"Toezicht is eigenlijk overlast"

Ferdinand Mertens. Foto: Hielco Kuipers Fotoprodukties

Mertens was voorafgaand aan zijn inspectietijd beleidsdirecteur en directeur-generaal bij liet ministerie van OCW. "In die tijd bedachten we het één na het ander. De vraag of dat straks in de praktijk ook zou kunnen werken, kwam minder sterk op de agenda. De vraag was wel aan de orde, maar het antwoord gaven we zelf." Hij is zich steeds meer gaan realiseren dat beleidsmakers meer moesten redeneren vanuit de praktijk. "Dat vraagt om een goede voelspriet van het onderwijssysteem. Daarvoor is dé inspectie. De inspectie moet weer de motor van de beleidsontwikkeling worden: zij zien dat er zaken verkeerd gaan en moeten met rapportages en beleidsvragen komen. Daarmee was de keuze voor de inspectie voor mij een heel bewuste."

Mertens werkt nu - zoals gezegd - op zijn tweede inspectie. Bestaat het te inspecteren veld van OCW uit scholen en instellingen in de publieke of non profit-sector, bij Verkeer en Waterstaat gaat het om bedrijven: de commerciële sector. "Bij VenW is het terrein dan ook veel scherper afgebakend, sterker gereguleerd, harder in interventies en daardoor betekenisvoller voor de sector zelf. Bij OCW was handhaving niet erg in zwang omdat de wetten steeds ter discussie stonden. Het is wel interessant of een school de wet naleeft, maar daarmee beantwoordt je nog niet de vraag of de school ook goed onderwijs geeft. Kwaliteitsnoties liggen bij het onderwijs heel anders. Daarom hebben we in mijn tijd de vraagstelling bij het onderwijs omgedraaid: laten we eerst maar eens de vraag beantwoorden of er goed onderwijs gegeven wordt en vervolgens of de regels worden nageleefd. Dat heeft ook meer impact: als je tegen een school zegt' de kwaliteit deugt niet' dan zijn ze wakker. Blijf je steken in 'de regels worden niet nageleefd', dan zul je in die sector alleen maar iets horen van 'so what.''. Die wereld verschilt van VenW: je kunt een vliegtuig aan de ketting leggen, je kunt boetes opleggen, de last onder dwangsom hanteren. Het wordt daar veel harder gespeeld."

Het toezicht lijkt sterk te zijn toegenomen. Er wordt veel over gesproken, ook in bestuurlijke en politieke gremia, en bovendien veel over gepubliceerd. Er ontstaan allerlei vormen van toezicht en inspecties en de overheid lijkt zich steeds meer te ontwikkelen tot een toezichtsstaat. Wat is uw visie op 'toezicht houden'?
"De maatschappij is steeds meer zelfregulerend geworden: overal zijn activiteiten in de samenleving die door professionals geleid worden. Als de overheid daarin wil interveniëren, dan vereist dat een heel specifieke vorm van interventie. Niet meer door in het primaire proces in te grijpen - dan kom je aan de professionals en direct belanghebbenden - maar door dat je meer op de omgeving stuurt en dat je bekijkt hoe een bepaald stukje van de samenleving in samenhang functioneert. Docters van Leeuwen noemt toezicht een zeer geliefde bestuursvorm: dat vind ik heel interessant. Toezicht veronderstelt dat anderen het initiatief hebben en dat de overheid er naar kijkt. Dat zij niet de initiator is, niet de primaire kracht maar een secundaire kracht die ervoor zorgt dat de activiteiten in het verkeer- en vervoersysteem en het onderwijssysteem, maatschappelijk aanvaardbaar zijn. Je bent dus veel minder aan het 'fijn reguleren'. Dus toezicht is de uitdrukking van een andere rol van de overheid, waarbij het overheidscentrisme afgezworen wordt, zonder dat je het allemaal op zijn beloop laat. Je komt binnen via andere lijn. In zoverre is het een fundamentele transformatie van de overheid die weliswaar niet in de overheidsstukken als zodanig geduid wordt, maar als je op afstand kijkt zie je wel dat dit aan de hand is."
Daar komt volgens Mertens bij dat de recente schandalen binnen en buiten de publieke sector ook een nieuwe aanzet hebben gegeven om de toezichtsfunctie te versterken. Al jaren lang ontwikkelt het gedachtegoed van good govemance zich in deze richting, alsook de toegenomen aandacht voor het accountantsvak en de auditing. Er wordt ook wel gesproken over de 'audit society'. "Het vertrouwen is weg en alles wordt vervangen door controle. Vertrouwen is goed, controle is beter: dat is op dit moment leidend. Daar gebruiken we allemaal mooie woorden voor als accreditering, certificering, auditing. Een enorme bedrijfstak voor veel hoogopgeleide mensen."

