Vormloos verantwoorden (in het Voortgezet Onderwijs)

De drie misverstanden over verantwoording die ik uit de wereld wil helpen zijn de volgende:

• dat verantwoording iets te maken heeft met verslaglegging;
• dat verantwoording primair iets is van bedrijfsvoering en management;
• dat verantwoording wel belangrijk is, maar niet essentieel voor het voortbestaan van de school.

De sector van het voortgezet onderwijs staat aan het begin van grote veranderingen in bedrijfsvoering, zelfstandigheid en dus ook op de drempel van nieuwe inzichten omtrent verantwoorden. Op 22 januari jl. kwamen 400 onderwijsmanagers in Bussum bijeen om met tientallen andere organisaties uit het maatschappelijke middenveld na te denken over de uitdagingen die hiermee gepaard gaan. De achtergrond van dit artikel wordt gevormd door het in december 2007 uitgebrachte advies van de Tijdelijke Adviesraad voor het Voortgezet Onderwijs (TAVO), een adviesraad van de zogenaamde VO-raad (de branchevereniging van het voortgezet onderwijs).² Dat advies gaat in op een herijking van de maatschappelijke rol van het voortgezet onderwijs, de problematiserende beeldvorming daarbij, de versterking van het bestuur van instellingen, verhoging van de invloed van stakeholders, het zelf willen oplossen van problemen in de samenleving waaronder het probleem van de lerarenopleidingen en het lerarentekort. Het is een kort en overzichtelijk advies dat een kernachtige en strijdbare stijl representeert.

Verantwoorden

Vanuit de bedrijfseconomie weten we wat verantwoording in enge zin betekent: een jaarrekening en een jaarverslag, netjes volgens regels of standaards. In de praktijk van de non-profitsector vult het management de verslagen aan met veel eigen (niet-gecontroleerde!) cijfers van prestaties, meer en meer in kleurrijke tabellen en grafieken. De financiële cijfers worden steeds meer abstract weergegeven in de bijlagen. Opvallend is dat net als in het bedrijfsleven een trend waargenomen kan worden dat de verslagen ook alsmaar mooier worden: ze worden dikker want naast de tabellen en grafieken, veelal matig toegelicht met tekst, dringen de grote hoeveelheid kleurenfoto’s om voorrang in de verslaggeving.

En om de vergelijking met het bedrijfsleven maar compleet te maken is de inhoud ook steeds hetzelfde: het gaat altijd uitstekend! Een enigszins zelfkritische analyse ontbreekt, net als de noodzakelijke dialoog waarvoor de verslaggeving de basis vormt. Daarom hebben deze lijvige boekwerken weinig te maken met verantwoorden in strategische of maatschappelijke zin (hooguit in technische zin).

Het wezen van verantwoording is echter tweezijdig: organen of organisaties die met elkaar samenwerken en daarbij elkaars krachten over en weer gebruiken zijn verantwoordingsplichtig. Kapitaalverschaffing op zichzelf is geen bron van verantwoording: dat is slechts een van de bronnen van verantwoordingsplichten binnen samenwerkingsverbanden (o.a. Prinsen, 1995). Natuurlijk, binnen een vennootschap is het ’t bestuur van een onderneming dat zich verantwoord aan de kapitaalverschaffers in de aandeelhoudersvergadering over het gevoerde beheer en beleid met het geld van die ander (Glasz en Bos, 1994). Maar de werkelijke bron van verantwoording is de samenwerking van organen en organisaties. Alleen in geval van samenwerking vindt verantwoording plaats, zelfs als dat geen enkele financiële stroom betreft. Het bestuur van de vereniging naar de ledenvergadering van de vereniging VU, de ANWB, de schoolvereniging.

In ondernemersland vindt die verantwoording plaats in de context van concurrentie en beursgevoeligheid van informatie, dus is die verantwoording minimaal in inhoud, maar mooi uitgevoerd met foto’s, kleurrijke tabellen en grafieken en een vergadering met een hoog gehalte van éénrichtingsverkeer. Toch is het essentieel dat de vergadering wel instemt met de verantwoording: doet zij dat niet dan worden de bestuurders niet gedechargeerd, blijven zij persoonlijk aansprakelijk en treden zij per direct af. Als ze dat niet uit zichzelf doen, is een vordering bij de rechter voldoende. Het bestuur is hierbij dus erg afhankelijk van de vergadering.

