Risicomanagement bij grondexploitaties

Had een goed werkend risicomanagement de financiële problemen rondom de gemeentelijke grondexploitaties kunnen voorkomen? Deze vraag staat centraal in dit artikel. Eerst schetst het heel kort het belang van risicomanagement bij grondexploitaties en de omvang van de huidige financiële problematiek. Vervolgens gaat het artikel in op de ontwikkeling die bij veel gemeentelijke grondbedrijven de afgelopen jaren heeft plaatsgevonden. Dat gebeurt aan de hand van het grondbedrijf Doetinchem. De ontwikkeling die daar heeft plaatsgevonden is exemplarisch voor de ontwikkeling binnen veel andere gemeentelijke grondbedrijven.
Grondbedrijven zijn van gesloten, eigen bedrijfjes geworden tot meer open en normale onderdelen van gemeentelijke organisaties. En het risicomanagement op grondexploitaties is sterk verbeterd. Dat zijn positieve ontwikkelingen. Desondanks is het fout gegaan met de grondexploitaties. In het vervolg van dit artikel wordt een aantal factoren benoemd die mogelijk van belang zijn geweest bij dat fout gaan.

Stelling van het artikel is dat we niet moeten vertrouwen op de kracht van risicomanagement alleen. Risicomanagement is belangrijk, maar onderdeel van een belangenspel of, in extreme vorm, van een machtsstrijd. En het zijn de krachtsverhoudingen in dat spel, in die strijd, die de effectiviteit van risicomanagement bepalen. Controllers, zo is de boodschap dan ook, moeten zowel inzetten op een goed en rationeel risicomanagementsysteem als op het verkrijgen van gezonde krachtsverhoudingen binnen hun organisatie.

Risicomanagement bij grondexploitaties
Grondexploitaties kennen vaak een hoog risicoprofiel en dat geldt zeker voor de grotere grondexploitaties. Vier kenmerken van grondexploitaties veroorzaken dit (Deloitte, 2007, p.7):

• Lange doorlooptijd. Plannen binnen een grondexploitatie kennen vaak een langjarige looptijd.
• Afhankelijkheid van derden. Plannen zijn afhankelijk van markt, derde partijen en wetgeving bij de uitvoering en ontwikkeling.
• Opzet van grof naar fijn. De opzet van plannen gaat zowel inhoudelijk als financieel van grof naar fijn. Met als gevolg dat de onderbouwing en hardheid van plannen (pas) duidelijker wordt gedurende de looptijd van die plannen.
• Veel variabelen en uitgangspunten. Een grondexploitatie kent vele variabelen en uitgangspunten die een forse impact kunnen hebben op de beoogde planuitkomsten.

Risicomanagement richt zich per individuele grondexploitatie op deze vier kenmerken en maakt inzichtelijk waar zich risico’s voordoen, kwantificeert deze risico’s (via de formule ‘kans x gevolg’) en gaat er planmatig mee om. Overigens is dit een dynamisch proces, omdat de risico’s zich niet hard laten kwantificeren en in de tijd kunnen veranderen. Periodieke (veelal jaarlijkse) actualisatie van de risico-inschattingen is daarom van belang.
Het doel van risicomanagement is overigens niet om risico’s te bannen uit de grondexploitaties, maar om op een dusdanige manier met de risico’s om te gaan dat bestuur en projectleiding niet verrast worden door plotselinge omstandigheden en dat als risico’s werkelijkheid worden de financiële effecten ervan opgevangen kunnen worden.

Grondexploitaties onder druk – de achtergrond
Gemeentelijke grondexploitaties staan zwaar onder druk. Dit blijkt o.a. uit het rapport daarover van Deloitte Real Estate Advisory (Deloitte, 2011, p. 5): In 2010 hebben de Nederlandse gemeenten € 760 miljoen verlies genomen op hun grondexploitaties en de verwachting is dat zij de komende jaren in totaal € 2,9 miljard aan verliezen zullen moeten gaan nemen. Deloitte verwacht hierdoor dat zo’n 35 gemeenten (d.w.z. 8% van het totaal aantal gemeenten) in de financiële problemen komen. Een van de gemeenten die in de problemen is gekomen door verliezen op de grondexploitaties, is de gemeente Apeldoorn. De problemen zijn overigens niet alleen financieel van aard, maar ook politiek. Want in de gemeente Apeldoorn is het college van B&W februari 2012 opgestapt (a) vanwege een dreigend tekort op het grondbedrijf van zo’n € 200 miljoen en (b) omdat het tekort o.a. veroorzaakt is door het te rooskleurig en soms zelfs onjuist informeren van de gemeenteraad.

