De effectieve controller

De controller is bij Nederlandse gemeenten stormachtig geïntroduceerd. Kende zo’n twintig jaar geleden bijna geen enkele gemeente deze functionaris, anno 2005 loopt in vrijwel ieder gemeentehuis een controller rond. De invoering van de controllersfunctie kan verklaard worden vanuit het New Public Management. Deze managementfilosofie prevaleert sinds de jaren tachtig bij de Nederlandse gemeenten en legt forse nadruk op doelmatigheidsverbetering. De functie van controller, met als hoofdtaak het bewaken en verbeteren van de doelmatigheid, is een exponent van deze managementfilosofie.

De functie
De controller wordt over het algemeen een zeer duidelijke rol toegedicht bij de verbetering van doelmatigheid. In zijn meest zuivere vorm is de controller een staffunctionaris, voor wie het verkrijgen van adequate informatie cruciaal is voor een goede functie-uitoefening. Naast het verkrijgen, analyseren en verstrekken van informatie, vervult de controller doorgaans taken op het gebied van de optimalisering van de bedrijfsvoering, het ondersteunen van management en college en het doorlichten en herstructureren van gemeentelijke processen. Deze laatste taak is helaas wat in de vergetelheid geraakt.

De controller wordt in gemeenten vaak in verband gebracht met de planning- en controlcyclus en de producten die deze moet opleveren. Het gebruik van niet-financiële informatie is daarbij de laatste jaren steeds belangrijker geworden. Dit heeft tot gevolg dat ook de producten van de controller in afnemende mate zuiver financieel van aard zijn (Groot, 1997, p. 101).

De controller in het stadhuis heeft doorgaans twee gezichten. Enerzijds is hij ondersteunend voor het management van de gemeente, anderzijds vervult hij een kritische en soms zelfs controlerende rol in de richting van datzelfde management. Goedbeschouwd kan deze laatste rol van toezichthouder ook als ondersteunend worden betiteld, zij het ten behoeve van een andere actor: het college of de portefeuillehouder. Eenzelfde ambiguïteit kenmerkt het belang waarvoor de controller zich sterk maakt. Hierbij wordt veelvuldig onderscheid gemaakt tussen de controller als corporate policeman en de controller als business advocate (van Helden, 1998, p. 11). Het eerste type dient het belang van het concern, het tweede type het belang van het – veelal decentrale – management.

De spanning
Het zou natuurlijk mooi zijn als aan de hand van bovenstaande variabelen een‘ideaalscore’ kon worden aangegeven voor de meest effectieve controller. De controller zou dan bijvoorbeeld een ondersteunende rol moeten vervullen, centraal gepositioneerd moeten zijn, zich bezig moeten houden met planning- en controlproducties, enzovoort, om effectief te kunnen functioneren in het gemeentehuis. Het vervelende is dat geen score is aan te geven die de effectiviteit van de controller universeel garandeert. Het gebrek aan eenduidigheid en de daaruit voortvloeiende spanningen zijn hieraan vooral debet.

Hoewel de controller door het bestuur en het ambtelijk apparaat doorgaans een rol wordt toegedicht in het kader van doelmatigheidsverbetering, bestaat ten aanzien van de rolopvatting zelf minder consensus. De controller zal in de formulering van zijn kritische reflectie soms ondersteunend en soms meer controlerend moeten zijn (vgl. Strikwerda, 2002, p. 34). Een ondersteunende rol kan bevorderlijk zijn voor het vereiste draagvlak in bijvoorbeeld het managementteam, terwijl een meer controlerende rol bij het college een gevoel van zekerheid oproept. De controller zal zich ervan bewust moeten zijn dat meegaan met het college tot afstand ten opzichte van het managementteam kan leiden – en omgekeerd.
Complicerend is daarbij dat het college en een managementteam niet altijd als twee eenheden kunnen worden beschouwd. De interne verdeeldheid binnen beide gremia kan groot zijn, een situatie waarin managers eerder steun zoeken bij hun portefeuillehouder dan bij hun collega-managers (en omgekeerd). De verdeeldheid binnen een college is een logische afgeleide van het feit dat een coalitie is samengesteld uit meerdere partijen. Alle visies, missies en programma’s ten spijt, zullen de fracties van deze partijen zich willen profileren op punten die voor hun achterban van belang zijn. Een scherp standpunt bevordert de herkenbaarheid van de fractie bij de inwoners, maar zet ook vaak de verhoudingen in het college op scherp. Een vergelijkbare verdeeldheid bestaat ook in het managementteam, omdat wat goed is voor het concern soms desastreus kan zijn voor een decentrale directie.

