De betekenis van lokale rekenkamers

Het Rijk kent al vanaf 1814 een Algemene Rekenkamer. Deze controleert, kort samengevat, of het rijk geld uitgeeft en beleid uitvoert zoals de bedoeling was. Op lokaal niveau was tot voor kort niet in zo'n onderzoeksfunctie voorzien. Medio jaren negentig heeft een aantal pioniersgemeenten een rekenkamer ingesteld. Meestal kreeg deze vorm als een commissie van raadsleden. In Rotterdam werd daarentegen, naar analogie van de Algemene Rekenkamer, gekozen voor een geheel onafhankelijke rekenkamer. Naast dit verschil in vorm waren er ook verschillen in inhoud. Sommige rekenkamers waren financieel, anderen beleidsmatig gericht. Sommigen kozen hun onderwerpen vanwege het structurele belang, anderen juist naar aanleiding van incidenten.
Het bindend element was het besef van de waarde van deze ontwikkeling. Met de rekenkamer kwam voor het eerst op lokaal niveau een permanent instituut beschikbaar dat eigenstandig, dat wil zeggen los van ambtelijke organisatie en College, onderzoek kon doen naar het gemeentelijk functioneren. Ten opzichte van de situatie waarbij de raad nagenoeg geheel afhankelijk was van door het College verstrekte informatie, betekende dit een aanzienlijke versterking van de controlerende functie van de raad.

De ontwikkeling van wetgeving
Deze ontwikkeling bleek enkele jaren later uitstekend te passen binnen de dualisering van het gemeentebestuur. Een van de hoekstenen hierbij was de versterking van de controlerende rol van de raad. De gemeentelijke rekenkamer werd onderkend als één van de belangrijke pijlers om hieraan inhoud te kunnen geven.

Het werd wel noodzakelijk bevonden om de gemeentelijke rekenkamer van een juridische basis te voorzien. Daarbij ontstond discussie of deze - zoals op Rijksniveau - verplicht vorm moest krijgen als een geheel onafhankelijk instituut, of dat ook (mede) door raadsleden bezette commissies als rekenkamer konden fungeren. De discussie was complex omdat feitelijk twee vormen van toezicht werden nagestreefd:

• controle van de raad op het college. Hierbij past een onderzoeksinstrument van de raad, in die zin dat de raad bepaalt welk onderzoek zij wenst. Vanuit deze functie bezien ontmoet het geen bezwaar dat raadsleden zelf bij dit onderzoek betrokken zijn. Daarmee wordt geborgd dat het onderzoek ook daadwerkelijk aansluit op de informatiebehoefte van de raad;
• extern toezicht (zoals de Algemene Rekenkamer op Rijksniveau) op de gemeente als geheel. Omdat het functioneren van de raad mede object van onderzoek is, past in deze basisvorm niet dat raad(sleden) invloed hebben op de keuze van onderwerpen of de inhoud van het onderzoek.

In beginsel zouden beide basisvormen naast elkaar kunnen bestaan. Omdat de schaal van gemeenten dit niet toelaat moet in de praktijk één middel worden gekozen. In het wetsontwerp dualisering werd aanvankelijk uitgegaan van de verplichte instelling van een onafhankelijke rekenkamer. Na amendering in de Tweede Kamer kunnen gemeenten kiezen tussen een rekenkamer of een rekenkamerfunctie.

Het verschil
Het verschil spitst zich toe op de vorm en bezetting. Indien men op een spectrum van links naar rechts de onafhankelijkheid ten opzichte van de raad doet toenemen, is het model van de rekenkamer geheel rechts gepositioneerd. Dit is dan aan te merken als een punt, in die zin dat de wet weinig verdere keuzes biedt. De wet bevat strikte bepalingen over instelling, benoeming, ontslag en onverenigbaarheid met andere functies.
Met het model van de rekenkamerfunctie kan nagenoeg het gehele links-rechts spectrum worden bestreken. De rekenkamercommissie kan bestaan uit alleen raadsleden, een combinatie van raadsleden en externe leden, of alleen externe leden. In de laatste variant valt de rekenkamerfunctie vrijwel samen met het rekenkamermodel.