Ook in de organisaties in de non-profitsector is verantwoording feitelijk een tweezijdig proces: indien degene aan wie men zich verantwoordt niet akkoord gaat, ontstaat een serieus probleem. Feitelijk zegt een samenwerkingspartner dan: je doet het niet goed. Meerzijdigheid in een kritische dialoog is van groot belang bij het begrip verantwoording.

Governance

Het middenveld heeft de afgelopen jaren enorme veranderingen ondergaan: decentralisatie, autonomievergroting, deregulering, liberalisering en verzelfstandiging. In de loop van de jaren negentig heeft dit proces in de politicologie de naam governance gekregen: de ontwikkeling van de terugtredende centrale overheid ten gunste van andere sectoren als lokale overheid, middenveld en bedrijfsleven (Minderman, 2007, 2008). In verschillende vormen en tempi doet die ontwikkeling zich in vrijwel alle westerse landen voor (Kamarck, 2003). Het is het bestuurlijke en soms ideologische reactie op de verzorgingstaat in de jaren zeventig, de overheidssanering in de jaren tachtig, de verzakelijking van de bestuurlijke verhoudingen in de jaren negentig en de autonomiebevestiging die we nu bouwen (Peters & Pierre, 2000). De governance is in wezen heel duidelijk anti government: overal ter wereld worden bestuursalternatieven voor arrangementen bij de centrale overheid gezocht. Deze goverenance-ontwikkeling speelt op verschillende niveaus.

a. De term ‘governance’ wordt in de internationale literatuur aangeduid als een politieke ontwikkeling waarbij de centrale overheid, na eerst te zijn aangezwollen tot een verzorgingsstaat, bevoegdheden en verantwoordelijkheden weer probeert over te dragen aan non-profitinstellingen, zelfstandige rijksdiensten, bedrijven en burgers. Decentralisatie (naar lokale overheden), deregulering, liberalisering en privatisering (naar de markt), verzelfstandiging (naar andere organen) en zelfs complete terugtrekking (naar de privé-sfeer van burgers en bedrijven) zijn allemaal vormen van governance. Het gaat daarbij om de versterking van de interactie tussen bestuur en bestuurde, hetgeen leidt tot het beleggen van verantwoordelijkheden op het laagst mogelijke (bestuurs)niveau (Kooiman, 2000).

b. De tweede betekenis van de term governance, gaat over de vraag of er bij de organisaties die bevoegdheden ontvangen sprake is van voldoende checks and balances binnen een organisatie en of de organen hun taken integer, transparant en professioneel uitvoeren. Deze corporate governance-discussie gaat over goed intern toezicht, gericht op de dynamiek, kwaliteit en de maatschappelijke verankering van publieke instellingen. Dat maakt de politieke governancebeweging van de terugtredende overheid mogelijk: zonder goed intern toezicht is er geen terugtred en andersom. Deze ontwikkeling is moeilijker te meten maar blijkt onder andere uit schaalvergroting (zie de ontwikkelingen in de volkshuisvesting, waterschappen, onderwijs en zorginstellingen), splitsen van bestuur en intern toezicht (o.a. voorgesteld in het wetsontwerp Maatschappelijke Onderneming van het huidige kabinet) en de heilzame discussies die worden gevoerd rond allerlei governancecodes: gedragscodes voor goed bestuur en goed toezicht (Van Besouw en Noordman, 2005).

c. De derde betekenis van governance is die van maatschappelijke legitimatie. De overheid zelf heeft legitimatie op basis van de wet, bedrijfsleven door de markt. Voor het maatschappelijk middenveld ligt dat moeilijker (Osborn & Gaebler, 1993). Internationaal kunnen we daarbij niet goed aansluiten, want Nederland kent verreweg de grootste non-profitsector ter wereld die zichzelf niet beschouwt als uitvoerder van overheidstaken, hetgeen het probleem redelijk uniek maakt (Burger, 1992). Het middenveld wil af van de formele legitimatie door de overheid en wil niet naar de commerciële legitimatie. Het gehele middenveld is op zoek naar de versterking van de maatschappelijke legitimatie. Die maatschappelijke legitimatie bepaalt waarom er scholen in bepaalde regio’s zijn en wat goede scholen zijn en niet.

