Interne beheersing, codes en integriteit binnen de bouwsector

In het onderzoek is nagegaan in hoeverre de implementatie van een bedrijfseigen gedragscode leidt tot de beoogde verbetering van de integriteit in deze sector en in hoeverre daarnaast een adequaat intern beheersingsmodel aanwezig dient te zijn. Het onderzoek bestaat uit een eigen casestudie bij drie verschillende bouwbedrijven. Daarnaast maakt het onderzoek gebruik van een casestudie, die door USP Marketing Consultancy is uitgevoerd.

De eigen casestudie wijst uit, dat een adequaat intern beheersingsmodel de integriteit bevordert. Daarnaast blijkt uit de analyse van de onderzoeksresultaten dat preventieve beheersing bij hoofdaannemers en repressieve maatregelen bij onderaannemers leidt tot nagenoeg eenzelfde mate van integriteit. Dit kan worden verklaard door de aard van de organisatie. De plaats in de keten van de bouwonderneming is grotendeels bepalend voor de mate van standaardisatie van de uit te voeren werkzaamheden en daarmee onder andere het gemiddelde scholingsniveau van het personeel. Hierdoor is een effectief intern beheersingsmodel van een hoofdaannemer voornamelijk ingericht op beleid en dat van een onderaannemer op handhaving. Aan de hand van de casestudie die is verricht door USP Marketing Consultancy, kan gesteld worden dat de vaststelling van een gedragscode kan leiden tot een verminderde aandacht voor repressieve maatregelen. Dit vormt voornamelijk een gevaar voor organisaties waar de interne beheersing zich richt op een repressieve inzet van action en results controls.

Het onderzoeksontwerp
Om de integriteit van werken te verhogen binnen de diverse sectoren, wordt steeds meer gebruik gemaakt van gedragscodes. Auteurs en bestuurders wijzen over het algemeen op het belang en de noodzaak van een bedrijfseigen gedragscode om integriteit van handelen te waarborgen, maar gaan minder in op het uiteindelijke effect dat zo’n code heeft op de daadwerkelijke integriteit (Nijhof, 2008; De Koning, 2008, p. 172).

De aanleiding voor dit onderzoek vormt dan ook de vraag of de implementatie van een gedragscode daadwerkelijk de integriteit binnen een organisatie bevordert. De veronderstelling is dat enkel de implementatie van een gedragscode niet leidt tot het gewenste resultaat, maar dat in aanvulling hierop tevens een adequaat intern beheersingsmodel bij een organisatie aanwezig dient te zijn. “Het is duidelijk niet toereikend om alleen maar vast te stellen dat de organisatie over een gedragscode beschikt. Op de ‘Code of Conduct’ van Enron was niets aan te merken, maar helaas was verzuimd deze code in de organisatie tot leven te brengen”, wordt wel eens in dit verband gesteld (De Koning, 2008, p. 172). Het onderzoek richt zich op de Nederlandse bouwsector.

De doelstelling van dit onderzoek was het verkrijgen van inzicht in de effectiviteit van gedragscodes binnen de Nederlandse bouwsector. Daarbij wordt effectiviteit geoperationaliseerd naar een daadwerkelijke verhoging van de integriteit. Naast de implementatie van gedragscodes wordt in dit onderzoek het effect van interne beheersing op de integriteit getraceerd.

Het onderzoek betreft een eigen casestudie, waarbij drie organisaties binnen de bouwsector zijn geanalyseerd. Daarnaast maakt het onderzoek gebruik van een casestudie, die door USP Marketing Consultancy is uitgevoerd. Zowel de eigen casestudie als de studie van USP zijn kwalitatief van aard en beogen de factoren te achterhalen die van invloed zijn op de effectiviteit van gedragscodes en de interne beheersing, in termen van integriteit. Juist omdat dit onderzoek eerder naar verklaringen zoekt en niet zozeer naar generaliseerbare uitspraken, ligt het gebruik van casestudies voor de hand.

De probleemstelling voor het onderzoek luidde: “Leidt bij een bouwbedrijf de implementatie van een bedrijfseigen gedragscode tot de beoogde verbetering van de integriteit in de Nederlandse bouwsector, of dient ook een adequaat intern beheersingsmodel aanwezig te zijn?”

