Beyond budgeting

3 december 2012 om 10:43 door Bert Jonker 0 reacties

Sinds 1998 is een consortium actief dat opereert onder de naam 'Beyond Budgeting Round Table' (BBRT). BBRT heeft gezocht naar een alternatief voor het tijdrovende budgetteringsproces. Het is gevonden in Scandinavië, waar marktleidende organisaties dit proces ai langer terzijde geschoven hebben. Ook in Nederland is deze ontwikkeling inmiddels mondjesmaat opgepakt. Echter niet of nauwelijks binnen overheids- of non-profitorganisaties. In het kader van de huidige bezuinigingstendens wordt binnen de overheid gekeken naar reductie van de overhead. Hierbij staat ook een efficiëntere inrichting van de ondersteunende processen in de belangstelling, is afschaffing of afslanking van het budgetteringsproces daarbij een optie?

'Beyond budgeting' (BB) zou wel eens dé managementvisie van de 21e eeuw kunnen worden. Anders dan de naam doet vermoeden gaat BB namelijk niet over budgetteren. Sterker nog, budgetteren is hier zelfs 'not done'. Het is namelijk een model dat aangeeft hoe je een organisatie kunt besturen zonder gebruik te maken van budgetten.
Toen ik hier zelf voor het eerst iets over las, bekroop mij het gevoel dat er ergens binnen de rijksoverheid een verborgen agenda is die gericht is op de introductie van dit model. Veel van de bij het model behorende principes sluiten namelijk naadloos aan bij de ontwikkelingen bij de overheid.

Aan het model ligt een managementvisie ten grondslag die gericht is op het veranderen van een topdown control organisatie naar een organisatie die uitgaat van bottom-up empowerment. Principes van BB hebben betrekking op het werken met dynamische (relatieve) normen in plaats van vaste budgetten, focus op feedforward in plaats van op feedback, decentralisatie, zelfsturing en continue strategieontwikkeling. Bevoegdheden en verantwoordelijkheden worden zo laag mogelijk in de organisatie gelegd.

BB kan worden vergeleken met een voetbalteam. De vraag daarbij is op welk team men geld zou inzetten. Het team dat zegt aan het einde van het seizoen tachtig punten te zullen hebben gehaald, of het team dat zegt alles in het werk te zullen zetten en de concurrentie te verslaan om aan het einde van het seizoen kampioen te zijn, ongeacht het aantal punten dat daarvoor nodig is?

BB wordt gepresenteerd als een managementmodel, bestaande uit de toepassing van twaalf principes. Deze principes zijn geordend in twee clusters van zes. Het eerste cluster heeft betrekking op het creëren van een flexibele organisatiestructuur, het tweede op het creëren van een adaptief managementproces. De twaalf op de overheidssituatie aangepaste principes worden in de tabel toegelicht.

Zes principes bij het creëren van een flexibele organisatiestructuur

1. Zelfsturende eenheden
Bevoegdheden moeten op een zo laag mogelijk niveau in de organisatie gelegd worden. Het domein van zelfsturing is niet het 'wat', maar het 'hoe'. Het uit te voeren beleid (het 'wat') wordt politiek en centraal bepaald.
De eenheid van beleid en uitvoering moet voor de burger gewaarborgd zijn. Afhankelijk van het beleidsterrein moeten er daarom, situationeel bepaald, grenzen gesteld worden aan de autonomie van de decentrale eenheden bij de invulling van het 'hoe'.

2. Handelingsvrijheid
Binnen strategische grenzen moet de handelingsvrijheid van managers worden vergroot. Zolang dit niet leidt tot rechtsongelijkheid, mogen zij naar eigen inzicht handelen. Dit handelen moet overigens altijd passen binnen de desbetreffende (ministeriële) verantwoordelijkheden en bevoegdheden.