Conflicterende belangen
Een gemeentehuis moet dan ook eerder gezien worden als huis van conflicten dan als een gestroomlijnde organisatie die een eenduidige doelstelling nastreeft. Verschillende actoren hebben verschillende belangen die zeer legitiem kunnen zijn maar elkaar financieel gezien doorgaans uitsluiten. Lokale democratie blijft het naast elkaar voortbestaan van conflicterende belangen, niet het laten prevaleren van één belang. De consequentie van deze stelling is buitengewoon verreikend: zij houdt in dat er geen universeel concept bestaat van doelmatigheid in politiek aangestuurde organisaties. Wat voor de ene actor doelmatig is, kan contraproductief zijn voor de andere. In zijn streven naar doelmatigheidsverbetering, maar ook in zijn loyaliteit, zal de controller zich bewust moeten zijn van deze tegenstrijdige belangen.

Dit geldt temeer omdat informatie het belangrijkste middel is waarover de controller beschikt. Een controller wordt geacht informatie te verwerken, te analyseren, te beoordelen en gericht in te zetten. In een context waar conflicterende belangen eerder regel dan uitzondering zijn, wordt met betrekking tot de informatieverwerkende rol van de controller wel gewezen op de informatieparadox. Deze houdt in dat de controller informatie krijgt aangeleverd totdat hij deze gaat gebruiken om zijn kritische en controlerende rol te vervullen. Decentrale actoren verstrekken de controller immers informatie om hun decentrale belangen te laten behartigen. Een controller die blijft tamboereren op het concernbelang en niet opkomt voor dit decentrale belang, blijft uiteindelijk verstoken van decentrale informatie. Aan de andere kant zal de controller die zich enkel inzet als advocaat van de decentrale manager, problemen krijgen met het concern omdat hij zijn controlerende en kritische rol ten behoeve van dat concern niet goed vervult.

Samengevat bestaat de spanning hierin dat de controller ondersteunend dient te zijn voor meerdere actoren en belangen. Dit is al lastig in organisaties waar eenduidigheid bestaat over de te leveren diensten. In politiek aangestuurde organisaties, waar deze eenduidigheid ontbreekt, is deze spanning alleen maar groter. Ondersteuning voor de ene actor kan dan door de andere actor als motie van wantrouwen worden opgevat. Omdat controllers afhankelijk zijn van informatie en deze informatie door verschillende actoren moet worden aangeleverd, dient de controller ook in zijn ondersteuning, belangenbehartiging en loyaliteit te kunnen switchen tussen diverse actoren.

Aanpak en handelwijze
De gangbare denktrant onder controllers in het openbaar bestuur is dat doelmatigheid niet alleen verwijst naar input maar ook naar productie, output. Het verbeteren van doelmatigheid zou primair moeten insteken op deze output. Dit denken is mede ingegeven door de inzichten die New Public Management en het BBI-project hebben opgeleverd. De impact van deze denktrant kan nauwelijks overschat worden: vrijwel iedere gemeente kent outputbegrotingen, rapportages waarin output wordt beschreven en zelfs de nieuwe Gemeentewet onderstreept de noodzaak van een transparant inzicht in output om de doelmatigheid in beeld te brengen.