Een stukje geschiedenis: van gesloten naar (meer) open grondbedrijven – de casus Doetinchem
De afgelopen tien jaar heeft zich binnen gemeentelijke grondbedrijven een ontwikkeling voorgedaan die te typeren is als een ontwikkeling van een gesloten grondbedrijf naar een (meer) open grondbedrijf. Deze ontwikkeling heeft zich bij veel gemeenten voorgedaan, zij het bij elke gemeente weer net iets anders. Ter illustratie geven we hier deze ontwikkeling weer zoals die zich heeft voorgedaan binnen de gemeente Doetinchem.¹

Tot het einde van de vorige eeuw, begin deze eeuw was het grondbedrijf Doetinchem een black box voor de rest van de organisatie. Zowel projectmanagement als planeconomen maakten deel uit van dat grondbedrijf. Resultaten van afzonderlijke grondexploitaties werden onderling vereffend. Kredieten werden in één keer voor het totaal van een grondexploitatie aangevraagd en gevoteerd. Aan verantwoording werd maar heel beperkt gedaan.
Vanaf het begin van deze eeuw zijn er acties ondernomen om het grondbedrijf open te gooien. Met name vanaf circa 2005 leidde die acties tot transparantie en meer bestuurlijke sturing. Een aantal belangrijke stappen in dat proces waren:

• ontkoppelen projectbureau en grondzaken (in eerste instantie nog binnen een en hetzelfde organisatieonderdeel, later zijn de beide bureaus ondergebracht bij twee afzonderlijke afdelingen), waardoor m.n. de onafhankelijke positie van de planeconomen versterkt werd;
• komst van een projectcontroller, onafhankelijk gepositioneerd van zowel projectbureau als grondzaken;
• jaarlijkse actualisatie van de grondexploitaties, tezamen met een verbeterde presentatie;
• via presentaties aan het college van B&W en aan de gemeenteraad bestuurders informeren over de techniek van de grondexploitaties;
• afstappen van verlenen van kredieten voor de gehele grondexploitatieperiode, overstappen naar een jaarlijkse kredietverlening;
• koppelen van jaarlijkse actualisatie van grondexploitaties en jaarlijkse kredietverlening aan jaarstukken en begroting;
• serieus schrijven van de paragraaf grondexploitaties in de begroting en in het jaarverslag;
• start van de ‘taskforce bouwprojecten’ als antwoord op de financieel- economische crisis om hiermee beter zicht op de effecten van de crisis op de grondexploitaties te krijgen, en t.b.v. integrale aanpak om die effecten zo beperkt mogelijk te houden;
• introduceren van risicokaarten als onderdeel van grondexploitaties, waardoor er een beter beeld kwam van specifieke risico’s per (woning)bouwplan.

Dit soort stappen zijn in veel gemeenten gezet. Stappen die leidden tot meer inzicht in de grondexploitaties, meer bestuurlijke sturing en meer risicobeheersing.

Oorzaken van falend risicomanagement bij grondexploitaties
De hiervoor beschreven ontwikkeling binnen veel gemeentelijke grondbedrijven heeft ertoe geleid dat risicomanagement bij gemeentelijke grondexploitaties de laatste jaren verbeterd is. Maar hoe kan het dan dat de grondexploitaties zoveel kopzorgen geven bij vele gemeenten? We noemen drie, met elkaar samenhangende factoren die dat veroorzaken. De eerste is dat risicomanagement geen objectieve wetenschap is. De tweede heeft te maken met de aard van gemeentelijke organisaties, en wel dat daarbinnen een veelheid van belangen aanwezig is die het gebruik van risicomanagement beïnvloeden. En de derde factor heeft te maken met de aard van stuurinformatie, en wel dat stuurinformatie het in zich heeft één belang te laten domineren boven andere belangen, met, als dat gebeurt, het gevolg dat de hele organisatie zich gaat richten naar dat ene belang. Risicomanagement onttrekt zich daar niet aan.