3. Resultaatverantwoordelijkheid
In de trits 'input_proces_output_effect' is het door de politiek geformuleerde beleid primair gericht op het te bereiken effect (outcome). Dit effect wordt echter nog door veel meer andere factoren dan alleen het handelen van de manager beïnvloed. Nog afgezien van het feit dat sommige outputgerelateerde doelen niet of moeilijk meetbaar te maken zijn moet, afhankelijk van het niveau waarop de manager opereert, de resultaatverantwoordelijkheid zich beperken tot datgene wat binnen zijn beïnvloedingsvermogen ligt. Normaal gesproken betreft dit in meer of mindere mate de input, het proces en de output.

4. Netwerkorganisatie
Gestreefd moet worden naar (zo mogelijk interdepartementale) vormen van (keten)samenwerking en gezamenlijk optreden. Hierbij moet gezocht worden naar onderdelen van verschillende organisaties met een onderlinge samenhang, leder onderdeel is daarbij gespecialiseerd in een specifieke functie of taak en levert op basis van een stelsel van afspraken een concrete bijdrage aan het eindproduct. Flexibiliteit en zelfcoördinatie zijn de sleutelwoorden.

5. Marktgerichte coördinatie
De burgers en ondernemers vormen de klanten/de markt van de overheid. Zij vormen de doelgroep en daarop moet de organisatie zijn richting, inrichting en verrichtingen afstemmen. Ook binnen de organisatie moeten activiteiten van centrale diensten op een interne markt middels vraag en aanbod over de verschillende eenheden worden verdeeld. De hierop betrekking hebbende afspraken worden met behulp van service level agreements geformaliseerd. De zelfsturende eenheid kan zelf bepalen hoeveel ondersteunende diensten men wil afnemen. De centrale diensten worden uitgedaagd deze diensten zo efficiënt mogelijk te leveren.

6. Coachend leiderschap
De rol van leidinggevende moet op een coachende wijze ingevuld worden. Medewerkers moeten uitgedaagd worden zelf verantwoordelijkheden te dragen en moeten daarin gecoached worden. De managers in de zelfsturende eenheden moeten risico's kunnen nemen en mogen fouten maken, zonder er direct op te worden 'afgerekend'. Senior managers treden op als mentoren en zorgen voor de benodigde afstemming met en tussen de lagere echalons.

Zes principes bij het creëren van een adaptief managementproces

1. Relatieve normen
De strategie moet afgestemd zijn op tiet verbeteren van prestaties ten opzichte van vergelijkbare organisatieonderdelen of, bij gebrek aan vergelijkingsmateriaal, prestaties van het eigen onderdeel in het verleden. Op basis van een hierop gerichte inventarisatie worden normen gesteld die geformuleerd kunnen worden als prestatie-indicatoren. Managers zijn zelf betrokken bij het stellen van doelen, wat sterk motiverend werk. De normen worden bijgesteld als monitoring van prestaties en ontwikkelingen in de relevante omgeving daar aanleiding toe geeft.

2. Continue strategieontwikkeling
De kern van de strategie van het politieke beleid wordt in principe centraal bepaald. Op tactisch en operationeel niveau kan echter ook sprake zijn van strategie. De decentrale strategie moet altijd coherent zijn met de centrale strategie. Het actualiseren van de strategie moet geen jaarlijkse top-down exercitie zijn, maar een continu en bottom-up proces. Managers passen de lokale strategie aan wanneer gewijzigde lokale omstandigheden dit vereisen.

3. Vooruitkijkende systemen
Als managementinformatie moet mede gebruik gemaakt worden van voortschrijdende prognoses (rolling forecasts) die voorbij het jaareinde kijken (vijf of zes kwartalen vooruit) en die regelmatig door de zelfsturende eenheden worden bijgewerkt. Voorspellingsmodellen kunnen worden gebruikt om snel informatie samen te voegen en consequenties zichtbaar te maken. Het seniormanagement ondersteunt, op basis van deze prognoses, lokale managers bij het identificeren en formuleren van benodigde acties.