Controllers van ziekenhuizen, gemeentelijke diensten, onderwijsinstellingen nemen een belangrijke plaats in bij het toezicht op die instellingen. Eén instelling heeft echter wel met heel veel inspecties en toezichthouders te maken. Zo komen er bij een ROC al gauw de belastingen, de milieu-inspecteurs, arbeidsinspectie en onderwijsinspectie. Toezicht wordt ook uitgeoefend door de auditdienst van het ministerie, Cfi en een groot aantal andere actoren. Dat is wel een probleem aan het worden.
"Dat klopt. Dat is dus ook een nieuwe probleemstelling die ontstaat: de drukte op het toezichtsterrein is zo intens. Het is overigens niet nieuw: al die inspecteurs waren er vroeger ook. Als je echter vroeger aan een directeur van een school vroeger vroeg 'wat komt de inspectie doen?' dan werden de schouders opgehaald. Maar als die inspecteur nu langskomt, met een serieuze opdracht en hij maakt er iets van, dan staat diezelfde directeur nu dus wel op scherp. En als de dag er na de arbeidsinspectie komt en even later een accountant, allebei ook met een duidelijker opdracht, dan vraag je je natuurlijk af: wat is er toch allemaal aan de hand? In het programma 'Andere Overheid' wordt dit ook heel uitdrukkelijk gethematiseerd: de samenwerking tussen toezichthouders. Dat is een heel belangrijke opgave voor de komende jaren om uit te vinden hoe je die overheidsrol in dit terrein zo efficiënt mogelijk kunt organiseren. Daar is nog nauwelijks over nagedacht en is zeker niet simpel."

Maar ook binnen ministeries zouden veel inspecties en toezichthouders beter kunnen samenwerken. Zo wordt binnen loet ministerie van OCW nagedacht over meer integraal toezicht van accountants, Cfi en de onderwijsinspectie.
"Ja, integratie binnen één ministerie is ook een algemene tendens, maar ook dat is gemakkelijker gezegd dan gedaan. Hoe verhouden de verschillende diensten en terreinen tot elkaar? In het geval van OCW zou je je kunnen voorstellen dat je tegen een school moet zeggen: de rechtmatigheid van uw bedrijfsvoering is onder de maat, maar de kwaliteit van uw onderwijs is fantastisch. Wat doe je in zo'n geval? Mag je die tegen elkaar wegstrepen? In de beleving van verantwoordelijken binnen de instelling gaat het primair om de kwaliteit. Is het erg als arbeidsomstandigheden niet goed zijn als de kwaliteit van de zorg wel goed is in een ziekenhuis? Dat is dus nu de aarzeling van veel toezichthouders om nu tot integratie te komen?"