Risicomanagement geen objectieve wetenschap
De financieel-economische crisis van 2008-2009, met zijn nog steeds voortdurende nasleep en met een crisis op de woning- en kantorenmarkt, is voor vrijwel iedereen als een complete verrassing gekomen. Achteraf gezien is de constatering dat er blijkbaar een collectieve blindheid bestond voor de risico’s van onze financiële markten. Er had zich een optimisme van ons allen meester gemaakt. Een optimisme dat o.a. zorgde voor te veel en te rooskleurige bouwplannen. Tegen dat collectief optimisme was, zo kunnen we nu constateren, ook het risicomanagement rondom de grondexploitaties niet opgewassen.
Risicomanagement is geen harde, objectieve wetenschap. Dat is wat deze geschiedenis laat zien. Een (collectief) optimistische kijk op ontwikkelingen leidt tot het onvoldoende inschatten van risico’s. Risicomanagement onttrekt zich hier niet aan, hoe graag we dat ook zouden willen zien.

Een veelheid van belangen binnen gemeentelijke organisaties
Gemeentelijke organisaties kenmerken zich door een veelheid van belangen, die niet altijd in elkaars verlengde liggen. (Potentiële) belangentegenstellingen liggen besloten in verschil in focus van de diverse organisatieonderdelen: bestuurlijke organisatie vs. ambtelijke organisatie, gemeenteraad vs. college, coalitiepartijen vs. oppositiepartijen, concernafdelingen vs. vakafdelingen, vakafdeling vs. vakafdeling. De casus Apeldoorn laat zien waar belangentegenstellingen toe kunnen leiden. In het rapport De grond wordt duur betaald staat dat een belangrijke oorzaak voor het ontstaan van de financiële problematiek van de grondexploitaties in Apeldoorn de taakstellende opdracht aan het grondbedrijf was om jaarlijks € 9 miljoen af te dragen aan de zgn. algemene dienst. De gedachte was dat het grondbedrijf jaarlijks € 9 miljoen winst (gemiddeld) maakt en dat die winst ‘afgeroomd’ zou kunnen worden ten gunste van het algemeen belang. Echter, die € 9 miljoen was veel te hoog ingeschat, waardoor het grondbedrijf (teveel) moest interen op zijn reserves (Apeldoorn 2012, p. 23 e.v.).
De taakstellende opdracht maakte onderdeel uit van het coalitieakkoord. Daar was die vastgelegd. Het rapport maakt duidelijk dat de taakstelling voor de portefeuillehouder grondzaken stikken of slikken was. Hij heeft blijkbaar voor dat laatste gekozen.
Vanaf het begin van de taakstelling heeft grondzaken zich verzet tegen de taakstelling. Het rapport maakt niet duidelijk hoe dat binnen de dienst ruimtelijke ontwikkeling ging, wel dat de slechte onderlinge verhoudingen binnen die dienst een rol speelden. Het rapport maakt ook duidelijk dat het college deze berichten niet wilde zien: ondanks de signalen van het grondbedrijf bleef het college bij optimistische ramingen. Daarover heeft het de raad ook opzettelijk fout geïnformeerd.
In de casus Apeldoorn is een verstoorde machtsbalans te zien tussen verschillende organisatorische onderdelen: (a) binnen het college tussen de wethouder financiën en de wethouder grondzaken, (b) tussen het college en de afdeling grondzaken, (c) binnen de dienst ruimtelijke ordening en (d) tussen college en raad. Overigens is het opvallend dat het rapport niet de verhouding tussen de dienst ruimtelijke ordening en de rest van de ambtelijke organisatie, en in het bijzonder de concerncontroller, bespreekt. Want met name de concerncontroller had vanuit zijn rol een belangrijke rol kunnen spelen bij het op de agenda krijgen van de onmogelijke taakstelling om jaarlijks € 9 miljoen af te dragen.
Het gevolg van de verstoorde machtsbalans binnen de gemeentelijke organisatie Apeldoorn was dat de signalen die vanuit risicomanagement door het grondbedrijf gegeven werden over de risicovolle kanten van de jaarlijks afdracht van € 9 miljoen aan de algemene middelen, niet werden overgenomen door het college. Sterker nog, zo laat het rapport ook zien, die signalen werden zelfs bestreden door inzet van machtsmiddelen tegen medewerkers van het grondbedrijf.
De conclusie is dat scheve machtsverhoudingen in een organisatie de doorwerking van risicomanagement kunnen verstoren. En als dat gebeurt, dan infecteert dat de beheersing van risico’s.

