Control & Rekenschap of Beleid & Management?

Helaas gaat het in de evaluatie van VBTB alleen om de relatie tussen de ministeries en de Tweede Kamer, niet om die tussen overheid en beleidsveld. Jammer is ook dat de doeltreffendheid niet aan de orde komt. Verder dan enige bekende richtsnoeren voor een goede beleidsnota en beleidsevaluatie komen deze tien ‘praktijklessen’ niet. Wel is er het regeringsvoornemen om in internetversies van de Rijksbegroting hyperlinks te maken naar relevante beleidsstukken, amendementen, moties en vragen van en toezeggingen aan het Parlement. Maar ook dit betreft alleen de informatie-, controle- en déchargezijde en niet de kwaliteit van beleid en bestuur.

De vraag naar de werkzaamheid van VBTB valt in twee subvragen uiteen:

• Zijn beleidssystemen (alle organisaties op een bepaald beleidsterrein) voldoende ingericht?
• Wanneer kan men erop vertrouwen dat de ontvangers van publieke middelen deze goed beheren en besteden?

Wat is VBTB?
VBTB is van een richtlijn voor de presentatie van begroting en jaarverslag uitgegroeid tot hét instrument voor een doelmatiger overheid. VBTB-begrotingen gaan uit van de beleidsdoelstellingen en niet alleen van het geld dat wordt uitgegeven. De tien aanbevelingen van de evaluatie die door het kabinet zijn onderschreven, hebben dan ook daarop betrekking.

In de VBTB-aanpak liggen 3 W-vragen opgesloten:

• Wat willen we bereiken als uitkomst van een politiek-bestuurlijke afweging?
• Wat gaan we ervoor doen; welke beleidsmiddelen zetten we in?
• Wat mag het kosten; hoeveel geld is er beschikbaar?

Bij evaluatie worden de 3 H-vragen gesteld:

• Hebben we bereikt wat we wilden bereiken?
• Hebben we gedaan wat we wilden?
• Heeft het gekost wat was begroot?

De W-vragen liggen altijd bij de beleidsmakers. Voor de H-vragen, inclusief eventuele ‘waarom niet’-vragen, is de verantwoordelijkheidsverdeling altijd zeer diffuus. Zwak punt is dat deze vragen in (tussen)rapportages vaak niet, onvoldoende of dubbelzinnig worden beantwoord omdat slechts een klein deel van de organisatie zich hiermee bezighoudt. Men is vaak zover van de koers afgedwaald dat forse beleidswijzigingen noodzakelijk zijn als die vragen indringender worden gesteld. Dit gebeurt dan vanuit diepgewortelde ontevredenheid of incidenten zoals organisatieperikelen op ministeries, fraudegevallen of calamiteiten. Koerswijziging is dan – zo al mogelijk – behalve te laat, vaak te abrupt, te groot, te toevallig en te incidentbepaald. Gevolg: een onbetrouwbaar en/of incompetent geachte overheid, of zwalkend beleid dat faalt omdat onderliggende beleidsfundamenten ook zijn aangetast. Het door overtrokken reacties veel kind en weinig badwater weggooien gebeurt vaak, evenals het uitspreken van een gemompeld “Sorry, maar gedane zaken nemen geen keer.”

Leiderschap voor rekenschap
De W- en H-vragen moeten in elke fase van de beleidscyclus en op elk aggregatieniveau worden gesteld, waarbij de organisatie de dynamiek op het beleidsterrein ondersteunt. Dat vereist naast een geschikte structuur ook een ‘veilige’ cultuur waarin men zich verantwoordelijk kan voelen voor zowel continuïteit als verandering. Men dient in scenario’s te denken, onzekerheden te hanteren en betrouwbare en consistente informatie te kunnen leveren. Dit alles en meer is van belang voor optimale allocatie van middelen, het sturen van de organisatie, het beheersen van de gang van zaken, het consistent maken van beleid, het waarborgen van continuïteit in sleutelfuncties en het stimuleren van personeel. Dit vergt bescheiden en degelijk leiderschap.

Uiteindelijk moet elke methodiek voor control, accounting en afleggen van rekenschap in de publieke sector zijn gericht op één vraag met twee keerzijden:

• Kreeg ik waar voor mijn geld?
• Krijg ik volgend jaar waar voor mijn geld?

De vraag of het geld aan het juiste doel is besteed, is de uitkomst van een politieke of bestuurlijke afweging. Dit betreft een kwalitatief oordeel dat niet primair thuishoort in financieel-economisch gerichte organisatieonderdelen. Wij willen de tegenstelling in de titel van dit artikel, voelbaar in vele publieke organisaties, pogen te overbruggen. Het gaat immers om beleid en management én toezicht en rekenschap, niet om instandhouding van de voortdurende strijd tussen de makers van beleid en de hoeders van de schatkist. De samenwerking tussen de controllers en de beleidsdirecties met behoud van ieders functionele verantwoordelijkheid is bij uitstek een kwestie van een betere bestuursstructuur.