Ook de controller diende, als regisseur van de planning- en controlproducties, in deze opvatting zijn blik te verleggen naar output. Hij werd geacht met outputindicatoren aan de slag te gaan en deze te laten neerslaan in begrotingen, rapportages en jaarrekeningen.
De outputfocus heeft in de praktijk echter nogal wat problemen opgeleverd. Zo is de output van een gemeentelijk proces vaak niet te identificeren en levert een eenduidige kostentoerekening naar producten de grootst mogelijke problemen op. Over deze problemen van methodologische aard is veel geschreven (vgl. Aardema, 2000) en de conclusie lijkt gerechtvaardigd dat de knelpunten alleen met de nodige zorgvuldigheid en methodologische bescheidenheid gedeeltelijk zijn weg te nemen. Daarnaast bestaat er bestuurlijke en ambtelijke weerstand tegen het outputdenken in overheidsorganisaties, die veel hardnekkiger is in (wellicht inherent is aan) politiek aangestuurde organisaties. Zo staat een nauwkeurige productieplanning op gespannen voet met de vooral door bestuurders noodzakelijk geachte flexibiliteit (vgl. Kickert, 1985). Voorts kan de concretisering van productie naar output ronduit bedreigend zijn. Het gevaar bestaat immers dat men afgerekend kan worden op het niet genereren van de geplande output. Verder worden in een gemeente ten aanzien van één beleidsthema verschillende probleemdefinities en dus ook verschillende oplossingen gehanteerd, zodat onduidelijk is welke output nu geleverd dient te worden. Het selecteren van een outputindicator zet de verhoudingen op scherp en ontneemt de betrokken actoren beleidsvrijheid. Ook kan een groot verschil bestaan tussen het begroten van output en het daadwerkelijk sturen op output. Dat laatste zou een noviteit betekenen binnen de Nederlandse gemeenten (vgl. Derks, 2001, Platje, 2002, Johnson, 1995). De bestuurlijke en ambtelijke weerstand tegen het outputdenken ontleent is in beginsel gebaseerd op het feit dat verschillende actoren in het gemeentehuis verschillende doelstellingen nastreven.

Herbezinning
Bovenstaande constateringen betekenen dat het outputdenken niet slechts knelpunten van methodologische aard ondervindt, maar in wezen geheel voorbij gaat aan het intrinsieke karakter van gemeenten (vgl. Bordewijk en Klaassen, 2000). Het outputdenken heeft een welhaast desastreuze uitwerking gehad op de effectiviteit van de controller. Doordat de controller zijn taakaccent moest verleggen naar outputgeoriënteerde planning- en controlproducties, kwam hij steeds verder af te staan van zijn eigen gemeentelijke organisatie. Vanuit deze constatering lijkt een herbezinning op het takenpakket van de controller noodzakelijk.

Om actief met een veelheid van conflicterende doelstellingen om te kunnen gaan en te kunnen switchen tussen diverse actoren, zal de controller zich niet zozeer op outputgeoriënteerde producties, maar op belangen en middelen van actoren moeten richten. Hiermee wordt niet gesteld dat de controller geen oog voor output mag hebben. Het gaat erom dat verschillende actoren ten aanzien van één en hetzelfde proces verschillende belangen kennen en verschillende producten geleverd zouden willen zien. Oog voor verschillende belangen houdt dan de onderkenning in van de diversiteit van de gewenste output. Dit vereist vooral inlevingsvermogen. Controllers die zich niet kunnen inleven in de belangen van betrokken actoren belanden in een wirwar van prisoner’s dilemmas, principal-agent dilemmas en negatieve sturingsspiralen (vgl. Huys, 2002, Derks, 2001).
Hoe kan de controller in dit gemeentehuis vol conflicten effectief bijdragen aan doelmatigheidsverbetering? Waar New Public Management een accent legt op de instrumentele kant van de controllersfunctie – het produceren van planning- en controldocumenten – doet het onderkennen van conflicterende belangen een beroep op de controller als herontwerper van processen. Hoewel het herstructureren van processen door het recente accent op planning- en controlproducties op de achtergrond is geraakt, is dit een zeer belangrijke taak van de controller in het kader van de uiteindelijke verbetering van de doelmatigheid.