Bij de operationalisatie van interne beheersing is gebruik gemaakt van de inzichten die COSO en Simons bieden. In dit onderzoek is aan de hand van een documentenanalyse met name gekeken naar de aanwezigheid van risicomanagement, het gebruik van ethische standaards, de rapportagestructuur met betrekking tot integriteit (meldpunt), de inzet van personnel controls en het gebruik van sancties met het oog op handhaving. De aanwezigheid van een code is getraceerd aan de hand van de modelcode zoals deze door de SBIB ontwikkeld is.
Om de mate van integriteit te operationaliseren, is gebruik gemaakt van de ‘Diamant van Integriteit’, ontwikkeld door Kaptein (2003). De diamant bestaat uit twee lagen: de manager als integer persoon en de manager als stimulator van de ontwikkeling van de integriteit van medewerkers. Bij de eerste rol horen de kwaliteiten authenticiteit, betrouwbaarheid en constructiviteit. In de tweede rol moet de manager beschikken over een zachte hand, een beschermende hand en een sterke hand. Voor alle rollen zijn stellingen ontwikkeld, aan de hand waarvan inzicht kan worden verkregen in de mate van integriteit. Deze stellingen zijn voorgelegd aan managers en medewerkers. Daarbij is een onderscheid gemaakt tussen stellingen die betrekking hebben op verwachtingen en stellingen die ingaan op de ervaring van managers en medewerkers. De eerste categorie geeft het belang aan dat de respondent hecht aan het thema integriteit, de tweede categorie verwijst meer naar de ervaren daadwerkelijke integriteit.

De resultaten
De resultaten van de eigen casestudie kunnen als in tabel 1 worden weergegeven.

Tabel 1. Resultaten casestudie

Opvallend is het gegeven, dat bouwbedrijf 1 beduidend hoger scoort op handhaving, terwijl de bouwbedrijven 2 en 3 weer hoger scoren op risicomanagement en personele controlmaatregelen. Integriteit wordt door alle onderzochte bedrijven van belang geacht (verwachting), terwijl de ervaring van de daadwerkelijke integriteit lager ligt (ervaring). De daadwerkelijke integriteit ligt in de lijn met de mate waarin aandacht wordt besteed aan interne beheersing. Tussen de afzonderlijke onderdelen van interne beheersing en die van ervaren integriteit ligt echter geen duidelijk verband. Aangezien de eigen casestudie een 100% score laat zien op de aanwezigheid van een gedragscode, is de invloed van deze code op de uiteindelijke integriteit aan de hand van deze casestudie niet goed te traceren. Daarom zijn in het onderzoek aanvullende resultaten betrokken van een casestudie die in 2008 en 2010 is uitgevoerd door USP Marketing Consultancy. Dit levert in combinatie met de eigen casestudie het beeld op als weergegeven in tabel 2, waarbij de resultaten voor het jaartal 2012 zijn verkregen uit de eigen casestudie en de resultaten voor de jaartallen 2008 en 2010 zijn ontleend aan de casestudie van USP Marketing Consultancy.

Bij de opdrachtgevers valt op, dat de aanwezigheid van een gedragscode een positief effect heeft voor de overige maatregelen die in het kader van integriteit genomen worden. Zo wordt de code vaker daadwerkelijk in projectcontracten opgenomen en neemt de aanwezigheid van een formeel meldpunt ook toe. De aandacht voor integriteit bij inwerkperioden en opleidingen neemt eveneens toe. Actief toezicht op de naleving van de code neemt echter weer af. Dit ligt anders bij de opdrachtnemers. Hoewel de aandacht voor integriteitsvraagstukken toeneemt bij de aanwezigheid van een gedragscode, wordt de code niet vaker opgenomen in projectcontracten en ziet men vaker af van een formeel meldpunt. Ook hier neemt het actief toezicht op de naleving af, naarmate men vaker een gedragscode opstelt.
Desgevraagd is het toezien op de naleving van afspraken onderdeel van het dagelijks werk van het management en de leidinggevenden. Per incident wordt overleg gevoerd en wordt indien noodzakelijk actie ondernomen, echter wordt niet apart bij ‘integriteit’ stilgestaan. De indruk ontstaat, dat bij het opstellen en vaststellen van de formele gedragscode het toezicht op de naleving van de code verslapt.