Kritische factoren
VBTB eist aandacht voor de bestuursjuridische structuur als middel om de beoogde doelen met de geplande activiteiten tegen de begrote kosten te realiseren. VBTB is een instrument om beleid, rekenschap en uitvoeringskwaliteit met elkaar in balans te brengen en moet daarom ook in publiek gefinancierde organisaties worden geïmplementeerd. Het is een uitstekend instrument om publieke uitgaven in het juiste beleidsperspectief te plaatsen en te verantwoorden, dus niet alleen in financiële termen maar juist wat betreft de legitimiteit en doeltreffendheid van de beleidsafweging. Dit wordt echter niet bereikt:

• door VBTB alleen in handen van de financiële mensen te leggen;
• als VBTB niet structureel en ‘cultureel’ in organisaties is verankerd;
• als een integrale bestuursorganisatorische inbedding ontbreekt.

Meestal blijven beleid, bestuur en rekenschap gescheiden circuits en daardoor leidt VBTB eerder tot verhulling dan tot informatieve verantwoording. Ook het Handvest Publieke Verantwoording van vijf ZBO’s uit november 2000 houdt verantwoording gescheiden van beleid en verzandt zo snel in intenties. Let wel: de eerste twee W- en de eerste twee H-vragen gaan in feite over doeltreffendheid, en dus over kwaliteit en de vraag hoe men die bereikt.
Daarom is het tijd om VBTB ook bestuursorganisatorisch te ‘vertalen’ en te ontdoen van z’n status aparte. Daartoe moet enerzijds het monopolie op bestuur en beleidsvorming worden doorbroken en anderzijds het ‘eigendom’ van VBTB door financiële eenheden worden gedeeld met de beleidsmakers en - uitvoerders. Dit vraagt om een interventie in de bestuurs structuur waardoor de organisatiecultuur positief wordt beïnvloed.

VBTB moet alsnog bestuursorganisatorisch worden ingebed om:

• zwalkbeleid te voorkomen;
• innovatief vermogen te versterken;
• de interne en externe betrouwbaarheid van organisaties te vergroten;
• geen extra controlinstrument te worden boven op andere.

VBTB dient op zodanige wijze in de formele bestuursorganisatie te worden geïntegreerd dat plichtsbesef, compassie, integriteit en dienstbaarheid aan het maatschappelijk belang worden beloond. Dit is geen soft model of utopie. Er zijn vele voorbeelden waaruit blijkt dat er in brede lagen van de publieke sector niet zomaar een beroep wordt uitgeoefend maar een roeping. De bestuursstructuur kan die roeping versterken maar ook verstikken: dan werkt VBTB als een boemerang.
We nemen hieronder enkele publieke spelers als voorbeeld. Toepassing kan probleemloos in alle maatschappelijke sectoren waar beleidrijk management en kwaliteitsgerichtheid de boventoon voeren, dus ook in elk modern zelfbewust bedrijf.

Parlement
Om de Tweede Kamer inzicht te geven in de financiële effecten van het onderwijsbeleid is ook de OCW-begroting ‘VBTB-proof’ gemaakt en zo opgesteld dat het antwoord op de eerste W-vraag ligt besloten in de algemene operationele doelstellingen. Ook de vraag ‘welke instrumenten gehanteerd worden’ is beschreven. Om te kunnen monitoren zijn nulmetingen gedaan en streefwaarden aangegeven. De derde W-vraag is beantwoord door een beargumenteerde omvang van de begrotingspost. De kwaliteit van verantwoording wordt zo sterk verbeterd. Controlerende instanties zoals inspectie, ministerie, ARK, en uiteindelijk de Tweede Kamer, kunnen door begroting en verslag met elkaar te vergelijken, het beleid en bestuur beoordelen. Dit is winst ten opzichte van de tijd vóór VBTB.

Departement
Een departement moet voor de H-vragen minimaal twee zaken op orde hebben:

• de verantwoordingsplicht jegens het Parlement moet goed zijn georganiseerd;
• instellingen die met publiek geld werken, beschikken over een administratie waaruit blijkt welk beleid zij voeren en welke resultaten zij boeken.

