Duurzaam inkopen

Duurzaamheid is een begrip dat op allerlei manieren en in verschillende contexten wordt gebruikt. Zo heeft het woord ‘duurzaam’ betekenissen als: weinig vergankelijk, zo min mogelijk grondstoffen verbruikend, gebruik makend van herwinbare bronnen, lang aanhoudend en bestendig. De vraag is echter hoe je aan een woord als ‘duurzaam’ concreet invulling geeft, als je beleid wilt maken om gesignaleerde problemen op te lossen en ambities te verwezenlijken. Bijvoorbeeld voor iets heel zakelijks en alledaags als inkopen en aanbesteden. Het Rijk heeft voor het bepalen van het begrip ‘duurzaam inkopen’ in overleg met de sectoren zogenaamde minimumcriteria opgesteld, waaraan een inkoop moet voldoen wil het duurzaam zijn. Duurzaam inkopen wordt vooralsnog ingevuld door minimumcriteria op het terrein van milieu, maar inmiddels zijn er ook sociale criteria en social return-voorwaarden geformuleerd (zie ook kader ‘Wat is duurzaam inkopen?’).

De Randstedelijke Rekenkamer heeft onderzocht in hoeverre de provincies Noord-Holland, Utrecht, Flevoland en Zuid-Holland de afspraak – om 100% duurzaam inkopen in 2015 te bereiken – in de praktijk uitvoeren. Daarbij is gekeken naar de realisatie van de doelstelling en de samenhang tussen de aspecten beleid, organisatie en uitvoering van duurzaam inkopen, zowel in het algemeen als voor een aantal specifieke inkopen en aanbestedingen.¹

‘100% duurzaam inkopen’: 17% tot 66% van het totale inkoopvolume
Een van de opvallende aspecten in dit onderzoek bleek de niet eenduidige interpretatie van het begrip 100% duurzaam inkopen. In de diverse beleidsstukken, in de interviews met de ambtelijke organisatie, in de interviews met bestuurders en in de Commissie vergaderingen van Provinciale Staten over het rapport bleken er verschillende interpretaties van deze afspraak te bestaan (zie tabel 1).

Tabel 1. Verschillende interpretaties van '100% duurzaam inkopen'

De interpretatieverschillen worden veroorzaakt door de verschillende begripsafbakeningen. Zo wordt in de deelnameverklaringen tussen het Rijk en provincies uitgegaan van duurzaam inkopen over de 52 productcategorieën – de 'Rijks’-interpretatie. In de landelijke monitor duurzaam inkopen² van het Rijk wordt uitgegaan van duurzaam inkopen over de 52 productcategorieën boven de € 50.000 – de ‘monitor’-interpretatie. In het politieke debat wordt regelmatig duurzaam inkopen begrepen als ware alle inkopen van de provincie duurzaam ingekocht – de politieke interpretatie. In beleidsstukken en nota’s aan de Provinciale Staten wordt gerapporteerd over de gerealiseerde percentages van de landelijke monitor duurzaam inkopen. Daarbij wordt vaak niet de bijbehorende afbakening weergegeven, waardoor de monitorcijfers in het politieke debat een andere interpretatie krijgen.

Om helderheid te krijgen in hoe groot de verschillen zijn tussen de verschillende interpretaties, hebben we in het onderzoek geprobeerd inzicht te krijgen in de omvang en opbouw van de inkoopvolumes. Er blijkt een groot verschil in de opbouw van de inkoopvolumes bij de provincies. Het aandeel van het inkoopvolume voor de 52 productcategorieën boven € 50.000 ten opzichte van het totale inkoopvolume varieert sterk (zie rij b in tabel 2). In Utrecht valt 17% van het inkoopvolume hieronder. In Zuid-Holland is dat meer dan de helft van het inkoopvolume. Het realiseren van 100% duurzaam inkopen gaat daarmee bij de ene provincie over een veel kleiner deel van het totale inkoopvolume dan bij een andere provincie.

Tabel 2. Overzicht inkoopvolumes van 2010 (in mln. euro's)

Dit betekent dat voor het interpreteren van het getal – dat in de Landelijke Monitor Duurzaam Inkopen genoemd wordt – het van enorm belang is om precies aan te geven wat er onder verstaan wordt. Ter illustratie laten we in tabel 3 de verschillen zien tussen de ‘monitor’-interpretatie en de ‘politieke' interpretatie. We beginnen daarbij met de percentages uit de landelijke monitor duurzaam inkopen. Als tweede laten we de percentages zien volgens de ‘politieke’ interpretatie (% duurzaam inkopen ten opzichte van het totale inkoopvolume).

Tabel 3. Overzicht consequenties interpretatieverschillen³

De consequentie van deze interpretatieverschillen is dat er een rooskleuriger beeld ontstaat dan feitelijk het geval is.