Overeenkomende taken en bevoegdheden
Voor het overige gelden voor rekenkamer en rekenkamerfunctie dezelfde bepalingen. Beiden hebben tot taak om onderzoek te doen naar de doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid. Beiden beschikken ook over dezelfde bevoegdheden. Voor beiden geldt ook dat de rekenkamer(functie) zelf haar onderzoeksprogramma bepaalt. De basisvorm helemaal links op spectrum waarbij de rekenkamerfunctie is samengesteld uit raadsleden en in opdracht van de raad onderzoek uitvoert, is niet toegestaan.

Strategische positionering
Gemeenten hebben veel keuzemogelijkheden. Voor een goed functioneren van de rekenkamer(functie) is duidelijkheid nodig over de missie en de relaties met andere betrokkenen.

Het bredere kader
Alvorens de missie te definiëren is het nuttig om eerst de rekenkamer(functie) in een breder kader te plaatsen. Het versterken van de toezichthoudende functies is dan geen doel op zich, maar een middel om tot een beter functioneren van gemeenten te komen. Om dat uiteindelijke doel te bereiken worden meer instrumenten ingezet, zoals:

• de ontwikkeling van kwaliteitszorg;
• het verbeteren van de beleidscyclus;
• de ontwikkeling van de interne auditfunctie (waarover onderstaand nog meer).

Voor een goede strategische positionering is nodig dat duidelijk wordt aangegeven welke meerwaarde de rekenkamer(functie) aan het kwaliteitsgebouw beoogt toe te voegen.

Afrekenkamer of kwaliteitskamer ?
Dit is één van de belangrijkste keuzes op het niveau van de missie. Een 'kwaliteitskamer' richt zich primair op kwaliteitsverbetering, het onderzoek wordt gedaan om er leereffecten aan te ontlenen. Hierbij past dat onderwerpen worden gekozen omdat ze inhoudelijk van belang zijn, of er veel leereffecten van verwacht worden.

Bij een 'afrekenkamer' richt het onderzoek zich niet zozeer op de kwaliteit van het bestuur, maar vooral op de kwaliteit van de bestuurders. Meestal wordt de aanleiding van het onderzoek gevormd door een incident, bijvoorbeeld een budgetoverschrijding. Het doel van het onderzoek is om vast te stellen wie daaraan schuld draagt.
Gezien het verschil in onderzoekstechniek en onderzoeksklimaat is het moeilijk om beide typen binnen één onderzoeksfunctie te combineren. Dat pleit er voor om de rekenkamer(functie) te positioneren als kwaliteitskamer, en voor meer incidentgerichte onderzoeken gebruik te maken van de overige onderzoeksmogelijkheden (zo nodig: het enquêterecht) van de raad.

Rekenkamer of rekenkamerfunctie
Indien in de missie de nadruk ligt op de toezichthoudende functie op de gemeente als geheel, past een keuze voor het rekenkamermodel. Indien men wil afwijken van de daaraan verbonden verplichte vormbepalingen is ook de rekenkamerfunctie met alleen externe leden een mogelijkheid. Indien men de onderzoeksfunctie positioneert als instrument van de raad, past een keuze voor een rekenkamerfunctie met een commissie van raadsleden. In de praktijk wordt ook voor 'hybride' vormen gekozen waarbij een rekenkamerfunctie bestaat uit een combinatie van raadsleden en externe leden, meestal dan onder extern voorzitterschap.

Onderwerpkeuze
De rekenkamer(functie) stelt onafhankelijk haar onderzoeksprogramma vast. Anderzijds wordt zij ingesteld om de controlerende rol van de raad te versterken. Onafhankelijkheid is iets anders dan eigengereidheid, en in de praktijk zal een rekenkamer(functie) in haar onderzoeksprogramma dan ook rekening houden met de informatiebehoefte uit de raad. De onafhankelijkheid krijgt daarbij gestalte door:

• in het onderzoeksprogramma óók onderwerpen op te nemen die niet door de raad zijn gevraagd, maar prioriteit krijgen op basis van de missie en/of professionaliteit;
• vragen van de raad niet of in aangepaste vorm in onderzoek te nemen omdat het onderwerp of de formulering van de vraag niet past bij de missie en/of professionaliteit.