Analyse De bouwbedrijven scoren anders in de toepassing van het interne beheersingsmodel. Waar bouwbedrijf 1 eerder inzet op handhaving, leggen de bouwbedrijven 2 en 3 de nadruk op risicomanagement en personele controlmaatregelen. Handhaving heeft daarbij een meer repressief karakter en is gericht op sanctionering, terwijl risicomanagement en personele controlmaatregelen preventief en meer beleidsmatig van aard zijn. De verklaring hiervoor kan gevonden worden in het feit, dat bouwbedrijf 1 opereert als opdrachtnemer, terwijl de bouwbedrijven 2 en 3 te boek staan als opdrachtgever. Opdrachtgevers hebben over het algemeen hoger geschoold personeel in dienst, terwijl de werkzaamheden minder zijn gestandaardiseerd.

De vergelijking met de insteek van Merchant dringt zich op. Merchant verdeelt zijn objecten van control in action controls, results controls, personnel controls en cultural controls. De gedachte hierachter is, dat beheersing zich op verschillende objecten zou moeten richten indien de situatie daartoe aanleiding geeft. Bij action en results controls wordt de beheersing gericht op de activiteiten en de resultaten van medewerkers. De inzet van personnel controls stelt het aantrekken van de juiste medewerkers centraal en is in die zin eerder inputgericht. Bij cultural controls streeft men een cultuur na, waarbij medewerkers hun eigen activiteiten of die van elkaar beheersen (Merchant, 1998; Anderson, 2009). Gesteld wordt dat de keuze voor het juiste object van control wordt ingegeven door de aard van de primaire processen. Betreft het processen die eenvoudig te standaardiseren zijn en waarvan de resultaten gemakkelijk te kwantificeren zijn, dan kan effectief gebruik worden gemaakt van action en results controls. Als de processen ingewikkelder worden en de output moeilijker is te meten, dan wordt de inzet van action en results controls minder effectief. Het management heeft dan immers onvoldoende zicht op datgene wat daadwerkelijk gedaan en geleverd moet worden. In termen van beheersing is het hoogst haalbare dan doorgaans een vorm van personnel controls of cultural controls. In de praktijk ziet men vaak dat action en results controls achteraf en repressief worden ingezet, terwijl men personnel en cultural controls eerder vooraf en preventief toepast.

Aangezien de bouwbedrijven in alle gevallen gebruik maken van een gedragscode, is het directe effect van een dergelijke code moeilijk vast te stellen. Indirect kan hier echter wel iets over worden opgemerkt. Het onderzoek van USP Marketing Consultancy maakt immers duidelijk dat het vaststellen van een gedragscode het toezicht op de naleving kan verslappen. Gelet op het bovenstaande, kan dit vooral van invloed zijn op die organisaties die hun interne beheersing met name richten op repressieve vormen van action en result controls. Gewaakt moet dan worden voor de fictie dat het vaststellen van een code een adequaat beheersingsmechanisme overbodig maakt.

Conclusies en discussie
Het onderzoek heeft geen direct effect van een gedragscode kunnen traceren, waarmee niet zij gesteld dat de implementatie van een gedragscode geen effect heeft. Wel legt het onderzoek het gevaar bloot dat de aandacht voor naleving soms daalt door het vaststellen van een gedragscode.
Het onderzoek maakt verder duidelijk dat de manier waarop interne beheersing wordt vormgegeven, effect heeft op de mate van integriteit. Organisaties waarbinnen gestandaardiseerde processen worden gevoerd, richten een effectieve interne beheersing eerder repressief in, waarbij action en results controls centraal staan. Organisaties waarbinnen complexere processen worden gevoerd, leggen de effectieve focus op preventief beleid en cultural en personal controls. Het vaststellen van een gedragscode kan het gevaar opleveren dat de aandacht voor action en results controls gaat verslappen, hetgeen in het eerste type organisatie een mindere mate van integriteit kan opleveren.