De toegenomen aandacht voor toezicht leidt tot nieuwe diensten, tot nieuwe technieken en andere toezichtstijlen. Een van de activiteiten is bijvoorbeeld het overleg voeren met de brancheorganisaties over liet te voeren toezicht en de achtergronden daarbij. Kan dat wel? Kan een inspecteur wel overleggen met het object van toezicht over de handhaving? Mertens meent van wel. Sterker nog: hij meent zelfs dat overleg een belangrijk onderdeel van het inspectiewerk is.
"Er zijn een heleboel verschillende toezichtstijlen te onderscheiden. In Nederland is door de commissie Oosting en alles wat daarop gevolgd is, in de politiek een lijn ontstaan van 'niet meer gedogen, stevig handhaven en repressief'. Repressie scoort. Dat merk je heel goed in de toezichtorganisaties. Repressie werkt in sommigen gevallen wel, maar in heel veel gevallen niet. Repressie leidt tot het banaliseren van de eigen verantwoordelijkheid. Je moet nadenken over de vraag: wat is het meeste adequate voor het bereiken van jouw doel? Beroemd is het voorbeeld van de Amerikaanse bestuurskundige Sparrow over de arbeidsinspectie in Amerika. In controltermen ging het daar steeds beter: steeds meer bedrijfsbezoeken met dezelfde mensen, ze inden meer boetes. En gelijktijdig stegen de ongevallenstatistieken. De ontwikkeling in dodelijke ongevallen in bedrijven steeg bijna gelijk met toegenomen productiviteit van de arbeidsinspectie. Dat geeft natuurlijk wel te denken: wat ben ik nu eigenlijk aan het doen? Ben ik nu maatschappelijke problemen aan het oplossen? Sparrow zegt dan ook dat je beter moet kijken naar de ongevallenstatistieken. Dat je efficiënt moet zijn, spreekt voor zich.

In die trant betekent het dus ook dat je in overleg gaat met de brancheorganisatie. Waarom leven jullie de wet niet na? Is dat omdat jullie de wet niet kennen? Dat is bijvoorbeeld zo met veel kleinere ondernemers als de taxibedrijven: die kennen natuurlijk lang niet alle voorschriften waaraan zij moeten voldoen. Dat leidt dus tot uitgebreide communicatie. Met communicatievormen in het toezicht zijn wij bij VenW uitdrukkelijk bezig. Wij hebben in het recente verleden veel problemen gehad in de luchtvaartsector. Nu is het bijzondere dat als men tot de kern van de werkelijke bezwaren van de luchtvaartbedrijven komt, het gaat over het onvermogen tot communiceren van de toezichthouder. Dat je dus niet transparant bent. En je dus niet kunt uitleggen waarom je het een doet en het ander laat. Waarom je zes keer per jaar inspecteert en niet vier keer. Toezicht is immers overlast: zeker bij een ondernemer die zijn geld moet verdienen. En overlast moet je tot een minimum terugbrengen, dat is althans mijn adagium. Toezicht is geen doel op zichzelf. Bovendien moet de ondernemer in onze sector ook nog eens voor het toezicht betalen: je komt niet gratis langs. Je stuurt een rekening van bijvoorbeeld 5000 euro. Die ondernemer wil dan wel weten: heeft dit allemaal zin? Is dit wel doordacht? Daar is soms goed overleg voor nodig."

Wat betekent de toekomst van de ontwikkeling van het toezicht voor de controllers van overheden en gesubsidieerde en bekostigde instellingen? Zal de belangstelling van toezichthouders groeien voor de producten van controllers?
"Ja, ik denk het wel. In de publieke sector is bedrijfsvoering heel wezenlijk voor het toezicht op de primaire processen: dat is niet zonder bedrijfs-' voeringanalyse te doen. Als een school suboptimaal presteert in termen van didactiek en kwaliteit, dan is het toch van belang om na te gaan hoeveel geld er nu ingezet wordt voor bijscholing, ondersteuning enzovoorts. In de publieke sector kan men bedrijfsvoering en het primaire proces nauwelijks los van elkaar beoordelen. De inspecteur moet een verklaring van problemen in een brede context kunnen geven. Zonder achterliggende analyse is de inspecteur geen knip voor de neus waard. De bedrijfsvoering is daarvan een belangrijk onderdeel.

Control moet in een organisatie ook rendement opbrengen. De controllers bewijzen zichzelf een slechte dienst wanneer zij uitsluitend cijferfetisjisten worden, of zich richten op de secundaire grootheden van de organisatie. Wanneer een controller er niet in slaagt om een verbinding te leggen met de primaire karakteristieken, dus van de productie waar het echt om gaat, dan is de controller obsoleet. Een controller die dat verband wel kan leggen, is relevant. En interessant. Daar heeft men respect voor. Daarvoor moet de controller de relaties opzoeken met de mensen die in het primaire proces werken, om de gegevens van het primaire proces te verbinden met de context. En daar is een wereld te winnen.

Dr. G.D. Minderman is hoofdredacteur van Public Controlling.