4. Vraaggestuurde middelentoewijzing
Resources moeten niet gealloceerd worden op basis van een budget. Organisatie- eenheden bepalen zelf de hoeveelheid middelen die nodig is om aan de behoeften te kunnen voldoen. Businesscases en projectplannen vormen de basis voor goedkeuring van grote kapitaalsuitgaven en nadere allocatie van middelen. De hoeveelheid middelen die de eenheden gebruiken kan dus gedurende het jaar variëren. Er is geen sprake van vaste budgetten die elk jaar opgemaakt moeten worden omdat het budget het volgende jaar anders lager uit kan vallen ('december-koorts').

5. Snelle Informatievoorziening
Informatie moet op hoofdlijnen en snel voor iedereen beschikbaar zijn. Er wordt niet alleen gekeken naar terugkijkende indicatoren (feedback), maar ook naar vooruitkijkende (feedforward). Een brede set van prestatie-indicatoren wordt gebruikt om resultaten te vergelijken met doelen en andere organisatieonderdelen. Door de prestatie-indicatoren te koppelen aan actieplannen kunnen managers de oorzaken van problemen analyseren. De centrale organisatie bepaalt op basis van de verkregen informatie of en in hoeverre de zelfregulatie van de eenheden werkt of dat bijsturing vereist is.

6. Competitiegerelateerde teambeloning
Beloningen moeten gebaseerd worden op een combinatie van individuele prestaties en de prestaties van de zelfsturende eenheid of de gehele organisatie. De beloning is hierbij mede gebaseerd op de realisatie van de relatieve normen (principe 7). Het Bezoldigingsbesluit Rijksambtenaren (BBRA) geeft hiertoe mogelijkheden. Beloningen hoeven overigens niet altijd betrekking te hebben op salarisverhogingen of gratificaties. Er zijn ook andere 'incentives' denkbaar. Toepassing moet in elk geval het streven naar continue verbetering stimuleren.

BB raakt de aspecten organisatie, gedrag (cultuur) en samenwerking. Het model is geen blauwdruk, maar eerder een leidraad. Het past goed bij de managementtheorieën en het mensbeeld van de tegenwoordige tijd en maakt gebruik van de mogelijkheden die de huidige techniek biedt.

De essentie van 'Beyond budgeting'
De essentie van het BB-model is dat organisaties hun planning en control moeten veranderen van 'topdown control' in 'bottom-up empowerment'. Dit betekent dat doelstellingen en normen niet langer van boven af opgelegd worden, maar dat zowel operationele als strategische beslissingen, binnen de kaders van de totale organisatiestrategie, zo laag mogelijk in de organisatie worden genomen. Daarbij is geen plaats voor een van tevoren gefixeerd prestatiecontract. Dit zou ten koste gaan van de flexibiliteit.

Het model introduceert geen nieuwe instrumenten, maar maakt gebruik van een set geïntegreerde managementtechnieken, zoals de Balanced scorecard, voortschrijdende prognoses (rolling forecasts), businesscases, dynamische normen, cultuurverandering en decentralisatie van bevoegdheden (empowerment).

Planning en control zonder budgetten?
Eén van de vragen die bij een eerste kennismaking met BB vaak wordt gesteld is hoe planning en control er uit komt te zien zonder budgetten. Die vraag is te beantwoorden door te kijken naar de algemene functies die door een budget worden vervuld, namelijk de sturende, evaluerende en motiverende functie. In de volgende beschrijving staat aangegeven hoe deze functies in een BB-context worden ingevuld. Tussen haakjes staat telkens het nummer van het desbetreffende BB-principe.

Sturende functie
Aan de zelfsturende eenheden (1) worden strategische kaders meegegeven waarbinnen ze mogen opereren. Zelfsturing betreft met name het 'hoe' en niet het 'wat'. Deze kaders worden geformuleerd in de bijdrage die de eenheden leveren aan de strategieontwikkeling (8) en zijn mede gesteld in de vorm van relatieve normen (7). Doordat de eenheden met enige regelmaat voortschrijdende prognoses (9) aanleveren, blijft ook voor het hogere echalon inzichtelijk hoe de eenheden presteren.

