuishoren in beleidsnota’s, zoals strategische visies en wetgevingsprogramma’s. Er zal niet meer worden getracht in één document transparantie te bieden in het overheidshandelen richting burgers, professionals, studenten en ambtenaren. De belangrijkste functie van de begroting en het jaarverslag is immers de autorisatie- en controlefunctie. Aan de regering wordt, met behulp van de begroting, door de Tweede Kamer volmacht verleend tot het aangaan van verplichtingen en het toestaan van uitgaven en ontvangsten. Hierover legt de regering achteraf, met behulp van het jaarverslag, verantwoording af.

De toegankelijkheid van begrotingen en daarmee ook jaarverslagen kan vergroot worden door de teksten in beide documenten kort en bondig te houden. Dit kan onder meer worden gerealiseerd door in de toelichtende teksten bij doelstellingen van beleid te verwijzen naar de desbetreffende documenten. Informatie die niet de autorisatie- en controlefunctie dient, krijgt een plaats in dergelijke andere documenten, zoals beleidsnota’s, evaluatieonderzoeken of voortgangsrapportages aan de Tweede Kamer.

Uitgangspunten VBTB gehandhaafd
In de herziene RBV zijn de uitgangspunten van VBTB gehandhaafd. Dit betekent dat de doelstellingen van het beleid zodanig worden gekwantificeerd dat de Tweede Kamer enerzijds haar autorisatiefunctie kan vervullen en zich anderzijds een oordeel kan vormen over de doelmatigheid van het beleid. Prestatiegegevens uit beleidsnota’s en voortgangsrapportages aan de Tweede Kamer kunnen in de begroting worden opgenomen indien het presenteren van deze gegevens het inzicht vergroot in de bijbehorende budgettaire gevolgen.

Met behulp van bovenstaande aanbevelingen wordt de hoeveelheid informatie in de begrotingen – en daardoor ook in de jaarverslagen – beter beheerst, waardoor de toegankelijkheid van de begrotings- en verantwoordingsstukken voor politiek en burger wordt vergoot. Bovendien verminderen de administratieve lasten voor de beleidsmedewerkers omdat in toekomstige begrotingen kan worden volstaan met verwijzingen naar beleidsnota’s, terwijl voorheen volledige beschrijvingen uit deze beleidsnota’s in de begrotingen werden opgenomen.

Hoe nu verder?
Om de autorisatie- en controlefunctie van de begroting te kunnen realiseren is het van belang de structuur van de begroting zoveel mogelijk ongewijzigd te laten. Dit betekent dat de begroting een begrotingsstaat, een beleidsagenda en een toelichting op de beleidsartikelen moet bevatten. De inhoud van de begroting 2006 zal echter een grote wijziging moeten ondergaan om te komen tot meer toegankelijke en compactere documenten. Om deze inhoudelijke wijziging van de begroting vorm te geven zijn door alle departementen in november 2004 voorbeeldartikelen ingediend bij het ministerie van Financiën. De voorbeeldartikelen kenden een grote diversiteit in uitwerking. De vernieuwde RBV bieden hiervoor ook de nodige ruimte. Er is afgesproken dat de departementen op basis van voorbeelden met elkaar in gesprek gaan. Daarbij zullen best practices en mogelijke valkuilen worden besproken, zodat departementen hiermee voor de verdere uitwerking van de begroting 2006 hun voordeel kunnen doen. Enkele departementen, zoals VROM, OCW en VWS, zijn al begonnen met een herziening van structuur en inhoud van hun begroting.

Drs. D.J. Dohmen RC MFE is projectleider Nieuwe Begroting bij het ministerie van VWS.