Controllerseffectiviteit

In acht jaar tijd is het experiment, een spelsimulatie, bijna zeventig keer uitgevoerd. Meer dan zeshonderd overheidsmanagers, controllers en ambtenaren deden eraan mee. De spelers moesten een gemeentelijke begroting vormgeven. Iedere speler had een eigen rol en eigen doelstellingen. Deze doelstellingen waren niet bekend bij de andere spelers (met uitzondering van de controller). De beschikbare middelen waren zeker niet toereikend om alle doelstellingen te realiseren, zodat keuzen gemaakt moesten worden. Aangezien de rol die iemand kreeg niet bepalend was voor het onderhandelingsresultaat, is achteraf bezien welke factoren dit resultaat nu beïnvloeden.

Het basisexperiment

Het experiment kende de vorm van een spelsimulatie waar per keer negen spelers aan deelnamen. De simulatie ging over de gemeente Snik (70.000 inwoners), waar de gemeentelijke begroting door het management en het college moest worden vormgegeven. Tijdens de simulatie kreeg iedereen een rol toegewezen.
De negen rollen betroffen:

1. De burgemeester
2. De wethouder Welzijn
3. De wethouder Ruimtelijke Ontwikkeling
4. De wethouder Dagelijks Beheer en Financiën
5. De gemeentesecretaris
6. De concerncontroller
7. De directeur Welzijn
8. De directeur Ruimtelijke Ontwikkeling en Beheer
9. De directeur Middelen

De gemeentelijke inkomsten waren voor iedereen bekend en algemeen in te zetten. Ten opzichte van het huidige begrotingsjaar bestonden deze uit:

Structureel:

Incidenteel:

Daarnaast konden bezuinigingen op het ambtelijk apparaat worden doorgevoerd. Dit zou het volgende kunnen opleveren voor het komende begrotingsjaar:

De voorkeur om bepaalde inkomsten in te zetten, kon echter per rol verschillen en deze voorkeuren waren enkel bekend bij de betreffende actor. Zo was de wethouder Financiën en Dagelijks Beheer tegen het verhogen van de OZB, terwijl de controller tegen een structurele rente-inzet was. Ook wilde de controller de kosten binnen het grondbedrijf liever niet activeren. De gemeentesecretaris kreeg de instructie eventuele bezuinigingen te concentreren binnen één sector en niet binnen alle sectoren te bezuinigen. De directeuren wilden liever niet binnen hun eigen sectoren bezuinigen. Het creëren van andere inkomsten was niet toegestaan.

Ten aanzien van de uitgaven kenden de meeste actoren een aantal claims, die zowel structureel als incidenteel van aard konden zijn. De claims van een actor waren enkel bekend bij de betreffende actor, met uitzondering van de concerncontroller: deze was bekend met alle claims. Samengevat bestonden de claims uit:

Structureel

Incidenteel

De aanvullende instructie voor de concerncontroller was als volgt: “U bent concerncontroller van de gemeente Snik. U heeft geen eigen beleidsinhoudelijke claims, maar de andere actoren wel (zie bovenstaand overzicht). U bent niet bereid de rente structureel in te zetten of kosten voor 3 miljoen binnen het grondbedrijf te activeren. Uw politieke aanspreekpunt is in eerste instantie de wethouder Financiën. Uw streven is na afloop een sluitend begrotingskader op zak te hebben. U bent bekend met verschijnselen als majoreren (claims hoger insteken) en de ‘pro forma claim’ (een claim indienen die u eigenlijk niet nodig heeft, als wisselgeld).”