Indien de centrale overheid niet meer normeert en mede-uitvoert, wie bepaalt er dan of bijvoorbeeld een school het goed doet of niet? Legitimatie van instellingen of delen ervan wordt verkregen door externe legitimerende krachten. Organisaties, ketenpartners, samenwerkingspartners (zo u wilt: strategische partners) waarmee samen de maatschappelijke dienstverlening wordt geleverd en waarmee geprobeerd wordt deze te verbeteren (Grijpink, 2007; Minderman, 2007). Samenwerken aan goede maatschappelijke productie levert maatschappelijk relevante beoordeling en dus legitimatie op. En dus is de legitimerende bron niet meer de overheid, niet het marktaandeel in de regio, maar het oordeel van de partners rond de school.

Het is duidelijke dat dit derde niveau van de governance-ontwikkeling veel te maken heeft met verantwoording. Door middel van een goede verantwoording en daaraan gekoppelde dialoog kan belangrijk worden bijgedragen aan de legitimatie van instelling, beleid en resultaten.

Legitimatiezoekende verantwoording: drie opmerkingen

In de eerste plaats vraagt het om een andere focus van de instelling: na twintig jaar kerntakendiscussie gaat de slinger van de klok nu een andere kant op. Alle maatschappelijke instellingen maken een draai van goed uitvoeren van een kerntaak (bijvoorbeeld onderwijs) naar een zo hoog mogelijke bijdrage aan de samenleving. VO-instellingen werken samen met partners in het maatschappelijk veld. Steen en Hooge hebben recent aangegeven dat de focus van het management van de instellingen langzaam draait van het kerntaakdenken naar het denken in oplossingen van maatschappelijke problemen (Steen & Hooge, 2007). Die problemen liggen ook buiten het traditionele onderwijsveld: maatschappelijke problemen zijn vaak multi-disciplinaire of multi-sectorale problemen (Hemmati, 2005). Problematiek van hangjongeren vergt een aanpak van politie, wijkbeheer, maatschappelijk werk, onderwijs, arbeidsbemiddeling en wellicht zelfs zorginstellingen. Eerder heb ik een lans gebroken om ook duurzaamheid als centraal thema van maatschappelijke samenwerking aan het middenveld op te dragen (Minderman, 2008). De schoolorganisatie wordt daarmee deels een multi-productorganisatie met als thema het oplossen van maatschappelijke thema’s en problemen. Dat zal de komende jaren, met toenemende zelfstandigheid en dus minder centraal beleid op maatschappelijke problemen, niet minder sterk worden.

Een tweede aspect betreft de versterking van de tweezijdigheid van de verantwoording. Met de samenwerkingspartners evalueert een organisatie jaarlijks de samenwerking en de eigen rol en kwaliteit daarbij. Het relevante verslag is feitelijk een kritische sterkte-zwakteanalyse waarbij u uw partnerorganisaties vraagt of zij de analyse delen en hoe men in gezamenlijkheid (en niet zelf achter de gesloten deur) kan verbeteren. Verantwoording is in deze zin dus het voeren van een op maatschappelijke meerwaarde gerichte dialoog. Zo is een instelling van maatschappelijk werk ook onderdeel van het kwaliteitssysteem van een school en maakt de politie soms deel uit van de analyse van het wijkgericht werken in grote steden.

Het derde aspect raakt evenzeer de verantwoording, namelijk de vraag wie voor deze verantwoordingsdialoog verantwoordelijk is. Dat is niet zonder meer alleen het management. Als de dialoog gaat over de kwaliteit van de dienstverlening gaat het om iedere professional in de organisatie. De professional is degene die zich voor dit externe proces openstelt: dat kan de docent zijn, de manager, maar net zo goed de ondersteuners in het onderwijs of de bureaucraten want een goede bureaucratie is een zegen voor een organisatie. De docent als klassieke inhoudelijke professional is recent terecht door de Vijlder volledig afgevoerd (de Vijlder, 2007). Het onderwijs kent veel eigenzinnige zelfstandige specialisten en ervaren docenten, maar als zij niet intern (in teamverband) en extern (met partnerorganisaties) samenwerken en daardoor de kwaliteit van hun eigen werk in de klas laten bepalen, zijn het niet meer dan nerds. Anders geformuleerd: ook in het onderwijs betekent professionaliteit de bereidheid om taakoverstijgend de eigen kwaliteit te laten bepalen en daarover verantwoording af te leggen (Lenssen, 2007).