Het senior management ondersteunt de zelfsturende eenheden hier ook bij en laat dus niet alles los. Ook wanneer (aanvullende) resources nodig zijn zal de eenheid aan moeten kloppen bij het senior management, waarbij op basis van concrete plannen middelen toegewezen worden (10).

Evaluerende functie
De gewenste dominante leiderschapstijl is coachend (6). Dit impliceert dat op basis van voorgenomen acties of behaalde resultaten geholpen wordt te zoeken naar oplossingen. Hierbij wordt geen afbreuk gedaan aan de resultaatverantwoordelijkheid (3), maar wordt geëvalueerd of het beoogde of behaalde resultaat het maximaal haalbare is. Een belangrijke rol is weggelegd voor voorspellende indicatoren (11). Als referentiepunt worden daarbij ook de ten opzichte van de omgeving of het verleden gestelde relatieve normen (7) gehanteerd. Desgewenst worden deze normen bijgesteld.

Motiverende functie
Door bij het vaststellen van de relatieve normen (7) een zekere ambitie in te bouwen kan hiervan een motiverende kracht uitgaan. Ook de bijdrage die geleverd wordt aan de continue strategieontwikkeling (8) kan motiverend werken. De motivatie wordt verder behaald uit de grote mate van handelingsvrijheid (2) en de concrete resultaatverantwoordelijkheid (3), waarbij de competitiegerelateerde teambeloning (12) het sluitstuk vormt.

In deze beschrijving ontbreken de principes 4 (Netwerkorganisatie) en 5 (Marktgerichte coördinatie). Deze zijn net als de overige principes die betrekking hebben op het creëren van een flexibele organisatiestructuur, van een andere orde te noemen. In de door de BBRT gepredikte volgtijdelijke aanpak komen deze principes op de tweede plaats. De functies van het budget worden bij de toepassing van BB dan ook vooral ondervangen door principes die betrekking hebben op het creëren van een adaptief managementproces.

Toepassing in de praktijk
In publicaties over BB worden vaak opsommingen gegeven van bedrijven die principes toepassen. Daarbij is het niet zo dat het model in al deze bedrijven al volledig is geïmplementeerd.
Dit heeft enerzijds te maken met het feit dat ook door de BBRT wordt aangeraden niet in één klap over te gaan op BB, maar een en ander stapsgewijs in te voeren. Anderzijds is een oorzaak dat gebleken is dat het concept ook minder strikt toe te passen is, door bijvoorbeeld slechts enkele principes toe te passen. In dat geval spreekt men van 'Better budgeting', hetgeen een eerste stap lean zijn op weg naar 'Beyond budgeting'. Naar de mening van de BBRT zou de prioriteit daarbij moeten liggen op het ontwikkelen van een adaptief managementproces (de principes 7 t/m 12).
Wanneer deze basis is gelegd kan invulling gegeven worden aan de gewenste bottom-up empowerment door de structuur van de organisatie te flexibiliseren.

Toepassing in de profitsector
Tot op heden blijkt het model vooral weerldanlc te vinden in de profitsector. En wel bij zowel dienstverlenende ondernemingen als producenten van 'tastbare producten'. BB blijkt toepasbaar bij zowel banken, logistieke bedrijven, autofabrikanten, als zogenaamde 'urenfabrieken'. Een belangrijke succesfactor voor de invoering van BB is de ondersteuning door geautomatiseerde informatiesystemen. Voor het frequent kunnen produceren van bottom-up gevoede rolling forecasts is een gedegen ondersteuning onontbeerlijk.

