Kritische vogelvlucht door de publieke sector

Nieuwe bedrijfsvoering in de publieke sector

“Binnen de publieke sector is er een groot verschil ten aanzien van de financiële huishouding. De ZBO’s hebben deze door het opereren in een bepaalde context goed op orde, maar het Rijk loopt daarin behoorlijk achter. Het Rijk heeft lange tijd een boekhouding gehad die niet werd geleid door bedrijfseconomische overwegingen, maar door macro-overwegingen. Dat geeft oneigenlijke impulsen aan managers. Als zij niet leren denken over zaken als afschrijvingen of rente over vermogen, blijven veel kostenposten, bijvoorbeeld over het apparaat, onzichtbaar. Niemand weet wat een gehuisveste ambtenaar kost. De huidige geleidelijke introductie van bedrijfseconomisch denken bij het Rijk is dan ook een inhaalslag. Het voordeel behalen uit schaalvergroting, zoals bij de vorming van shared servicecentra, is natuurlijk prima. Maar de weg ernaartoe moet wel goed overdacht worden. Het risico is aanwezig dat de verschillen in huishouding bij directies en departementen genegeerd worden. Maar centraliseren zonder de variëteit te verdisconteren is een heilloze weg. Dat heeft de mislukking van het omvangrijke project P-direct me geleerd. Men ging ervan uit dat er met het rijksambtenarenreglement ARAR geen verschillen in rechtspositie bij de departementen waren die de vorming van één gestandaardiseerde personeelsadministratie voor het gehele Rijk zouden kunnen dwarsbomen, maar het tegendeel bleek waar. Voordelen uit schaalvergroting zijn prima, maar houd oog voor de variëteit.”
“Wat de bedrijfsvoering bij het Rijk betreft zie ik op sommige plekken dat het geld weer wordt losgemaakt van de inhoud, met name als het om de apparaatskosten gaat. Het uitgangspunt van het integraal management is dat de inhoudsmanager ook verantwoordelijk is voor de resource. Maar na de opkomst van integraal management in de jaren tachtig en negentig lijkt de trend nu om financiën weer af te zonderen. De vorming van een afzonderlijk directoraatgeneraal voor de bedrijfsvoering, is daar een voorbeeld van. Het concerndenken waarbij bedrijfsvoering steeds meer gecentraliseerd wordt, bevordert die scheiding ook. Ik denk dat het verstandig is dat een inhoudsmanager ook verantwoordelijk is voor zijn apparaatskosten. Dat maakt hem kostenbewust!”

Meervoudige verantwoording

‘Ik hoop dat het profiel van public controllers meer gericht is op governance-concepten dan op het geld. Want dan kan meervoudige verantwoording een plek krijgen in zijn werkveld. Meervoudige verantwoording is voor mij een belangrijk element van volwassen governance. Dat zie je aan de ZBO’s. Die zijn steeds beter gaan functioneren. Zij hebben via horizontale verantwoording relaties opgebouwd met stakeholders. Sommige ZBO’s ontlenen een krachtige legitimatie aan die relaties. Ook uitvoeringsorganisaties krijgen door hun horizontale vertakkingen kostbare signalen over hun productie en productiegegevens. Maar ik zie vaak dat politieke gezagsdragers bezig zijn deze meervoudige verantwoording tegen te werken. Dan willen ze de exclusieve grip op een organisatie. Als total control je ideaal is, ervaar je iedere andere relatie als lastig. Maar een organisatie die de hele tijd naar Den Haag moet kijken, kan niet naar Apeldoorn of Groningen kijken, ook al zitten daar de voor haar belangrijkste stakeholders. Verticale en horizontale verantwoordingslijnen vullen elkaar prima aan. De comptabele verantwoording en de beleidsverantwoording richting de politiek principaal zijn heel belangrijk, maar een verstandige gezagsdrager zou de horizontale verantwoordingslijnen richting de samenleving moeten aanmoedigen. Het matigen van die sturingsrelatie vanuit de politieke centrale is ook daarom nuttig, omdat de organisatie in staat wordt gesteld om met maatschappelijke stakeholders, waarvan hij vindt dat die ook erg belangrijk zijn, een band op te bouwen. Als een organisatie meer wortelt in de samenleving, is de vermindering van verticale verantwoording een gerechtvaardigde prijs die de politiek betaalt voor een betere performance!”