Enkele consequenties

In de context van de taakoverstijgende samenwerking met externe partners en de daaruit voortvloeiende legitimatie, past ook het advies van de eerder genoemde TAVO om de Raad van Toezicht van onderwijsorganisaties te laten benoemen door stakeholders. De onafhankelijkheid van die raad is daarbij overigens essentieel: zij moet de checks and balances van de school intern en extern monitoren. Zij moet zorgen voor een goed evenwicht tussen de instelling en degenen waarvan die instelling afhankelijk is, zich concentreren op de samenwerkingsverbanden: het van buiten naar binnen denken, gericht op de kwaliteit van de maatschappelijke dienstverlening, gericht op het oplossen van maatschappelijke knelpunten en problemen. In deze ontwikkeling zit de emancipatie van de verantwoording als essentieel element.

Verantwoording en legitimatie zijn dus sterk met elkaar verbonden. Zonder verantwoording geen legitimatie. Verantwoordt men zich niet in een situatie van verdergaande autonomievergroting, dan zijn er grosso modo twee scenario’s denkbaar. Het eerste is dat de school leegloopt, failliet gaat en de conculegaschool marktdeel overneemt. Als de school niet maatschappelijk gedragen wordt, terwijl elders wel aandacht voor de kritische dialoog en de kwaliteit voorop wordt gesteld, is dat uiteindelijk de consequentie. Dat is maatschappelijk te overzien. Veel erger is het tweede scenario: de overheid zal langzaam maar zeker weer bevoegdheden terughalen en van bovenaf weer gaan voorzien in legitimatie. Het gevolg daarvan is dat de overheid vanuit haar centrale rol en begrippen als rechtvaardigheid en gelijkheid niet de diversiteit van de vraag naar maatschappelijke dienstverlening kan geven, maar wel de productie van de instellingen zal reguleren. Daarmee loopt de kwaliteit van de dienstverlening van instellingen gevaar. De overheid heeft daarin echter geen keus: of het middenveld organiseert haar eigen kritische en transparante dialoog over de verantwoording, ofwel de overheid neemt dit punt ter hand. De verantwoording in de samenwerkingsrelatie van non-profitorganisaties is van groot belang. Immers, als strategische samenwerkingspartners in zorg, wijken, maatschappelijk werk, veiligheid, afnemend en aanleverend onderwijs een school goed waarderen, betekent dat een erkenning van de relevante aspecten van het onderwijs.

Ouders en leerlingen?

Waar zijn de ouders en de leerlingen? Het standpunt dat ouders en leerlingen ook externe legitimatie kunnen geven moeten we verlaten. Zij zijn immers interne stakeholders die leiden tot interne legitimatie, maar het is juist de externe relevantie die instellingen zoeken door middel van verantwoording. Legitimatie komt van buiten en door de nieuwe wetgeving inzake de medezeggenschap in het primair en voortgezet onderwijs maken deze geledingen onderdeel uit van de belangrijkste besluitvormingsprocessen van de school. Zij zijn daardoor geïnternaliseerd, hetgeen op gespannen voet staat met de extern noodzakelijke legitimatievraag.

Conclusies

Onderwijsinstellingen zijn net als allerlei andere organisaties in het maatschappelijk middenveld op zoek naar legitimatie die de zelfstandigheid van de centrale overheid mee helpt te realiseren. Men is daarbij op zoek naar externe legitimatie bij de samenwerkingspartners en die kring zal zich uitbreiden omdat scholen daardoor maatschappelijke ondernemers worden met een bredere scope dan onderwijs alleen. Deze verantwoording kan alleen maar plaatsvinden indien de professionals in de organisatie (voor een school docenten, managers, ondersteuners en administrateurs) zich meer laten leiden door wat er van buiten de instelling van hen wordt verwacht. Daarmee is verantwoording geen hobby meer van managers, maar een functievereiste van iedereen die professioneel wil werken. Met een zelfkritische en op kwaliteit gerichte verantwoording bevestigt de instelling haar bestaan en haar beleid. In een goede dialoog zal de verantwoording dus tot die erkenning leiden. Daarmee zal op termijn de instelling vallen of staan.
Alleen met deze maatschappelijke legitimatie kan het middenveld zich losmaken van de overheid en kan de overheid de sectoren verder loslaten. Een recente verschijningsvorm van dit denken is terug te vinden in de doelstellingen van de minister van Justitie, die op verzoek van OCW en VWS een conceptvoorstel voor de maatschappelijke onderneming heeft opgesteld. Dit ernstige gehandicapte voorstel gaat uit van maatschappelijke legitimatie door het vergroten van belanghebbendenparticipatie en daarmee het creëren van een grotere armslag van de instellingen. De maatschappelijke onderneming is te beschouwen als de exponent van deze governance-ontwikkeling, zij het dat dit wetsontwerp weinig toevoegt aan de huidige rechtsvormen in het Burgerlijk Wetboek (Dortmund, 2007).