De vraag is dan of de middelen rechtmatig, doelmatig en doeltreffend zijn besteed. Ook de Algemene Rekenkamer¹ wil daarom eerst zekerheid over de rechtmatige besteding van de publieke middelen en de controleerbare ordelijkheid van het financieel beheer - de legaliteit - voordat de controle op doelmatigheid in beeld kan komen, en zet stappen in de richting van oordelen omtrent doeltreffendheid. Die laatste vraag betreft de veel ingewikkelder vraag naar de legitimiteit van een bepaald beleid, van bepaalde bestedingen. De ARK zou beter presteren als VBTB verder uitgroeit tot een vooruitblikkend en beleidsinnoverend managementinstrument waarmee ook tijdig legitimiteitsvragen kunnen worden beantwoord.

In ministeries moet de organisatiestructuur VBTB-proof worden ingericht zodat de W- en H-vragen steeds centraal staan. Op deze wijze zullen ook ambtenaren betere argumenten vinden voor strategische (beleidspolitieke) keuzes. Tot nu toe zijn de inrichting en de sturingsfilosofie van de organisatie bestuurspolitieke vragen die slechts in uitzonderlijke gevallen van mediageniek disfunctioneren (OCW, IND, UWV), en dan nog slechts voorzichtig en marginaal, in de Tweede Kamer aan de orde komen. Parlementariërs moeten veel directer (kunnen) letten op de checks and balances binnen ministeries, de organisatiestructuur, de machtsbalansen tussen directies en afdelingen, en moeten de bewindslieden direct daarop afrekenen in plaats van hen na problemen te laten ‘bungelen’. Bewindslieden kunnen zo hun eigen taak gemakkelijker maken, beter beleid voeren, en zullen minder vaak door het parlement ter verantwoording geroepen worden. Meestal ontkomen ministers nu nog door beterschap te beloven, maar daarmee is de maatschappelijke schade onderschat en zakt het vertrouwen in de politiek verder weg. Controllers bij departementen en andere instellingen waar zich soortgelijke problemen voordoen, hebben hierin zeker een verantwoordelijkheid, maar missen de nodige bestuursjuridische deskundigheid om tijdig signalen af te geven. Dat kan en moet beter.

Bedrijfsvoering
Organisaties maken als het goed is hun planning- en controlcyclus zichtbaar. In de plancyclus worden doelstellingen gedefinieerd en geoperationaliseerd in actieplannen en tijdpaden. Inhoudelijke en meetbare criteria ontbreken echter vaak omdat streefcijfers in een dynamische omgeving waarin ‘kwaliteit’ een belangrijk element vormt, moeilijk zijn vast te stellen. Kwaliteitsbeleid behoeft nu eenmaal een andere aanpak dan controle van kwantitatieve normen. Dit probleem is bijvoorbeeld zichtbaar in de toetsingskaders van de Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie (NVAO). Er worden slechts criteria afgevinkt of getallen vergeleken, zoals studierendementen, waar kwaliteit zou moeten worden gewogen.
De controlcyclus is eenvoudiger: grofweg bestaat die uit het periodiek doorlichten van de beleidsuitvoering, het vergelijken van norm en realisatie.

Zelfs als alles op papier goed is geregeld blijft de belangrijkste succesfactor de mens die het uitvoert. Die factor wordt in hoge mate bepaald door de organisatiekwaliteit, door het verband tussen organisatieonderdelen en vakdisciplines, zeker niet door VBTB. Het is daarom van groot belang dat personeelsbeleid is gericht op spreiding van ervaring en vakkennis en dat is gekeken naar integriteit en loyaliteit aan het beleidsonderwerp.

Randverschijnselen bij verankering
Er wordt naar gestreefd om de in het bedrijfsleven ontwikkelde principes van good governance ook toe te passen op de publieke sector. Maar in de code-Tabaksblat staat de versterking van de positie van aandeelhouders centraal, terwijl een goede vertaling van het aandeelhoudersbegrip in de publieke sector ontbreekt.

Centraal probleem blijft daarom de juiste inrichting van overheidsregie en –toezicht. Rekenschap wordt gebruikt als toverdrankje, maar de bestuursjuridische vorm ervan krijgt feitelijk geen aandacht. In de praktijk is het ‘geweten’ van een bestuurder vaak doorslaggevend. Als de bestuurder met inzicht in bekostigingsmodellen of subsidievoorwaarden tot de conclusie komt dat daaraan extra valt te verdienen, heeft hij drie opties:

• Hij neemt gewetensvol contact op met de opstellers en wijst op weeffouten.
• Hij implementeert de regeling zoals die kennelijk is bedoeld en negeert weeffouten.
• Hij pakt de extraatjes en zoekt actief naar de grens van het toelaatbare, al dan niet in het belang van zijn instelling of een vermeend hoger belang. Het gaat dan primair om die lastige legitimiteitsvraag; pas later om de legaliteitsvraag.

