Toezichthouden vergt maat houden

‘Betekenis’ reikt verder dan een lexicografische omschrijving van het begrip. Interessant is welke strekking transparantie heeft in contexten. En wat de veronderstelde impact is.

Interpretatieve inhoudsanalyse van meer dan 5000 Kamerstukken uit de periode 1995-2010 heeft geleid tot identificatie van zeven betekenissen van transparantie, in zeven vertellingen weergegeven.

Zeven betekenissen van transparantie
Hart van de democratie: Democratie is niet denkbaar zonder transparantie van het openbaar bestuur. Openbaarheid is hier het sleutelwoord, omwille van controle door het parlement en om rechtszekerheid te bieden. De overheid moet zich ook openstellen voor signalen uit de samenleving. Recent wordt transparantie expliciet ingezet door de overheid om de eigen positie te legitimeren.

Alles onder controle gaat in de letterlijke betekenis over beheersen, om nagaan of regels, wetten of afspraken nageleefd worden: ‘klopt het?’. In de figuurlijke betekenis is transparantie gericht op geruststellen: alles is in orde, ‘het deugt’. ‘Alles onder controle’ draait om verantwoorden. Het tweede deel van deze bijdrage is daaraan gewijd.

Transparantie in Open kaart heeft betrekking op de attitude. Deze betekenis is nauw verbonden met vertrouwen, en wel in verschillende modaliteiten: vertrouwen niet beschamen, vertrouwen niet beschadigen, vertrouwen wekken, vertrouwen bekrachtigen.

In Empowerment dient transparantie de toerusting en versterking van burgers, opdat zij zelf richting kunnen geven aan hun rol. De vertelling speelt zich af in het domein van nieuwe markten voor diensten en producten die voorheen in de publieke sector hun plaats vonden zoals telecom en energie, en in markten voor ondoorzichtige producten (‘woekerpolissen’, pensioenen, persoonsgegevens).

In Het (ere)schavot heeft transparantie betrekking op het openbaar maken van gedrag of prestaties door een andere partij. In de negatieve vorm is dat shaming of blaming: het aan de kaak stellen van ongewenst gedrag. De positieve invulling is die van naming of faming: het op een voetstuk plaatsen van goed gedrag, opdat het navolging stimuleert.

Werk aan de markt: gebrek aan informatie is een vorm van marktfalen. Het opheffen van het gebrek aan transparantie is dan een behulpzaam middel ten dienste van het functioneren van markten in een branche, zoals de bouw en de zorg.

Tomtom gaat over verhelderen, duidelijk maken, ten dienste van het kunnen achterhalen van informatie, over ‘weten te vinden’. Transparantie dient eenvoudigweg rationalisering, efficiency of gemak.

‘Alles onder controle’ dominant
Veruit het grootste aantal passages in de onderzochte Kamerstukken had betrekking op de betekenis ‘Alles onder controle’. Transparantie gaat over uitvoerende taken in het publieke domein. Het draait om disciplineren, in allerlei vormen. Van strikt begrenzen en bestraffen, via paternalistisch wijzen op eigen bestwil, tot aansporen tot initiatieven voor zelfregulering binnen branches.

Achter de aanduiding ‘Alles onder controle’ gaan in hoofdlijnen drie betekenissen schuil, de letterlijke en de figuurlijke, en een variant daartussenin. In de letterlijke betekenis gaat het om beheersen, om het nagaan of regels, wetten of afspraken nageleefd worden: ‘klopt het?’. Kamer en kabinet hebben in het bijzonder behoefte aan controle waar de uitvoering van publieke taken in het geding is en waarvoor de ministeriële verantwoordelijkheid geldt. Een zekere argwaan vormt de onderstroom. Transparantie krijgt vorm in verantwoording, transparantie ex post. In de figuurlijke betekenis is de intentie een hele andere. Transparantie is gericht op geruststellen: alles is in orde, ‘het deugt’. Het gaat om het laten zien dat actoren vertrouwd kunnen worden. De transparantie die dit moet bewerkstelligen is niet alleen gericht tot de volksvertegenwoordiging, maar ook tot burgers en bedrijven. Governancecodes en keurmerken zijn de operationaliseringen van transparantie, ex ante. Te midden van deze uitersten bevindt zich een derde categorie. Deze is de worsteling van de overheid met het verstrekken van meer autonomie aan voorheen strikt gereguleerde sectoren. De algemene noemer is ‘geen autonomie zonder verantwoording’. Argwaan en vertrouwen strijden om de voorrang.