De (potentieel) perverterende werking van stuurinformatie
De Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) heeft recentelijk een rapport geschreven (Tegenkracht organiseren. Lessen uit de kredietcrisis), waarin de raad lessen uit de kredietcrisis probeert te trekken voor het publieke domein. Centraal in dat rapport staat de bevinding dat op het oog gerechtvaardigde en productieve sturingsinstrumenten kunnen omslaan in perversiteit. Deze bevinding geldt voor de financiële markt (en geeft daarmee een verklaring voor de kredietcrisis), maar geldt ook voor het publieke domein, aldus de RMO (RMO, 2011, p. 25 e.v.).

Hét voorbeeld van perverterende werking van sturingsinstrumenten is het hanteren van bonussen om prestaties te bevorderen. De perverterende werking van dit instrument was, zo weten we nu, dat niet meer de prestatie centraal kwam te staan, maar het verkrijgen van een hogere bonus. Daardoor kregen klanten producten aangesmeerd waar ze niet op zaten te wachten of werden producten rooskleuriger voorgespiegeld dan ze daadwerkelijk waren. Deze pervertering kwam tot stand door het optreden van doelverschuiving en doelverenging.

Stelling hier is dat de bevinding van de RMO evenzeer kan gelden voor de gemeentelijke grondexploitaties: ook bij grondexploitaties kan het gevaar van pervertering door sturingsinstrumenten aanwezig zijn. De bevindingen van de RMO over het proces van verwording van op zichzelf goede sturingsinstrumenten tot perverse sturingsinstrumenten kunnen immers vertaald worden naar de situatie van gemeentelijke grondexploitaties. Het sturingsinstrument grondexploitatieberekening heeft deze verwording in zich, zoals de volgende redenering laat zien.²

Bij grondexploitaties is de grondexploitatieberekening een belangrijk sturingsinstrument. Veelal wordt het resultaat van deze berekening uitgedrukt in de netto contante waarde (NCW), oftewel de naar euro’s van nu teruggerekende eindwaarde van een grondexploitatie. De NCW is een heel handig cijfer, want hij maakt het mogelijk om grondexploitaties onderling makkelijk en snel te vergelijken en hij ondersteunt op een inzichtelijke manier go/no-go-beslissingen. Overigens, vanuit risicomanagement geredeneerd kan de NCW nooit één absoluut getal zijn, maar zal die een brandbreedte aangeven: het geheel aan mogelijke financiële resultaten tussen het optimistische en het pessimistische scenario. Op die manier brengt de NCW de verschillende inschattingen op parameters en risico vanuit de verschillende belangen binnen een gemeentelijke organisatie tot uitdrukking. De NCW representeert daarmee, althans in de normale, gezonde situatie, de veelheid van belangen die gemoeid zijn met grondexploitaties.

Het hanteren van de NCW als sturingsinstrument kan echter heel makkelijk leiden tot pervertering van de sturing op grondexploitaties en wel in twee stappen. De eerste stap is dat door het gebruik van de NCW als sturingsinstrument sturing op grondexploitaties gedomineerd gaat worden door een financiële kijk, en dus van het financiële belang boven andere belangen. De NCW levert immers een inzichtelijk en schijnbaar objectief berekend cijfer (of bandbreedte), waarmee eenvoudig en veel over de grondexploitaties gezegd kan worden. Dit handige instrument laat financiële doelstellingen andere doelstellingen (ruimtelijke invulling of woningmarktdoelstellingen) heel makkelijk overvleugelen.
Nadat het financiële belang de andere belangen is gaan domineren, kan de tweede stap op weg naar de perverterende werking van stuurinformatie gezet worden. Want op het moment dat de NCW de andere belangen gaat domineren, leidt dat tot strategisch gedrag van vrijwel alle spelers in de gemeentelijke organisatie. Zij proberen allen de NCW naar hun hand te zetten. Degenen die flink willen bouwen, zullen streven naar positieve NCW’s per woningbouwproject. Zij zullen parameters hanteren die daartoe leiden. En zij zullen risico’s positief inschatten. Degenen die over de centen gaan, zullen vooral de risico’s van de woningbouwprojecten aandikken om zo een zo negatief mogelijke NCW te krijgen. Op het moment dat dit gebeurt, levert de NCW niet meer vanzelfsprekend de min of meer objectieve stuurinformatie op basis waarvan beslissingen genomen kunnen worden. De NCW vormt dan de uitdrukking van de scheve machtsbalans in de betreffende organisatie. En dan is de NCW de uitkomst van de berekening van het overheersende belang in die organisatie.