Het was nu de bedoeling dat na afloop van de simulatie een sluitende begroting was opgesteld, waarbij structurele claims met structurele middelen en incidentele claims met incidentele middelen zouden zijn gedekt. Het besluitvormingsproces kon geheel zelf worden ingericht, maar kende altijd een managementteamvergadering, onder voorzitterschap van de gemeentesecretaris en een collegevergadering, onder voorzitterschap van de burgemeester. De gemeentesecretaris bepaalde wanneer en met wie het management bijeen kwam, de burgemeester vervulde dezelfde rol ten aanzien van het college. Tussentijds kon er tijd worden vrijgemaakt voor bilateraal overleg. De gemeentesecretaris had als doelstelling een zo sluitend mogelijke begroting aan het college aan te bieden, terwijl de burgemeester (naast zijn eigen claims) tot doel had tot een geheel sluitende begroting te komen. Deze begroting moest in ieder geval op een meerderheid in het college kunnen rekenen, waarbij de burgemeester een gewone stem had. Drie van de vier collegeleden moesten het voorstel dus onderschrijven. Tijdens de formele managementteam- en collegevergaderingen moesten ook de actoren aanwezig zijn die niet uitgenodigd waren, maar deze mochten niet participeren in de vergaderingen. Zo kreeg iedereen uit de vergaderingen dezelfde informatie. Tevens werd er door de spelleider tijdens de formele vergaderingen genotuleerd. Ieder besluit ten aanzien van inkomsten of uitgaven werd daarbij op een centraal bord opgetekend, zodat iedereen dezelfde budgettaire stand van zaken had. De simulatie duurde één dag. De bovenstaande opzet werd gebruikt voor het basisexperiment. Daarnaast is gewerkt met een aantal varianten, waar later in dit artikel nog op wordt ingegaan.

In het basisexperiment en in alle varianten waren de beschikbare middelen niet voldoende om aan alle claims tegemoet te komen. Er moesten dus besluiten worden genomen die voor de betrokken actoren niet altijd gunstig zouden zijn. De simulatie is feitelijk een voorbeeld van een zero sum game, waarbij de winst voor de ene actor als verlies voor de andere actor kan worden ingeboekt.

De deelnemers waren allen werkzaam binnen gemeenten. Hoewel zij verschillende achtergronden hadden, waren zij werkzaam op hbo-niveau of hoger. De groepen waren verder ingedeeld op aantal jaren ervaring binnen gemeenten om ervoor te zorgen dat ook op dit punt de deelnemers niet te ver uiteen zouden liggen. Het experiment is in totaal 68 keer uitgevoerd met in totaal 612 deelnemers.

De resultaten

De resultaten zijn samen te vatten als in tabel 1. Hoewel sommige doelstellingen ten aanzien van claims kwantitatief kunnen worden weergegeven, is bij de bovenstaande weergave toch gekozen voor een meer kwalitatieve benadering. Niet iedere doelstelling was immers even kwantitatief van aard (bijvoorbeeld het laten sluiten van de gehele begroting). Ook konden doelstellingen van één actor onderling conflicteren. Zo staat het niet verhogen van de OZB soms op gespannen voet met de claims van dezelfde wethouder op het gebied van Dagelijks Beheer. De classificering is gemaakt aan de hand van de mate waarin claims verzilverd werden tijdens de simulatie. Als alle claims (en soms meer) verzilverd werden, kon de classificatie ‘doelstelling gerealiseerd’ worden gegeven. 50% of meer van het totale claimbedrag leverde de classificatie ‘doelstelling bijna gerealiseerd’ op. Bij 50% of minder van het claimbedrag was de doelstelling ‘minder gerealiseerd’ en bij 0% was de doelstelling niet gerealiseerd. De kwalitatieve doelstellingen zijn bij deze classificatie achterwege gelaten, mede omdat iedere speler dergelijke kwalitatieve doelstellingen in gelijke mate meekreeg.

Tabel 1. Resultaten onderhandeling.

Uit de bovenstaande tabel valt op te maken, dat geen rol sterk bevoordeeld is. In de gehele reeks is iedere actor wel eens in staat gebleken zijn doelstellingen te realiseren en moest iedere actor wel eens aan het kortste eind trekken. De kaarten waren in die zin dus voor iedereen gelijk geschud. Als nu naar de correlaties wordt gekeken tussen de verschillende actoren binnen dezelfde simulatie, kan het beeld worden gegenereerd als in tabel 2.

Tabel 2. Correlaties tussen actoren

Bij het berekenen van de correlaties is dezelfde basis aangehouden als bij tabel 1 is gebruikt. Een correlatie van 1 is een perfect lineaire relatie tussen twee variabelen, terwijl -1 eveneens een perfect lineaire relatie is, maar dan in negatieve zin. Bij een correlatie van 0 kennen de variabelen geen lineair verband. Een correlatie van 0,25 of hoger in absolute termen kan wijzen op een verband tussen twee variabelen. De correlatietabel maakt duidelijk, dat er zeer weinig significante correlaties bestaan. Dit houdt in, dat de onderhandelingsresultaten van de ene actor geen directe invloed hebben op de resultaten van de andere actor.