Verzet tegen verantwoording
Bij ‘Alles onder controle’ draait transparantie om verantwoording en daarin spelen toezichthouders een belangrijke rol. Toezichthouders baseren zich op informatie. Zij communiceren met de objecten van toezicht om de informatie te verzamelen. Dat gaat niet zonder slag of stoot. Verantwoording roept verzet op bij bestuurders en professionals: ‘bureaucratie’, ‘inbreuk op autonomie, ‘beperking van de professionele ruimte’. Volgens mij is dat terug te voeren op subtiele verschillen in achterliggende intenties bij de toezichthouder die informatie wil, met discrepanties tussen intenties en feitelijk handelen, en met het mis-verstaan van de intenties door de actoren die ‘met de billen bloot’ moeten.

De interventiepiramide van Ayres en Braithwaithe² is in toezichtland genoegzaam bekend. Bij welke situatie is welke interventie passend? De interventies zijn het product van afweging door de toezichthouder op basis van hetgeen waargenomen is. De piramide is behulpzaam bij het bepalen van proportionele interventies.
Hier wordt aandacht gevraagd voor hetgeen zich afspeelt voorafgaand aan waarneming. Vanuit welke al dan niet expliciete intenties vraagt de toezichthouder informatie? En welke verwachtingen en reacties worden daarmee opgeroepen bij de objecten van toezicht? Als de beelden over en weer overeenkomen kan er sprake zijn van een zakelijke verhouding. Ieder respecteert de ander in zijn rol. Maar als de toezichthouder zich met grof geschut presenteert terwijl de situatie bij een organisatie daar geen aanleiding voor geeft, komen relatie en reputatie onder druk te staan. Dat is ook het geval wanneer de toezichthouder slechts luchtig aandacht besteedt aan de verantwoordingsinformatie die met veel bloed, zweet en tranen tot stand gekomen is.

Van neutraal tot schandpaal
Er is een scala aan intenties, van bijna onverschillig vragen om ingevulde formats ‘omdat het nu eenmaal moet’ tot en met concrete verdenking van strafbare feiten.

• Formaliteit
• Belangstelling
• Nieuwsgierigheid
• Argwaan
• Wantrouwen
• Achterdocht
• Verdenking

Formaliteit
In toezichtarrangementen zitten tal van elementen die niet meer dan een formaliteit zijn. Allerlei zakelijke feiten dienen gegeven te worden, zoals NA W-gegevens en KvK-nummer. Soms gaat het om het afvinken van de benodigde bijlagen zoals jaarverslag, jaarrekening, prestatieafspraken. Voor de toeleverende organisaties is hier niets inhoudelijks of ideologisch mee gemoeid. Het moet kloppen, dat wel. Het zijn verplichtingen die eenmaal volbracht leiden tot de verzuchting ‘zo, dat hebben we ook weer gehad.’ De toezichthouder behandelt deze gegevenheden ook zo. Zitten die stukken erbij? Louter de aanwezigheid telt.

Belangstelling
Belangstelling komt tot uiting in de persoonlijke ontmoeting of bij mailcontact met een onbekende. Het gaat om elementaire beleefdheid, om vragen en informatie in het kader van small talk. De intentie is om contact te maken en daarmee een basis te creëren voor het vervolg. Er zijn geen inhoudelijke doelen mee verbonden. De relatie wordt gevestigd en later gaat het om relatiebeheer. In een toezichtrelatie is dat functioneel. Het is een kwestie van fatsoenlijk met elkaar omgaan.
Wanneer de toezichthouder hieraan voorbijgaat, loopt hij het risico niet serieus genomen te worden en als arrogant beschouwd te worden. De organisatie die deze elementaire plichtplegingen negeert, geeft voeding aan extra alertheid van de toezichthouder: ‘die moeten we extra in de gaten houden.’