Toepassing in de non-profitsector
De non-profitsector heeft BB nog nauwelijks opgepakt. In publicaties van de BBRT wordt tot op heden slechts één charitatieve instelling (Sight Savers International, Verenigd Koninkrijk) en één publieke instelling (Sydney Water, Austrahë) genoemd. Ook het aantal publicaties dat specifiek gericht is op toepassing in de non-profitsector, is op dit moment nog beperkt.
Wat toepassing van BB in de non-profitsector betreft ben ik van mening dat minimaal het begrippenkader aangepast moet worden. De tabellen bij dit artikel kunnen worden beschouwd als een eerste poging hiertoe.
Daarnaast wijst de praktijk uit dat de non-profitsector niet de meest actieve sector is op het gebied van het oppakken van ontwikkelingen. Wel vaker is gebleken dat een bepaalde periode van gewenning en adaptatie nodig is. Specifiek met betrekking tot BB geldt dat er bovendien bepaalde factoren zijn, zoals politiek onderhandelde financiële kaders en een andere insteek voor budgettering dan in het bedrijfsleven, die toepassing bij de non-profitsector en zeker bij de publieke sector aan andere randvoorwaarden bindt.

Relevante ontwikkelingen
Vanuit het perspectief van de BB-principes zijn bij de rijksoverheid er een aantal interessante ontwikkelingen. Hierbij denk ik onder andere aan resultaatgericht management, integraal management, VBTB, baten-lastenstelsel, 'Andere Overheid' en de mogelijke invoering van prestatielonen.
Wanneer deze ontwikkelingen nader worden beschouwd blijken ze naadloos aan te sluiten op diverse BB-principes. Adoptie van het BB-model door de overheid is dan ook minder vreemd dan op het eerste gezicht lijkt.
Zo wordt bijvoorbeeld het accent verlegd van het aanspreken op de financiële realisatie naar aanspreken op de bereikte resultaten of beïnvloedbare effecten van het gevoerde beleid. Het integraal verantwoordelijke managementteam krijgt hierbij de vrijheden en bevoegdheden om, binnen bepaalde kaders, de beoogde doelen te realiseren. De hiervoor benodigde middelen worden toegewezen op basis van onder andere de mate waarin het geplande beleid bijdraagt aan effecten die op de politieke agenda staan. Daarbij zijn recent ideeën geopperd om de beloning te koppelen aan de realisatie van op individueel niveau geconcretiseerde doelen. Het opzetten van shared service centers (SSC) geeft aan dat intern een marktgerichte ontwikkeling wordt ingezet. De deelnemende onderdelen sluiten met het SSC service level agreements af en kunnen (op termijn) zelf bepalen welke diensten van welk niveau worden afgenomen.

Behoefte aan verandering?
Aangezien budgettering bij de overheid nog in ruime mate wordt toegepast, lijkt er geen behoefte te zijn dit mechanisme los te laten. Mijn inschatting is dat de meeste departementen hier, ondanks de soms gebrekkige werking van het instrument, nog niet aan toe zijn. Uiteraard kan dit ook een gevolg zijn van onbekendheid met BB als alternatief en als verbindend concept tussen de eerder genoemde ontwikkelingen. Binnen onderdelen van departementen kan het beeld genuanceerder liggen, maar ook hier geldt vermoedelijk het feit dat bij de non-profitsector nieuwe methodes en technieken een tijd van gewenning en adaptatie vergen. Een tijd die vaak volgt op succesvolle toepassing in de profit-sector. Aangezien echter ook aldaar sprake is van schoorvoetende implementaties zou toepassing in de non-profitsector nog wel eens enige tijd op zich kunnen laten wachten.
Een belangrijke voorwaarde om over te gaan tot BB is dat de behoefte aan verandering aanwezig is. Ook moeten er mogelijkheden zijn om die verandering door te voeren. Daarbij is van groot belang dat de top van de organisatie (de secretaris-generaal en directeur-generaal) een dergelijk traject volledig ondersteunt. BB is een alternatief managementmodel waarvoor draagvlak bij het topmanagement onontbeerlijk is.