Verantwoorden door samenwerking in het middenveld in Nederland is een innovatief proces. Daarvoor zijn nog geen formats te geven. Minister-president Balkenende stelde dat verantwoording van cruciaal belang is voor de nieuwe dynamiek in het middenveld (Balkenende, 2005). Letterlijk zei hij: “Verantwoording wordt pas echt spannend als we de vorm loslaten.” De vorm loslaten en tot de kern doordringen: legitimatie zoeken door maatschappelijke samenwerking en verantwoording.

Prof.dr. G.D. Minderman is bijzonder hoogleraar op de CBE-leerstoel Public Governance aan de public controllersopleiding van de Vrije Universiteit te Amsterdam.

Noten

¹ Dit artikel is een bewerking ven een rede, ‘Verantwoorden in het onderwijs’, uitgesproken op het congres van de VO-raad, op 22 januari 2008 te Bussum.
² Zie voor het integrale advies de webstite van www. VO-raad.nl.

Literatuur

• Balkenende, J.P. (2005), ‘Goede diensten, publieke zaak’, Speech van 30 maart 2005 (www.minaz.nl).
• Besouw, S.M. van & Noordman, Th.B.J. (2005), Nonprofit governance, zicht op de stand van zaken, Delft: Eburon, 2005.
• Burger, A. & Dekker, P., ‘De grootste non-profitsector ter wereld’, In: ESB, 1998, p 944 e.v.
• Dortmond, P.J. (2007), ‘De maatschappelijke onderneming: kloon of motje’, In: Ondernemingsrecht, nr. 16, p. 581 e.v.
• Glasz, J.R., Beckman H., & Bos, J.A.M. (1994), Bestuur en toezicht, Taken Verantwoordelijkheden, Aansprakelijkheden van bestuurders en commissarissen, Deventer: Kluwer/ Nederlands centrum van directeuren.
• Grijpink, J.H.A.M., (2007), ‘De public controller kan niet meer om de ketens heen’, In: Gradus, R.H.J.M., Minderman, G.D., Budding, G.Tj. & Van Egten, C.A., De waarde van de public controller, een mirror of excellence, Den Haag, Sdu, p. 111-120.
• Hemmati, M. et.al. (2002), Multi-stakeholder processes for governance and sustainability, London, James & James Ltd.
• Hooge, E. H., & Steen, S. J. (2007), ‘De rechtsvorm maatschappelijke onderneming: keurmerk of keurslijf?’ In: Nederlands Tijdschrift voor Onderwijsrecht en Onderwijsbeleid vol. 19, no 4, p. 191-205.
• Kamarck, E.C. (2003), Government innovations around the World (paper), Cambridge MA.: Harvard University, internetsite Ash Institute.
• Kooiman, J. (2000), ‘Societal Governace: levels,models and orders of social-political interaction’, In: Pierre, J., Debating Govenance: authority, steering and democracy, London: Sage publication, p. 138-164.
• Lenssen, L. (2007), ‘Help de leraar verzuipt….!’ In: Minderman G.D. (ed.), Governance en onderwijs: naar een nieuwe balans?, Den Haag: Sdu.
• Minderman, G.D. (ed.) (2007), ‘Intern toezicht in de sector van beroeps - en volwasseneneducatie (bve)’, In: Minderman G.D. (ed.), Governance en onderwijs: naar een nieuwe balans?, Den Haag: Sdu.
• Minderman, G.D. (2008), ‘De duurzame meerwaarde van de controller’, In: Gradus, R.H.J.M., Minderman, G.D., Budding, G.Tj. & Van Egten, C.A., De waarde van de public controller, een mirror of excellence, Den Haag, Sdu, p. 151-160.
• Osborne, D. & Gaebler, T. (1992), Reinventing Government: how the entrepreneurial spirit is transforming the public sector, Reading: Addison-Wesley.
• Pierre, J. & Peters, G. B. (2000), Governance, politices and state, London/New York: Macmillan Press.
• Prinsen, L.L.M. (1995), Rekenplicht en aansprakelijkheid, Zwolle: Kluwer.
• Vijlder, F. de (2007), Governance en innovatiedynamiek in het onderwijs, beweging die het verschil maakt, lectorale rede Hogeschool van Arnhem en Nijmegen.