Afstemming met interne auditfunctie
Opmerkelijk is dat de Gemeentewet naast de rekenkamer(functie) óók een interne auditfunctie verplicht heeft gesteld. Artikel 213a geeft het college opdracht om "periodiek onderzoek te verrichten naar de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het door hem gevoerde bestuur". Rekenkameronderzoek en collegeonderzoek zijn daarmee beiden gericht op doeltreffendheid en doelmatigheid. Er zal daarom een goede afstemming moeten plaatsvinden om te bereiken dat de combinatie van beiden daar zelf ook aan voldoet. Uit de beginselen van de dualisering kan voor beide onderzoeksfuncties een eigen, op elkaar aansluitend domein worden afgeleid. Het College is verantwoordelijk voor de beleidsrealisatie. Indien de kwaliteit onvoldoende is, kan dat consequenties hebben voor (de leden van) het College.
Dat betekent dat de interne auditfunctie naar haar aard pro-actief moet zijn, zodanig dat risico's zo tijdig onderkend worden dat bijsturing mogelijk is. Vanuit de beleidsbepalende rol van de raad is van belang dat zij over informatie beschikt over de maatschappelijke effecten van haar beleid; dat betekent dat beleidsevaluatie een van de wezenlijke taken is van de rekenkamer(functie). Voor de controlerende rol is nodig dat zij over informatie bezit om de kwaliteit van de beleidsrealisatie te kunnen beoordelen. Daarbij is het niet als nadeel, maar juist als voordeel te beschouwen dat de rekenkamer(functie) en gemeenteraad kunnen beschikken over de resultaten van interne audits. Onderzoekstechnisch gezien zijn daarbij wel afspraken nodig over de kwaliteit en onderzoeksverantwoording van intern onderzoek. Voor een rekenkamer(functie) zijn resultaten van intern onderzoek slechts relevant als verifieerbaar sprake is van kwalitatief voldoende onderzoek.

Het onderzoek

Onderzoek als kern
Bij de ontwikkeling is de aandacht vooral uitgegaan naar de vorm van de rekenkamer. Toch is niet de vorm, maar de kwaliteit van het onderzoek de kern van de rekenkamer(functie). Het doel van rekenkameronderzoek is om tot een oordeel te komen over de kwaliteit van het functioneren van gemeenten. Daartoe is voorwaarde dat het rekenkameronderzoek zelf aan hoge kwaliteitseisen voldoet. Die kwaliteit moet gewaarborgd worden binnen het onderzoeksproces, en ook transparant gemaakt worden in de rapportage. In de onderzoeksaanpak moet een strikt onderscheid gemaakt worden naar:
a. het normenkader. Een oordeel over het functioneren vooronderstelt dat er een norm is. Rekenkamers moeten duidelijk aangeven welke normen zij hanteren en waaraan deze zijn ontleend;
b. de onderzoeksbevindingen. De meerwaarde van de rekenkamer bestaat uit een gedegen waarneming en analyse van feiten. Rekenkameronderzoek kan alleen van goede kwaliteit zijn als de feiten juist en volledig zijn weergegeven;
c. de conclusies en aanbevelingen. De conclusies moeten eenduidig worden afgeleid uit de vergelijking van a. en b. De aanbevelingen moeten weer het geheel logisch gevolg zijn van de conclusies.

Naast deze methodische kwaliteit moet rekenkameronderzoek vooral ook praktisch zijn. Rekenkameronderzoek is geen zuiver wetenschappelijk onderzoek, maar toegepaste wetenschap. Het onderzoek moet leiden tot praktisch relevante conclusies en aanbevelingen.

Resultaat en betekenis

Betekenis voor de controlerende rol van de raad
De betekenis van de lokale rekenkamer voor de versterking van de controlerende functie van de raad is potentieel zeer groot. Zoals ook gold voor de pioniersgemeenten, geldt in beginsel voor alle gemeenten dat hiermee voor het eerst een instituut ontstaat dat eigenstandig - los van ambtelijke organisatie en college - onderzoek kan doen naar de kwaliteit van het gemeentelijk functioneren.

Daarbij komt dat de ervaringen tot dusver leren dat rekenkameronderzoek niet alleen leidt tot een geobjectiveerd, maar vooral ook tot een sterk verhelderend inzicht. Rekenkameronderzoek geeft een verdiept, samenhangend inzicht op een niveau dat daarvóór niet beschikbaar was (hetgeen overigens zowel iets zegt over de meerwaarde van dit type onderzoek als over de thans gangbare kwaliteit van de informatievoorziening). Opgemerkt wordt wel dat de potentiële betekenis zich niet vanzelf vertaalt in ook daadwerkelijke betekenis. Door de verplichte invoering van de rekenkamer(functie) moet in een kort tijdsbestek een enorme uitbreiding van het aantal rekenkameronderzoeken plaatsvinden. Gezien de nog beperkte expertise vormt dit een ernstig kwaliteitsrisico. Dit geldt temeer omdat bij de pioniersgemeenten de rekenkamer op eigen initiatief ontstond, hetgeen aangeeft dat deze gemeenten in hun ontwikkeling daar ook aan toe waren c.q. er draagvlak voor zo'n ontwikkeling was. De grootschalige, verplichte invoering brengt ook uit dat perspectief kwaliteitsrisico's met zich mee.