VBTB alleen biedt geen vuurvaste firewall en zou daarom zo moeten zijn ingebed dat risico’s van oneigenlijk gebruik en misbruik inherent worden verminderd. Om te voorkomen dat bestuurders en managers worden uitgedaagd om ‘over de rand’ van een regeling te gaan, moet de kern van het probleem worden aangepakt: de organisatiestructuur moet bestand zijn tegen een perverterende werkcultuur. De realiteit is dat de overheid nooit zal kunnen rekenen op het geweten van subsidieontvangers. Het is daarom de plicht van de overheid te zorgen dat de vertalers van beleid in wet- en regelgeving hun vak verstaan. Zij moeten effecten en risico’s van beleid vooraf en publiekelijk kunnen doorrekenen, niet zozeer in financiële termen maar vooral in termen van strategisch-juridisch gedrag.

Bestuursjuridische inbedding moet
Inbedding van VBTB in de formele bestuurlijke organisatiestructuur moet. Bestuurders, managers en medewerkers moeten weten hoe de vormgeving exact is en hoe uitvoeringsprocessen lopen, zij moeten ‘dezelfde taal’ spreken. Ministers en raden van toezicht moeten daarom een werkbare VBTB-systematiek in de formele organisatiestructuur inweven. VBTB moet zowel in de beleidscyclus als in de begroting- en verslagcyclus zijn vertaald, en tevens zichtbaar zijn in de organisatiebeschikking, het bestuursreglement of een equivalent. Afwijkende of tijdelijke projectverantwoordelijkheden moeten daarin zijn beschreven. Dit is minder eenvoudig dan het lijkt. Misschien is het daarom de laatste 10-15 jaar veronachtzaamd, met publieke schandalen en schandaaltjes als gevolg.

De complexiteit van organisaties in de publieke sector maakt dat VBTB in meerdere bestuurs- en beleidscycli moet zijn ingebouwd. Elke organisatieeenheid draagt bij aan meerdere cycli, elk met een eigen inhoudelijke dynamiek, unieke kenmerken, en een eigen tijdsduur (kader).
Het inbeddingsprobleem van VBTB doet zich bij elke (re)organisatie voor: bij een nieuwe organisatiestructuur, strategische koerswijziging, enzovoort. In het voorbeeld in het kader heeft de invoering van accreditatie voor opleidingen in het hoger onderwijs grote gevolgen voor de wijze waarop VBTB op instellingsniveau kan worden geïmplementeerd. De beïnvloeding en sturing van verschillende instrumenten wijken van elkaar af en zijn soms zelfs tegenstrijdig door verschillen in focus (kwaliteitscontrole versus kwaliteitsverbetering). Interne afstemming van deze cycli in termen van bestuursorganisatie is dus noodzakelijk. Dat kan alleen met ‘intelligente’ verwevingmechanismen in het verplichte, maar niet altijd goed onderhouden, bestuursreglement.
Immers, als de wetgever er niet in slaagt instrumenten op elkaar af te stemmen, kunnen inhoudelijke tegenstrijdigheden, interfererende bevoegdheden en dergelijke alleen door het eigen bestuursjuridisch systeem worden opgeheven.

Geïnternaliseerd prospectief innoverend beleids- en bestuursinstrument
In een inhoudelijk geïntegreerd sturingssysteem moet ook VBTB zijn ingebouwd. Het vereist nauwkeurig maatwerk, maar zonder deze integratie zal VBTB in elke omgeving in verval raken. Het uiteindelijk succes van VBTB hangt niet alleen af van de werking als financieel controle- of rekenschapsinstrument, maar ook van het gelijktijdig gebruik als prospectief innoverend beleids- en bestuursinstrument dat is geïnternaliseerd in ieders handelen binnen een beleidssysteem. De Regeling Prestatiegegevens en Evaluatieonderzoek Rijksoverheid kan daartoe in aanzet verplichten. Zo kunnen niet alleen controllers de vruchten plukken, maar ook beleidsontwerpers en de uitvoerders van de primaire processen worden geholpen – in plaats van belemmerd – bij het innovatief, legitiem en ondernemend uitvoeren van hun missie. Lukt dat niet dan blijven we steken in loze bureaucratie en realiseren we nooit, volgens de ambitie van Lissabon, een dynamische kennissamenleving.

Mr. P.C. Kwikkers is oprichter en managing partner van TriasNet Consultants. T.L. Pang is als zelfstandig gevestigd projectadviseur verbonden aan TriasNet Consultants.

Noot
¹ Artikel 76 van de Grondwet bepaalt dat de Algemene Rekenkamer belast is met het onderzoek van de ontvangsten en uitgaven van het Rijk. Taken en bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer zijn geregeld in hoofdstuk IV van de Comptabiliteitswet.