Deze redenering, afgeleid van het RMO-rapport, maakt aannemelijk dat bij de sturing, en dus ook bij risicomanagement, op grondexploitaties sturingsinstrumenten worden gehanteerd die op zichzelf gerechtvaardigd en productief zijn, maar die door het gebruik perverse gevolgen kunnen hebben.

De conclusie hieruit is dus dat niet alleen scheve machtsverhoudingen in een organisatie de beheersing van risico’s (kunnen) infecteren, maar dat die beheersing ook geïnfecteerd wordt door de potentieel perverterende werking van stuurinformatie (en daarmee van risicomanagement) zelf.

Ter afsluiting – de rol van de controller
In het voorgaande is betoogd dat risico’s bij grondexploitaties groot zijn en dat risicomanagement de laatste jaren rondom grondexploitaties versterkt is. Desondanks zijn de problemen groot. Drie factoren zijn genoemd die (mede) oorzaak hiervan zijn, factoren die allen iets te maken hebben met objectiviteit.
Risicomanagement is geen objectieve wetenschap. Dat is wat de eerste factor laat zien. De tweede en derde factoren gaan nog een stapje verder. Stuurinformatie (waar risicomanagement gebruik van maakt) is niet alleen geen objectieve wetenschap, maar (a) is daarnaast speelbal in het belangenspel dat gemeentelijke organisaties kenmerkt (en dat kan ontaarden in een machtsstrijd) en (b) heeft zelf potentieel een perverterende werking waardoor het dat belangenspel zelf beïnvloedt.
De conclusie hieruit is dat risicomanagement weliswaar belangrijk is, maar dat de machtsverhoudingen binnen een organisatie uiteindelijk bepalen of risicomanagement effectief is. Hoe schever die verhoudingen, hoe beperkter de rol van risicomanagement. Public controllers hebben hier een rol. Ten eerste om een goed systeem van risicomanagement op te zetten en om te bewaken dat dit systeem de veelvoudigheid aan belangen blijft representeren (en niet bijvoorbeeld alleen een financieel belang). En ten tweede ook om te zorgen dat het systeem kan werken door te strijden voor een zo goed mogelijke machtsbalans binnen de organisatie. Daartoe moet de public controller de machtsverhouding binnen de organisatie doorzien en moet hij daarop inspelen als die scheef is. En daartoe zal de public controller zelf een (stevige) rol moeten spelen daar waar het belangenspel dreigt te ontaarden in een machtsstrijd.

Drs. B.P.M. Janssens is momenteel griffier bij de gemeente Doetinchem. Daarvoor was hij concerncontroller bij deze gemeente en bij andere gemeenten.

Noten
¹ De schets van de ontwikkeling van het Doetinchemse grondbedrijf is geschreven op basis van eigen waarneming als concerncontroller en op basis van informatie van het afdelingshoofd Fysieke Ontwikkeling, het afdelingshoofd Bedrijfsvoering, de projectcontroller en de seniormedewerker Control&Advies.
² Deze redenering is gebaseerd op de onderzoeksbevindingen van de RMO. Vanuit mijn praktijk als concerncontroller acht ik de redenering plausibel. Onderzoek zou moeten uitwijzen of die ook empirisch ondersteund wordt.

Literatuur

• Apeldoorn 2012 – Gemeente Apeldoorn, De grond wordt duur betaald – raadsonderzoek naar het functioneren van het grondbedrijf in de gemeente Apeldoorn, Apeldoorn, januari 2012.
• Deloitte 2007 – Have, drs. Frank ten (eindredactie), Killeen, drs. Ron, Kuijck, drs. Frank van, Rens, Henk van, Jaspars, Ir. Remko, Gemeente Governance Grond(ig) beleid – Grondbeleid, grondexploitaties en grondbedrijven grondig bekeken, Deloitte, september 2007.
• Deloitte 2011 – Deloitte Real Estate Advisory, Financiële effecten crisis bij gemeentelijke grondbedrijven, update 2011, Deloitte, september 2011.
• RMO 2011 – Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling, Tegenkracht organiseren – Lessen uit de kredietcrisis, Den Haag, december 2011.