Op zich hoeven de verschillende interpretaties geen probleem te zijn, zo lang maar duidelijk is welke interpretatie van 100% duurzaam inkopen gehanteerd wordt. En zo lang de cijfers weergeven hoe duurzaam inkopen in de praktijk wordt uitgevoerd. In het onderzoek hebben we daarom niet alleen naar de cijfers gekeken, maar ook naar de mate waarin duurzaam inkopen in het beleid, de organisatie en de uitvoering is geborgd (zie ook kader ‘Bollenmodel’).

‘Open deuren’-borging van beleid naar uitvoering staan open!
Volgens de drie ‘bollen’ van het bollenmodel constateren we het volgende ten aanzien van de borging van duurzaam inkopen in de praktijk:

• Duidelijke beleidskaders, interne monitoring ontbreekt
  De vier provincies hebben duidelijke beleidskaders voor duurzaam inkopen opgesteld. Hiermee laten de provincies aantoonbaar zien te streven naar duurzaam inkopen. De monitoring van het realiseren van de doelen is voor twee van de vier provincies een verbeterpunt. Utrecht en Zuid-Holland rapporteren jaarlijks over de voortgang richting provinciebestuur, terwijl bij Flevoland en Noord-Holland een voortgangsrapportage niet is aangetroffen. Overigens zijn drie van de vier provincies ambitieuzer dan de afspraken die met het Rijk zijn gemaakt. Flevoland heeft zich doelen gesteld met betrekking tot social return en realiseert die ook in de praktijk. Noord-Holland en Zuid-Holland hebben op projectniveau meer ambitieuze milieudoelen gesteld.
• ‘Grote’ inkopen goed geborgd
  Uitgangspunt van duurzaam inkopen is dat de inkopen voldoen aan de gestelde milieucriteria voor 52 productgroepen. Het stellen van deze milieucriteria in de inkoop en aanbestedingen is veelal goed geborgd in de inkoopformats, procedures en afspraken voor de ‘'grotere’ inkopen en aanbestedingen (zoals de Europese en openbare aanbestedingen). Bij alle vier provincies is hiermee de basis voor een adequate organisatie gelegd. De opname van milieucriteria voor ‘kleinere’ onderhandse inkopen of enkelvoudige uitnodigingen is veelal niet goed geborgd in inkoopformats, procedures en afspraken. De organisatie van de inkoopfunctie speelt hierbij een rol. Zo hebben inkoopadviseurs alleen aan adviesfunctie richting de vakafdelingen of zijn de inkoopadviseurs geheel niet betrokken bij de inkoop.
• ‘Kleine’ inkopen voldoen niet
  Een goede uitvoering van duurzaam inkopen zit voor een belangrijk deel in het toepassen van de minimumcriteria bij de inkopen en aanbestedingen van de provincies. Uit casusonderzoek blijkt dat – voor die inkopen waar de inkoopafdeling weinig tot geen betrokkenheid bij heeft – de minimumcriteria niet altijd worden toegepast. Daarnaast vindt controle op het voldoen aan de gestelde duurzaamheidcriteria in de uitvoering van het aanbestede werk of dienst niet altijd plaats. Daarmee kunnen we niet voor alle bestudeerde inkopen vaststellen of het werk of de dienst daadwerkelijk duurzaam (volgens de minimumcriteria) uitgevoerd wordt.

Het blijkt dus dat de provincies aantoonbaar streven naar duurzaam inkopen, maar dat ze het eigen duurzaam inkoopbeleid niet of niet volledig toepassen als strikt beleidskader. Dit heeft vooral te maken met de organisatie van de inkoopfunctie. Dit betekent dat in de praktijk de minimumcriteria wel worden toegepast bij de grotere inkopen en aanbestedingen, maar niet voor de kleinere inkopen en aanbestedingen. Aangezien de afspraak is om in 2015 100% duurzaam in te kopen voor alle inkopen voor de 52 productcategorieën, plaatst de rekenkamer vraagtekens bij de haalbaarheid van deze doelstelling in de praktijk.