Analyse

Alle simulaties zijn nadien geëvalueerd in het bijzijn van de spelers. Aangezien het realiseren van doelstellingen niet bepaald werd door de rol die iemand speelde, was daarbij de hamvraag welke factoren nu van invloed zijn op het ‘winnen’ of ‘verliezen’ van het spel. Het bleek, dat de ‘winnaars’ in 89% van de gevallen de meeste bilaterale contacten en afspraken hadden gemaakt tussen de formele vergaderingen door (vgl. van den Doel en van Velthoven, 1990, pag. 74). Meer of minder is hierbij een relatief begrip en moet bezien worden vanuit de contacten en afspraken die de andere deelnemers maken. Van belang is dus, dat er meer contacten worden gelegd dan de andere spelers leggen. Afspraken waren universeel afspraken die betrekking hadden op het steunen van elkaars doelstellingen. Naarmate er meer afspraken met meerdere spelers werden gemaakt, werd het voor de betreffende actor uiteraard ook moeilijker: de diverse afspraken kunnen immers op gespannen voet met elkaar staan. De tweede factor die bepalend is voor het onderhandelingsresultaat heeft dan ook betrekking op de manier waarop geopereerd wordt in de formele vergaderingen. Naarmate een actor zich minder negatief uitlaat over de claims van andere actoren, neemt de kans toe dat de steun voor zijn eigen claims gewaarborgd blijft. De bilaterale contacten worden soms met collegamanagers of collegabestuurders aangegaan, maar een derde kritische succesfactor is de steun die bij de eigen bestuurder gewonnen wordt ten aanzien van de claims. Zonder bestuurlijke steun kon in het management weliswaar succesvol geopereerd worden, maar werd het resultaat vervolgens in de collegevergadering weer tenietgedaan.

De bovenstaande opmerkingen gelden ook voor de controller. Hoewel de controller de enige actor was die alle claims objectief kende, betekende dit niet, dat dit lijstje altijd als uitgangspunt werd genomen. Ook deze actor had bilaterale contacten nodig, kon zich niet te negatief uitlaten over de claims van andere spelers en moest steun zien te verkrijgen van de wethouder Financiën en Dagelijks Beheer en/of de burgemeester. Daarnaast vielen specifiek voor de controller een aantal zaken op. Zo kreeg de controller in sommige situaties zeer veel ruimte en in andere weer veel minder. Dit varieerde van zijn aanwezigheid in het managementteam en het college en het krijgen van de mogelijkheid om als eerste de voorstellen te formuleren tot in het geheel niet aanwezig zijn bij het management en het college. De controller die zijn ruimte het grootst wist te maken, trok doorgaans aan het langste eind in de onderhandeling. Met ruimte wordt dan de meeste spreektijd bedoeld tijdens de formele vergaderingen. Als andere spelers een dominante positie begonnen in te nemen kon dit nog wel eens tot conflicten en spanningen leiden. Indien de controller werd geconfronteerd met andere dominante spelers, stonden hem tweeopties open. In sommige situaties wist de controller de steun van de andere spelers te bemachtigen en kon hij de dominante tegenspeler isoleren. In andere situaties wist de controller een deal te maken met deze dominante tegenspeler. Beide opties konden succesvol zijn en stelden de controller in staat om zijn positie in de vergaderingen (vertaald naar spreektijd en het realiseren van doelstellingen) te handhaven of te versterken.

Bij een van de spelvarianten is dezelfde controller uitgezet in een aantal verschillende groepen. Het bleek, dat een aantal standaardkenmerken en voorkeuren steeds opnieuw terugkwamen, zoals een bepaalde manier van formuleren, de gewenste volgorde waarin de claims werden behandeld, de actoren waarmee zaken werd gedaan, etc. Een aantal andere kenmerken varieerden al naar gelang de context (de andere spelers) varieerde. Gesteld kan worden, dat naarmate de controller meer flexibel opereerde, hij succesvoller was in de onderhandeling.