Nieuwsgierigheid
Van nieuwsgierigheid is sprake wanneer iemand echt wil begrijpen hoe de vork in de steel zit. Er is oprechte interesse, die zich bijvoorbeeld uit in een interview. Op zoek naar het verhaal achter de cijfers. Hoe is de organisatie te werk gegaan, welke opties waren er, welke overwegingen hebben een rol gespeeld? Welke vorderingen zijn gemaakt, welke tegenslagen waren in het spel?
De organisatie die vanuit dergelijke nieuwsgierigheid bevraagd wordt, zal zich gezien weten. De vragen en reacties van de toezichthouder kunnen een bron van leren zijn. Dat vergt wel dat de maatvoering klopt. Als de toezichthouder in de ogen van de organisatie de grens van het redelijke of het betamelijke overschrijdt, zal hij afweer oogsten: ‘waar bemoei jij je mee!’.

Argwaan
Qualitate qua behoren toezichthouders, die immers als onze zaakwaarnemers optreden, vanuit gezonde argwaan te werken. Kritisch waarnemen wat zich voordoet, geen genoegen nemen met de eerste indruk, triangulatie toepassen. We spreken niet voor niets over ‘gezonde argwaan’ en ‘argwaan koesteren’. Argwaan is een legitieme basishouding voor toezichthouders. Zij zijn beducht voor mooi weer spelen. Maar op de loer ligt dat de objecten van toezicht de gevraagde verantwoording als overvragen gaat beschouwen. ‘Moeten we nu alweer… willen ze dit nu ook nog weten … het is hun zaak helemaal niet hoe wij …!’. Dat doet de reputatie van de toezichthouder geen goed, zeker niet wanneer feedback achterwege blijft.

Wantrouwen
De default-modus van toezichthouders is gezonde argwaan. Dat neemt niet weg dat er gerede aanleiding kan zijn om organisaties vanuit wantrouwen tegemoet te treden. Dat is het geval bij niet-positieve ervaringen in het verleden. Dan valt er wat recht te zetten: ‘eerst zien, dan geloven’. De toezichthouder wil het naadje van de kous weten en is extra alert op strategisch gedrag. De frequentie van toezicht wordt hoger en bezoeken worden niet allemaal meer aangekondigd.
Dergelijke acties stuiten op weerstand wanneer het wantrouwen in de perceptie van de organisatie ongegrond is en zomaar uit de lucht komt vallen, of ingegeven is door ervaringen met soortgelijke, andere organisaties. De weerstand uit zich in tegenwerking, informatie achterhouden. Slecht voor de relatie is ook wanneer de conclusies maar boven de markt blijven hangen en de organisatie lang verstoken blijft van de bevindingen.
De toezichthouder doet er goed aan om zorgvuldig te werk te gaan: niet zonder meer afgaan op geruchten en wederhoor plegen.

Achterdocht
Wanneer eerdere vermoedens van wantrouwen bevestigd werden, wordt achterdocht de grondhouding waarmee een organisatie tegemoet getreden wordt. Er volgt een grondig onderzoek, waarbij de toezichthouder zich niet zelden op formele bevoegdheden zal beroepen.
De organisatie in kwestie kent zijn eigen voorgeschiedenis, maar kan desalniettemin alles in het werk stellen om de schade te beperken. Dat kan door zich zeer constructief en open op te stellen: ‘we hebben niets te verliezen, alleen maar te winnen’. Een andere lijn is om voluit in de aanval te gaan om te voorkomen dat de onderste steen boven komt. Geprobeerd wordt de toezichthouder om de tuin te leiden of te intimideren.
In alle gevallen is belangrijk dat de toezichthouder een rechte rug houdt.

Verdenking
In het meest ernstige geval zijn er concrete vermoedens of zelfs bewijzen van strafbare feiten. Dan is er sprake van verdenking van een ernstige overtreding of misdrijf. Dat gaat gepaard met in beslag nemen van documenten, goederen en computers. Afhankelijk van de ernst en van de aard van de branche kan de organisatie in zijn geheel of voor een deel stilgelegd worden.
Binnen de organisatie worden niet zelden disciplinaire maatregelen genomen: schorsen of ontslaan van mensen. Mogelijk neemt het bestuur het initiatief tot forensisch onderzoek of is er aanleiding tot het doen van aangifte.

Risico’s
De verschillen zijn subtiel. Intenties kunnen over en weer fout geïnterpreteerd worden door toezichthouders én door hun objecten van toezicht. De risico’s zijn zowel gelegen in te lichtvaardig opvatten als in te zwaar duiden.