Hoe verder met duurzaam inkopen?
Om te zorgen dat de praktijk van duurzaam inkopen meer overeenkomt met de ambitie van 100% duurzaam inkopen stellen we – vanuit onze ervaring en kennis met duurzaam inkopen – de volgende oplossingsrichtingen voor:

• Stel bestuurlijk vast of 100% duurzaam inkopen de gewenste doelstelling is
  Hierbij kan het provinciebestuur ervoor kiezen om de 100% duurzaam inkopen doelstelling te blijven hanteren voor alle 52 productcategorieën, maar kan het ook kiezen voor een drempelbedrag waarboven deze doelstelling geldt, of kan het een lager percentage duurzaam inkopen als doelstelling vaststellen. De ambtelijke organisatie dient het ‘pas-toe-of-leg-uit’-principe goed te documenteren (wanneer mag er afgeweken worden van). Het provinciebestuur dient in ieder geval een jaarlijkse rapportage te ontvangen, waarin duidelijk uitgelegd wordt over welk deel van het inkoopvolume het gaat. Tot slot bevelen we aan om in de nazorgfase van het inkoopproces te evalueren of de minimumcriteria tijdens de uitvoering van het werk of dienst ook worden toegepast.
• Zorg dat duurzaamheid en duurzaam inkopen ‘tussen de oren’ komt
  De inkoopafdeling heeft niet in alle gevallen de doorzettingsmacht in de organisatie om duurzaam inkopen af te dwingen. Duurzaam inkopen dient daarom ‘tussen de oren’ te komen van alle medewerkers. Alleen als er een cultuur ontstaat waarin duurzaamheid en de duurzaamheidcriteria onderdeel worden van het inkoopproces, zal er bij alle inkopen en aanbestedingen een bewuste keuze voor duurzaam inkopen en aanbesteden gemaakt kunnen worden. Deze cultuur kan bereikt worden door bijvoorbeeld een communicatietraject te starten binnen de ambtelijke organisatie, het publiceren van duurzaam inkoopcriteria op intranet, voorlichtingsbijeenkomsten te organiseren en door het uitdragen van duurzaamheid en duurzaam inkopen door bestuurders en het management van de provincie.
• Houd oog voor innovaties op duurzaamheid bij marktpartijen
  We hebben in het onderzoek weerstand gemerkt over de minimumcriteria. Een van de veel gehoorde klachten om voor aanbestedingen in de praktijk deze criteria niet te toe te passen is dat de criteria te stringent zijn: de criteria bepalen te veel de middelen in plaats van het duurzaamheiddoel. In onze ogen hebben de minimumcriteria provincies de eerste aanzet gegeven om duurzaamheid en duurzaam inkopen op de agenda te krijgen en de eerste stappen daarin te zetten. Dat resulteert in eerder genoemde resultaten. Let wel: de criteria zijn minimumeisen. Als een provincie meer wil bereiken op het vlak van duurzaamheid – dan het voldoen aan de minimumeisen – dan is het verstandig om innovaties bij marktpartijen op duurzaamheid te (gaan) volgen. Vernieuwende contractvormen kunnen hierbij helpen. We denken hierbij aan contractvormen waarbij niet altijd alles vooraf bepaald wordt door de provincie, maar waarin randvoorwaarden en duurzaamheidambities worden opgenomen (zoals via functioneel specificeren, economisch meest voordelige inschrijving en total cost of ownership). Tot slot kunnen de provincies – om bovenstaande mogelijk te maken – met het Rijk in overleg over de houdbaarheid van de minimumcriteria voor de 52 productcategorieën.

Drs. V.R. (Viola) van Guldener⁴ is senior adviseur bij KplusV organisatieadvies (vanguldener@kplusv.nl).
De inhoud van dit artikel is afgestemd met dr. Gerth Molenaar van de Randstedelijke Rekenkamer (molenaar@randstedelijkerekenkamer.nl).

Noten
¹ Voor inzicht in het volledige onderzoek, de resultaten en conclusies verwijzen we u naar de onderzoeksrapporten ‘Duurzaam Inkopen en aanbesteden’ van de vier provincies (www.randstedelijke-rekenkamer.nl/publicaties/2012/).
² Monitor Duurzaam Inkopen 2010, rapport d.d. 15 juni 2011 van KPMG in opdracht van het ministerie van I&M.
³ Nota Bene bij tabel 3: In dit onderzoek heeft de Rekenkamer niet bij alle provincies zicht gekregen op de samenstelling van het deel van het inkoopvolume dat buiten de beschouwing van de landelijke monitor is gebleven (inkoop en aanbestedingen binnen de 52 productcategorieën beneden de € 50.000). Dit betekent dat het onduidelijk is in welke mate deze inkoop- en aanbestedingen aan duurzaamheidcriteria voldoen. Daarmee zijn bovenstaande berekende percentages voor interpretatie 3 niet een weergave van het feitelijke percentage duurzaam inkopen ten opzichte van het totale inkoopvolume, maar slechts een illustratie van de consequenties van de verschillen in interpretatie.
⁴ Aan de onderzoeken hebben – naast de auteur van dit artikel – meegewerkt: drs. Martijn Mussche, drs. Aiko Klein, drs. Joost Gruijters en Ellen de Jonge MA van KplusV, onder verantwoordelijkheid van de Randstedelijke Rekenkamer.