Overwegingen
Uit een inventarisatie blijkt dat er voor de invoering van BB bij de rijksoverheid momenteel nog knelpunten zijn, vooral op het gebied van het creëren van een adaptief managementproces (met name de principes 8, 10 en 11). Ook zijn er nog voldoende ontwikkelpunten. Mijns inziens behoort echter, binnen de kaders van de departementale begroting, toepassing bij een onderdeel van een departement tot de mogelijkheden. Invoering van BB voor de gehele rijksoverheid is mijns inziens (nog) geen reële optie. Het draagvlak en de noodzaak voor een dergelijke verandering ontbreekt. Dit alles ondanks dat diverse BB-principes al in meer of mindere mate worden toegepast. Invoering van BB creëert kansen en mogelijkheden, vooral op de lagere niveaus in organisaties. Het topmanagement moet dit willen en ook beseffen dat de inrichting van de interne sturing daardoor fundamenteel wijzigt. Dit brengt ook risico's met zich mee. Het managen van een dergelijke verandering vereist daarom visionair en sterk leiderschap. Een gefaseerde implementatie en het werken met pilots verdient daarbij de voorkeur. Van vertrouwde 'zekerheden' kan dan stapsgewijs afscheid genomen worden. Slecht scorende principes bij het creëren van een adaptief managementproces zullen prioriteit moeten hebben. Tijdens de invoering is het van groot belang de coherentie van het model te bewaken, anders bestaat het risico dat de principes niet op elkaar aansluiten en scheefgroei ontstaat. Een gevolg van de invoering van BB is dat de organisatie transparanter wordt. Dit is in het belang van de burger, maar, hoewel het om gemeenschapsgeld gaat, is het de vraag of dit politiek altijd verstandig of gewenst is. Dit is een krachtenveld waar terdege rekening mee gehouden moet worden. Er zal dan ook zeker vanuit de politiek een belang moeten worden gevoeld. Dit belang kan gelegen zijn in een effectievere, efficiëntere en meer rechtvaardige inzet van middelen. Dit zal dan in de praktijk echter wel hard gemaakt moeten worden.

Conclusie
'Beyond budgeting' zou wel eens hét managementmodel van de 21e eeuw kunnen worden. In een overheidscontext ontbreekt het momenteel echter nog aan toepassingen in de praktijk. Een pré is dat het goed past bij de managementtheorieën en het mensbeeld van de tegenwoordige tijd en dat gebruikgemaakt wordt van de mogelijkheden die de huidige techniek biedt. De mogelijkheden voor toepassing zouden daarom ten minste moeten worden bestudeerd, maar dan wel vanuit een breder perspectief dan alleen een financiële invalshoek.
Het belang voor de public controller lijkt me inmiddels duidelijk. We hebben hier te maken met een ontwikkeling die mogelijkerwijs ook toepassingen gaat kennen in zijn werkveld. En dan is het verstandig om hier kennis van te nemen en er op te anticiperen. Het is immers niet onwaarschijnlijk dat het uit het begin van de 20e eeuw stammende fenomeen 'budgettering' zijn langste tijd heeft gehad.

A. Jonlier MPC CPC is werkzaam als senior beleidsmedewerker Planning, financiën en control bij het Belastingdienst/Centrum voor kennis en communicatie te Utrecht Hij volgde de opleiding Public Controlling aan de Erasmus Universiteit en studeerde in 2004 af met een referaat over 'Beyond budgeting'. Dit artikel is op het desbetreffende referaat gebaseerd (met dank aan begeleider Ruud Snoeker).

Noot
'Beyond' is een moeilijk eenduidig in het Nederlands te vertalen woord. Het woord kent diverse betekenissen. Van deze betekenissen dekken waarschijnlijk 'zonder', 'verder dan', 'meer dan', 'behalve' en 'aan de andere kant van' het best de lading.

Literatuur

Waal, A.A. de. Minder is meer, Competitief voordeel door beyond budgeting, Holland Business Publications, Heemstede, 2002
Waal, A.A. de, Bilstra, E.R en Ottens, PH.J., Beyond budgeting: Het praktische alternatief voor budgetteren (Serie Controlling in de praktijk nr. 62), Kluwer Bedrijfswetenschappen, Deventer, 2003.