De toezichthouder handelt niet congruent
Organisaties die hun best doen bij het opstellen van verbeterplannen, inzetplannen, veiligheidsprotocollen et cetera, zijn naar hun eigen intentie bezig met inhoudelijke kwesties. Het doet ertoe of ze keuze a of keuze b maken. Bij de toezichthouder echter kan de beoordeling van dergelijke documenten bestaan uit het scoren op ‘aanwezig ja/nee’. De reductie tot deze vraag is voor de organisatie in kwestie een teleurstelling. Datzelfde geldt voor organisaties waarvoor de risicoanalyse jaren achtereen volledig groen kleurt. De toezichthouder die moet woekeren met de capaciteit, is allang blij dat een groep organisaties overgeslagen kunnen worden. Maar controle is óók aandacht. En daarvan, en van de feedback van de toezichthouder, blijven zij verstoken.

De toezichthouder kan een beoordelingsfout maken. Er wordt gehandeld vanuit achterdocht, terwijl daar geen reden meer voor blijkt te zijn. Of de toon is doordrenkt van wantrouwen, terwijl de zaak allang weer op de rails is. Wanneer een toezichthouder forser inzet dan gerechtvaardigd blijkt te zijn, zal dat bij de organisatie verontwaardiging oproepen en krijgt het vertrouwen in de toezichthouder een deuk.

Mis-verstaan door objecten van toezicht
Verhoudingen komen onder druk te staan wanneer de bevraagde partij de bedoelingen een slag zwaarder interpreteert dan beoogd door de toezichthouder. Nieuwsgierigheid kan leiden tot ‘waar bemoei jij je mee!’.
De meest gevoelige bron van verontwaardiging ligt op het grensvlak van argwaan en wantrouwen.
Een op zich gerechtvaardigd verzoek op basis van gezonde argwaan kan gemakkelijk toch als wantrouwen of zelfs achterdocht ervaren worden. Als een actor een zwaardere interpretatie geeft aan de intentie, beschouwt hij die als een onterechte inbreuk op vertrouwen. En zal hij zich wellicht proberen te onttrekken aan het geven van informatie of deze bewust vertekenen.

Andersom is te lichtvaardig opvatten van de vraag evenmin behulpzaam. Dan is er grote kans dat de toezichthouder opgezadeld wordt met ontoereikende informatie: te weinig, ontbrekende onderbouwing, te specifiek of juist te globaal. En de reacties en oordelen van de toezichthouder zullen bij de onder toezicht gestelden de uitwerking hebben van een onverwachte boemerang. ‘hoezo is dit niet goed/gedetailleerd/ compleet genoeg?’. Dat heeft zijn weerslag op de autoriteit van de toezichthouder en doet de verhoudingen dus geen goed.

Juiste toon
Verantwoording van publieke diensten is nodig. Er is immers belastinggeld mee gemoeid en dat wordt besteed aan maatschappelijke functies die ons allemaal aangaan. Daarom is transparantie als in ‘Alles onder controle’ geboden. Maar onnadenkend vragen om verantwoording leidt tot gebrekkige informatie en kan verhoudingen onnodig onder druk zetten.
Vragen om verantwoording vergt maat houden, het kiezen van de juiste toon en bewoordingen die recht doen aan de status van de vragende partij. En die passen bij het bedoeld gebruik van de informatie. Proportionaliteit is dus niet alleen van belang bij de keuze van interventies, maar ook in de communicatie vooraf en tijdens het toezichtarrangement.

Dr. Erna Scholtes is senior adviseur voor de publieke sector bij Twynstra Gudde (eso@ tg.nl). Dit jaar promoveerde zij op haar proefschrift Transparantie, icoon van een dolende overheid. Promotores: prof. dr. P.H.A. Frissen Universiteit van Tilburg en prof. dr. P.L. Meurs, Erasmusuniversiteit.

Noten
¹ Scholtes, E. (2012) Transparantie, icoon van een dolende overheid. Den Haag: Boom|Lemma.
² Ayres, J. en J. Braithwaite (1992), Resposive regulation, Transcending the deregulation debate Oxford: Oxford University Press. De auteurs schetsen (p. 35 e.v.) een piramide van interventies. De lichtste interventie vormt de basis en wordt het vaakst toegepast. Naarmate je hoger komt in de piramide neemt de noodzaak tot toepassing af, omdat een eerdere maatregel heeft gewerkt. De lichtste versie is de overtuiging, de zwaarste maatregel is intrekken van de vergunning.