Kwaliteit en benchmarking

“Met name bij de ZBO’s is op dit punt aanzienlijke voortgang geboekt. Bij de departementen minder. ZBO’s hebben kwaliteitszorgsystemen en nemen deel aan een rijksbrede benchmark van vijfentwintig organisaties, inclusief enkele departementen. De volgende stap is internationale benchmark. Staatsbosbeheer en het Kadaster hebben die stap al gezet. Op basis daarvan kan vergelijkenderwijs de prestatie van zo’n organisatie beter worden gemeten. Vanuit Nederland hebben we op dat punt ook iets te bieden. Het Kadaster bijvoorbeeld is internationaal zeer actief. Het doet bijvoorbeeld veel ontwikkelingswerk in Afrika en Azië. Een belangrijke voorwaarde voor ontwikkeling is het vaststellen van het eigendomsrecht van de grond. Als het eigendom vaag is, dan is er geen prijsvorming mogelijk. In vele delen van de wereld weet men niet van wie de grond is. Het Kadaster biedt zijn expertise op dit punt aan en werkt samen met organisaties in allerlei landen. Dit is een voorbeeld dat weer duidelijk maakt hoe waardevol relatievorming, ook internationaal, voor ZBO’s en andere overheidsorganisaties zijn.”

Kosteneffect en samenwerking

“Ik vind dat Nederland ten aanzien van het betrekken van effectiviteit bij besluitvorming achter loopt bij de EU. De EU doet nu bij elk belangrijk beleidsvoornemen onderzoek vooraf, een zogenaamd ex ante impact assessment, om te kijken wat de maatschappelijke effecten zijn, wanneer maatregel X wordt ingevoerd. In Nederland bestaat voor infraprojecten een goed ontwikkelde techniek. Dat is de kosten- batenanalysemethode van het CPB, de OEI-leidraad. Ook op veel andere beleidsvelden is de kosten-batenanalyse toepasbaar. Maar de knowhow daarover is nog vrij eenzijdig verdeeld. De objectivering van ex ante oordelen over effectiviteit is buitengewoon belangrijk om de kwaliteit van beslissingen te verhogen. De public controller heeft in deze sfeer van decision support systems een enorme bijdrage te leveren. Daarmee kan de controller weg uit de hoek waar hij nu in terechtgekomen is: de controlfreak die achteraf terreur zaait door managers op de vingers te tikken. Die rol is weinig vruchtbaar of sympathiek. Terwijl de controller juist vóóraan kan staan in het opvoeren van de kwaliteit van decision support. In dat verband valt er in Nederland nog een hoop werk te doen. In de EU is men daarin al verder. En dat is eigenlijk een interessant gegeven. Er is een diep geworteld bewustzijn bij een groot deel van het apparaat van de Europese Commissie dat er veel rechtvaardiging nodig is om met meer beleid te komen. Met die ex ante onderzoeken ten aanzien van effectiviteit van maatregelen wordt die rechtvaardiging geobjectiveerd. Dat vind ik buitengewoon nuttig. En als het tijdig wordt ingezet, vertraagt dat niet eens het besluitvormingsproces.”
“Maar als we over effectiviteit praten moeten we het ook over performance hebben. Het denken daarover is in de publieke sector nogal onderontwikkeld. Wat is de prestatie van een departement? Theoretisch weten we dat prestatie de toegevoegde waarde is ten opzicht van de input. Maar wat voegt een departement toe aan de ‘grondstoffen’ die er al zijn? Bij een departement heb ik nauwelijks een voorbeeld van performance gezien. Als de output van een departement regelgeving is, kun je dan zeggen dat dat de prestatie is? Maar met evenveel recht kun je stellen dat het juist een prestatie is om géén regels te maken!” Managementinformatie als succesfactor “Managementinformatie is interessant in de sfeer van macht. In bestuurlijke verhoudingen is er altijd spanning over het moment en over de mate van informeren. Traditionele bestuurders die organisaties verzelfstandigen vragen lang van tevoren veel informatie om eventuele vragen vanuit de Kamer te kunnen beantwoorden, terwijl de organisatie zelf eigenlijk toe wil naar een flexibel systeem om ad hoc de juiste informatie te kunnen geven. Ik zie dat departementen veel te veel informatie vragen waar ze vervolgens nauwelijks iets mee doen. En komt er een kamervraag, dan vragen ze nog een keer naar de informatie die ze al hebben! De overload aan informatieverstrekking kost handen vol geld. Ik pleit daarom voor veel meer discipline bij departementen. Als er een vertrouwensrelatie is, moet je ervan uit gaan dat op het moment dat de informatie nodig is, deze ook geleverd wordt. Managementinformatie kán een succesfactor zijn door veel zelfdiscipline. En door hele goede informatiesystemen te maken met een goede autorisatieregeling. Waarom komt het Elektronisch Patiënten Dossier er niet? Omdat organisaties elkaar niet vertrouwen in de omgang met de gegevens. Dat is zo’n vicieuze cirkel geworden. De vraag is: kun je een autorisatieregeling maken die zo functioneel is dat mensen ermee in staat zijn over die informatie te beschikken die ze voor hun beroepsuitoefening nodig hebben? Er zou veel meer basic trust in de samenleving moeten zijn om die systemen betrouwbaar te vullen.”