De belangrijkste vereiste van een code is uiteraard dat deze in de praktijk wordt nageleefd. Hans Hoogervorst (voormalig minister van VWS) gaf tijdens het in ontvangst nemen van de Zorgbrede Governancecode uit handen van de Brancheorganisaties Zorg in 2005 al aan dat een code die niet wordt nageleefd een ‘dode letter’ betreft. In 2009 wordt door toenmalig kamerlid Spies vastgesteld dat gedragscodes lang niet altijd worden nageleefd, getuige haar vragen aan de toenmalig minister van Economische Zaken (Ministerie van Economische Zaken, 2009).

Op dit moment worden gedragscodes niet wettelijk voorgeschreven. Het invoeren van zo’n code is in Nederland facultatief. Natuurlijk zou men het gebruik en de naleving van een gedragscode wettelijk kunnen verankeren. De paradox is daarbij echter dat een dergelijke verankering nu juist geen effect heeft op diegenen tot wie men zich met de wet richt: degenen die niet integer handelen. De gedachte dat minder integere mensen opeens integer worden door het vaststellen van een wet, is niet alleen achterhaald maar ook onzinnig (vgl. de Koning, 2008).
Dit is dan ook de reden om integriteit niet wettelijk te verankeren, maar via een code te stimuleren. Het nadeel daarvan is uiteraard de vrijblijvendheid. Ook een code heeft immers geen effect op diegenen die integriteit minder hoog in het vaandel hebben staan (ibid.).

Wel beschouwd wordt een gedragscode beter nageleefd als men, voordat de code werd vastgesteld, ook al integer handelde. De code heeft minder effect in situaties waarin minder integer gehandeld wordt. Dit marginaliseert het totale effect van een gedragscode in termen van integriteit, een conclusie die ook al in eerdere evaluaties van gedragscodes wordt getrokken (Drost e.a., 2009; Kaptein, 2010). Eerdere evaluaties laten immers zien dat de naleving van gedragscodes hoog is op punten waar men altijd al integer handelde. Juist op de punten waar men dat niet deed (aannemen geschenken, vermelden nevenfuncties, etc.) scoort de naleving beduidend lager.

Wellicht heeft het vaststellen van een gedragscode een symbolische waarde. De code bevestigt dan een bestaande situatie die men tevens als gewenste situatie positioneert. Het effect van een dergelijke code in termen van integriteitsbevordering is echter nog niet aangetoond, ook in dit onderzoek niet. Wat dat laatste betreft besteedt men beter aandacht aan een effectieve vorm van interne beheersing.

Sabine (E.G.) van Gorp MSc is sinds september 2001 werkzaam op de controleafdeling van Mazars Paardekooper Hoffman N.V. te Breda. Tegelijkertijd is zij gestart met de opleiding tot registeraccountant via het toenmalige NIVRA -Nyenrode traject. Op het moment is zij in de functie van juniormanager operationeel verantwoordelijk voor met name een diversiteit aan klanten in de bouwsector en de branche Stichtingen & Verenigingen.
Dr. R.J. (Rick) Anderson is verbonden als docent aan Universiteit Nyenrode en werkt sinds 1994 als controller voor gemeenten en provincies.

Literatuur

• Anderson, R.J. (2009), De controller als mens, Hogeschool INHolland.
• L.F. Drost, I.N.J. de Groot, A.G. Mein (2009), Evaluatie naleving gedragscode publieke omroep, Verwey Jonker Instituut.
• Kaptein, M. (2003), The diamond of managerial integrity, European Management Journal, Vol. 21, No. 1, p. 99-108.
• Kaptein, M. (2010), Naleving gedragscode 2010, stichting pensioenfonds woningcorporaties, KPMG.
• Koning, W.F. de (2008), Visies op interne beheersing, Maandblad voor Accountancy en Bedrijfseconomie, april 2008, p. 170-177.
• Merchant, K.A. (1998), Modern Management Control Systems, Prentice Hall, Upper Saddle River, NJ.
• Ministerie van Economische Zaken (2009), beantwoording vragen over het niet naleven gedragscodes energieleveranciers, Den Haag.
• Nijhof, A. (2008), En nu doorpakken! Gedragsverandering in de Nederlandse bouwsector, Assen, van Gorcum.