Een voorbeeld
Het voorgaande laat zich illustreren met een voorbeeld. Een herwaarderingsronde in het kader van de WOZ valt onder de verantwoordelijkheid van het hoofd Belastingen. Hij is tevens de budgethouder en wordt à priori niet geprikkeld om het proces doelmatig te laten verlopen. Hoewel het bestuur graag ziet dat zijn afdeling zoveel mogelijk doet voor zo min mogelijk budget, doet deze budgethouder liever zo min mogelijk voor zoveel mogelijk geld. Let wel, dit zegt niets meer over de aard van deze budgethouder dan dat hij respect en begrip heeft voor zijn medewerkers, die in zijn ogen te veel overuren moeten draaien.
De controller vraagt zich af in hoeverre de herwaarderingsronde met minder menskracht en middelen kan worden uitgevoerd en sluit dus aan op de doelstelling van het college. Hij verkrijgt hiermee tevens de betrokkenheid van het college. De controller constateert dat de budgethouder een conflicterend belang heeft. De budgethouder wil immers zijn medewerkers niet nog meer uren laten draaien en heeft er ook geen belang bij om aan het eind van het jaar budget over te houden: dit dient immers afgestaan te worden aan het concern. Betrokkenheid kan in de huidige constellatie dus niet worden verkregen en de controller besluit het proces aan te passen. Het oorspronkelijke sturingsmodel was inputgerelateerd, concerngericht en moeizaam te controleren. In het nieuwe voorstel van de controller is dit drastisch veranderd. De budgethouder krijgt nu een budget dat is gerelateerd aan de totale WOZ-waarde. Dit is de waarde die wordt vastgesteld na een eventuele bezwaar- en beroepschriftprocedure. Hij kan dit budget in iedere gewenste richting aanwenden, zij het dat 50 procent van het exploitatieresultaat wordt verrekend met het concern.
Door deze maatregelen worden de belangen minder conflicterend. De budgethouder heeft nu een belang bij zoveel en zo hoog mogelijk waarderen: hiermee neemt zijn budget toe. De controller gaat ervan uit dat inwoners bezwaar en beroep aantekenen als de waardering in hun ogen te hoog is en bouwt hiermee een controlemechanisme in. Verder heeft de budgethouder nu een belang bij het drukken van de kosten: 50 procent van het exploitatieresultaat valt vrij voor de afdeling. Zo wordt de budgethouder gestimuleerd om continu de doelmatigheid van dit proces te verbeteren: zijn doelstelling komt in het verlengde te liggen van de doelstelling van de controller en van het college. Een bijkomend voordeel is dat controles feitelijk overbodig zijn: naarmate belangen convergeren neemt immers de noodzaak tot controle af.

Slotsom
Om in zijn gemeentelijke organisatie de doelmatigheid te kunnen verbeteren, zal de controller ten aanzien van een gemeentelijk proces eerst zijn doelstelling en belang moeten formuleren. Daarbij zal hij aansluiting moeten zoeken bij de belangen van steeds andere actoren om zijn informatiekanalen open te houden. Een controller die goed geïnformeerd blijft en goed oog houdt voor de diverse belangen, kan vervolgens processen op een zodanige manier herstructureren dat belangen weer gaan convergeren en middelen worden ingezet ter realisering van één en hetzelfde doel. Deze aanpak, waarbij eerst naar de diversiteit van belangen en gewenste output wordt gekeken, blijkt in de praktijk effectiever dan een instrumentele focus op outputgeoriënteerde producties, waarbij de tegenstellingen in de gemeentelijke organisatie eerder worden verscherpt dan overbrugd. De effectieve controller zal dan ook zijn taakveld dienen te verleggen van het produceren van outputgeoriënteerde planning- en controldocumenten naar het herontwerpen van gemeentelijke processen.

Drs. R.J. Anderson CFM is concerncontroller bij de Gemeente Velsen en heeft dit artikel geschreven op persoonlijke titel.

Literatuur

• Aardema, H. (2000), Contextmanagement, een nieuw bestuurs- en managementconcept, VNG Uitgeverij, Den Haag.
• Bordewijk, P., Klaassen, H. (2000), Wij laten ons niet kennen, VNG, Den Haag.
• Bovenkamp, A.P. van de, Berkien, J.A.M., Cooper: management-accountant terug naar af...., Tijdschrift Financieel Management, september/oktober, 1996.
• Cooper, R., De veranderende praktijk van management accounting I, Tijdschift Financieel Management, no. 3, 1996.
• Derks, E., Ploeg, N. van der, Radstake, K., Afrekenen met de productbegroting, Controlling, no. 11, 2001.
• Groot, T.L.C.M., De ontwikkeling van Management Accounting Theorie en Praktijk, MAB, maart, 1997.
• Helden, G.J., Veranderingen in de functie en rol van de controller, Paper, RUG, Groningen, 1998.
• Huys, G., Planning en control: het einde? ControllersMagazine, januari/februari, 2002.
• Johnson, H.T., Management Accounting in de 21ste eeuw, Tijdschrift voor Financieel Management, no. 6, 1995.
• Kickert,W.J.M., Aquina, H., Korsten, A.F.A. (1989), Planning binnen Perken, Kerckebosch BV, Zeist.
• Otley, D., Performance management: A framework for management control systems research, Management Accounting Research, 10, 1999.
• Platje, A., De opkomst van project based management, Controlling, februari, 2002.
• Strikwerda, H., De rol van de controller: Kerncompetent of universele adviseur?, ControllersMagazine, juni/juli, 2002.