Onuitgezonderd moesten de controllers een zeker inlevingsvermogen hebben om succesvol te zijn in deze simulatie (Anderson, 2006, pag. 233). Zij moesten zich dus inleven in de wensen en claims van de andere spelers en hier ook rekening mee houden. Controllers die dit onvoldoende deden, kwamen in formele vergaderingen altijd zelf geïsoleerd te staan (als ze hiervoor al werden uitgenodigd).

Verder viel op, dat de formele positie die de controller heeft, niet relevant is voor het besluitvormingsproces. Wel is de verwachting die de andere spelers hebben ten aanzien van de controller van doorslaggevend belang. Als de andere spelers in de controller de regisseur van het gehele traject zien, dan krijgt de controller zeer veel ruimte. Sommige controllers konden deze verwachting beïnvloeden door vooraf te stellen dat zij verantwoordelijk waren voor de totstandkoming van een goede begroting (terwijl dit niet was opgenomen in hun instructie). Controllers die hierin succesvol waren, domineerden onuitgezonderd het besluitvormingsproces en het uiteindelijke resultaat.

Los van de rol van de controller kunnen een aantal andere constateringen worden gedaan. Zo is bij een van de spelvarianten de doorlooptijd gevarieerd. Deze liep van twee uur tot twee dagen. Het bleek dat het uiteindelijke resultaat niet afhankelijk is van de tijd die men krijgt voor het besluitvormingsproces. Wel kan gesteld worden dat naarmate men meer tijd heeft, men meer bilaterale contacten aangaat en men vaker gaat vergaderen. De kwaliteit van het resultaat wordt hierdoor echter niet beïnvloed. Verder spelen de inhoudelijke onderbouwingen geen rol in het onderhandelingsproces. Er bestond geen verband tussen de kwaliteit van de onderbouwing van een bepaalde claim of wens en de realisatie van deze claim of wens. Kwaliteit is dan geoperationaliseerd naar de mate waarin een actor tijdens de formele vergaderingen zijn claim inhoudelijk wist te onderbouwen. Tot slot is in één variant hetzelfde spel met dezelfde spelers een aantal keer (drie keer) gespeeld. Het bleek dat men voorzichtiger wordt naar elkaar als men weet dat men elkaar de volgende dag ook weer tegenkomt.

Conclusies

De kritische succesfactor voor een succesvol eindresultaat betreft op de eerste plaats het aantal contacten en afspraken dat met de andere actoren wordt gemaakt. Naarmate men meer contacten en afspraken maakt dan de andere spelers, wordt men succesvoller in het besluitvormingstraject. Verder zal men zich niet al te negatief over andere claims en doelstellingen moeten uitlaten. Tot slot zal men altijd voldoende steun van bestuurders moeten zien te verkrijgen om een kans te maken claims en wensen te realiseren. Ook voor de controller gelden deze condities. Daarnaast zal de controller ruimte moeten creëren om zijn wensen gerealiseerd te krijgen. Soms wordt hem die ruimte gegeven, maar soms ook niet. Hij zal dan actief steun van anderen of van zijn tegenspeler moeten zien te krijgen om in vergaderingen zijn standpunten bevestigd te krijgen. Universeel moest de controller een goed inlevingsvermogen hebben ten aanzien van de doelstellingen van andere actoren om niet zelf geïsoleerd te raken. Verder speelt niet zozeer de formele positie van de controller een belangrijke rol, maar eerder de verwachting die andere spelers ten aanzien van de controller hebben. Deze verwachting kan overigens actief door de controller beïnvloed worden. De tijd die men heeft en de manier waarop wensen inhoudelijk worden onderbouwd zijn geen factoren van invloed op het onderhandelingsresultaat.

Dr. R.J. Anderson C.F.M. is verbonden als Lector Controlling aan de hogeschool INHOLLAND.

Literatuur

• Anderson, R.J., Tussen Schakelen en Switchen, Enschede: Gildeprint, 2006.
• Doel, J. van den, Velthoven, B.C.J. van, Democratie en Welvaartstheorie, Alphen aan den Rijn: Samson, 1990.
• Dror, Y., Public policymaking reexamined, San Francisco: Chandler, 1968.
• Hardin, R., Collective action, Baltimore/London: John Hopkins University