Betekenis voor de kwaliteit van het gemeentelijk functioneren
Een tweede vraag is in hoeverre de rekenkamer van betekenis kan zijn voor het achterliggende doel: de verbetering van de kwaliteit van het gemeentelijk functioneren. Die vraag heeft meerdere dimensies. Ten eerste is er de directe werking. Het onderzoek leidt tot aanbevelingen die gericht zijn op inhoudelijke verbeteringen. Als regel zal de raad deze omzetten in besluiten. Daarmee is overigens niet geborgd dat deze ook worden uitgevoerd. Activiteiten die gericht zijn op het verbeteren van kwaliteit moeten in een gemeente concurreren met inhoudelijke, op korte termijn gerichte activiteiten - en moeten dan nog ai eens het onderspit delven. Het verdient dan ook aanbeveling om na enige tijd te monitoren hoe het met de realisatie is gesteld. Ten tweede is er een preventieve en stimulerende werking. Rekenkameronderzoek kan door zijn onafhankelijkheid en diepgang nogal eens nieuwe, kritische inzichten opleveren. De ambtelijke organisatie en het college zullen zulke kritiek liever willen vermijden. Dit heeft een preventieve werking op gedrag dat zulke kritiek zou ontmoeten, terwijl daarnaast een stimulerende werking uitgaat op de ontwikkeling van kwaliteitszorg. Hierbij moet wel de vraag gesteld worden of zulke verbeteringen een blijvend effect hebben. Vaak wordt als doel van onderzoek aangegeven dat dit moet leiden tot leereffecten. Het is de vraag of dat in de praktijk ook het geval is. Voorwaarde voor de realisatie van leereffecten is dat er sprake is van een lerende organisatie. Van belang is dan vooral of er gestructureerde vormen van kwaliteitszorg zijn. Door verbeteracties op te nemen in checklisten, procesbeschrijvingen etc. kunnen leereffecten dan tot structurele verbetering leiden. Indien geen gestructureerde vormen van kwaliteitszorg beschikbaar zijn, ontbreekt ook de voedingsbodem voor het blijvend implementeren van leereffecten. Alhoewel bedoeld als leereffect, dreigt het resultaat van rekenkameronderzoek (en dat geldt ook voor andere onderzoeken !) dan slechts bij een schrikeffect te blijven.

Slotconclusies
Geconstateerd wordt dat lokale rekenkamers potentieel van grote betekenis zijn voor de controlerende functie van de raad. Of die potentiële functie in werkelijkheid ook tot uitdrukking komt, zal sterk afhangen van de mate waarin de rekenkamer(functies) daadwerkelijk in staat zullen blijken om het onderzoek op het vereiste kwaliteitsniveau uit te voeren. Geconstateerd wordt dat lokale rekenkamers eveneens van relevante betekenis kunnen zijn voor het verbeteren van de kwaliteit van het gemeentelijk functioneren.
Voor een blijvend effect is dan wel voorwaarde dat binnen de gemeente gestructureerde vormen van kwaliteitszorg bestaan, zodat er een basisstructuur is waarbinnen zulke leereffecten kunnen worden omgezet in blijvende verbetering. Eindconclusie is dan ook dat de potentiële betekenis van lokale rekenkamers groot is, maar dat het van de kwaliteit van het rekenkameronderzoek en het lerend vermogen van de gemeentelijke organisaties zal afhangen of dat potentieel ook daadwerkelijk wordt benut.

Drs. W. de Schipper is concerncontroller bij de gemeente Bergen op Zoom. Daarnaast is hij sinds 1997 en nog tot eind 2004 twee dagen per week toegevoegd als onderzoeker aan de gemeentelijke rekenkamer (die in Bergen op Zoom commissie Beleidsevaluatie wordt genoemd). Bergen op Zoom is inmiddels bezig met het negende onderzoek. Vooral het onderzoek naar de inschakeling van externe adviseurs (Van Raad tot Daad, 2000) heeft ook landelijk veel aandacht getrokken.