Weerstandsvermogen

Inleiding
Structurele kortingen op het gemeentefonds gaan de laatste jaren gepaard met stijgende kosten voor onder meer de bijstand, waardoor steeds omvangrijkere pakketten ombuigingsmaatregelen noodzakelijk zijn om de begroting nog enigszins sluitend te krijgen. Geen wonder dat veel gemeenten via zogenoemde ‘stresstesten’ willen weten of zij op termijn het financiële hoofd wel boven water kunnen houden.

Probleem daarbij vormt het gegeven dat de omvang van een gemeentelijke spaarpot niet altijd even gemakkelijk vast te stellen is. Dat komt niet alleen door de ingewikkelde wijze waarop het BB V de totstandkoming voorschrijft, maar tevens door de gebrekkige wijze waarop het weerstandsvermogen vaak wordt berekend.¹

De gevolgen van de (al te) vaak gebrekkige wijze waarop het weerstandsvermogen wordt berekend kunnen in veel gemeenten behoorlijk negatief uitpakken. Niet of niet voldoende in beeld gebrachte risico’s kunnen een (algemene) reserve binnen een paar jaar laten verdampen. Plotseling opdoemende risico’s kunnen, in combinatie met een (te) beperkte weerstandscapaciteit, regelrecht consequenties hebben voor het gemeentelijke voorzieningenniveau of zelfs de (OZB-) lasten voor de burger verhogen. Kortom, een juist berekend en verstandig gebruikt weerstandsvermogen kan veel financieel onheil voorkomen.²

De vraag is nu of het weerstandsvermogen in de praktijk wel goed wordt berekend en wordt toegepast. Wordt het weerstandsvermogen gebruikt voor het doel waar het conform het BB V voor is opgezet, of wordt het ook voor andere doeleinden aangewend?
Om daar een antwoord op te geven zal in eerste instantie nader worden ingegaan op de aard en de afzonderlijke componenten van het weerstandsvermogen. Daarna zal een relatie worden gelegd met de begroting. Ten slotte zal kort ingegaan worden op de casus Rotterdam, waarna zal worden afgesloten met de conclusies.

Weerstandsvermogen
Volgens artikel 11 van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) bestaat het weerstandsvermogen uit de relatie tussen:

1. de weerstandscapaciteit, zijnde de middelen en mogelijkheden waarover de provincie, onderscheidenlijk gemeente, beschikt of kan beschikken om niet begrote kosten te dekken;
2. alle risico’s waarvoor geen maatregelen zijn getroffen en die van materiële betekenis kunnen zijn voor de financiële positie.

Bij de meeste gemeenten wordt deze relatie weergegeven in de vorm van een weerstandsvermogenratio. Alvorens op deze ratio in te gaan is het goed om eerst beide componenten nader te bezien.

Weerstandscapaciteit
Het BBV omschrijft weerstandscapaciteit als het geheel aan middelen en mogelijkheden waarover de gemeente beschikt of kan beschikken om niet-begrote kosten te dekken. Dit laatste houdt in dat er een duidelijk onderscheid wordt gemaakt tussen begrote kosten, dat wil zeggen kosten die deel uitmaken van de begroting en meerjarencijfers, en niet-begrote kosten. Dit betekent onder meer dat de weerstandscapaciteit niet zonder meer kan worden ingezet voor alle mogelijke financiële tegenvallers. Indien uitgaven zijn te voorzien, dan dienen deze te worden verwerkt in de begroting. Een voorbeeld kan dit duidelijk maken. De frictiekosten die samenhangen met een voorgenomen formatiereductie (bijvoorbeeld als gevolg van ombuigingstaakstellingen), moeten worden meegenomen in de begroting en kunnen niet ten laste worden gebracht van het weerstandsvermogen.

Tevens maakt het BBV onderscheid tussen incidentele en structurele weerstandscapaciteit, waarbij onder de incidentele weerstandscapaciteit wordt verstaan het vermogen om onverwachte incidentele tegenvallers op te kunnen vangen, zonder dat dit invloed heeft op de voortzetting van taken op het geldende niveau. Ook in dit geval is sprake van mogelijke tegenvallers die aan de voorkant niet (goed) zijn in te schatten.

De middelen die dat vermogen bepalen zijn:

1. de algemene reserve en de reserves waaraan de raad een bestemming heeft gegeven die kan worden gewijzigd (bestemmingsreserves);
2. de in de begroting opgenomen ramingen voor onvoorziene uitgaven, voor zover hier nog geen bestemming aan is gegeven;
3. de stille reserves, voor zover deze op korte termijn materieel te maken zijn (reserves waarvan de omvang en/of het bestaan niet uit de balans blijkt, voortkomend uit de onderwaardering van activa of overwaardering van schulden bij het volgen van normale waarderingsmethoden).

De algemene reserve is vrij aanwendbaar voor nieuw beleid (of het opvangen van tegenvallers in het jaarresultaat). Bestemmingsreserves zijn daarentegen reserves waar de raad een bepaalde bestemming aan heeft gegeven. Bij een bestemmingsreserve is weliswaar sprake van een vastgelegde toekomstige onttrekking, maar er bestaat op dat moment nog geen verplichting. De raad heeft dan ook alle mogelijkheid om de bestemming van deze reserves te wijzigen. Voorbeelden van bestemmingsreserves zijn onder meer: reserve infrastructuur, reserve parkeerfonds en het gemeentelijke investeringsfonds.

De structurele weerstandscapaciteit heeft betrekking op het vermogen om onverwachte tegenvallers structureel in de lopende begroting op te vangen, zonder dat dit ten koste gaat van de uitvoering van bestaande taken. De middelen die dat vermogen bepalen zijn:

1. de resterende (onbenutte) belastingcapaciteit;
2. bezuinigingsmogelijkheden (voor zover nog niet meegenomen in de begroting en meerjarenramingen);
3. cumulatief geraamde onvoorziene uitgaven.

Risico’s
Het tweede element van het weerstandsvermogen bestaat uit de benodigde weerstandscapaciteit op basis van de gemeentebreed geïnventariseerde en gekwantificeerde risico’s, waarvoor geen maatregelen zijn getroffen en die een materieel financieel belang hebben. Risico wordt daarbij gedefinieerd als een mogelijke belemmering voor het behalen van (operationele en strategische) doelstellingen.³ De omvang van het risico wordt bepaald door de mate van waarschijnlijkheid (kans) en de (gekwantificeerde) impact (op de doelstellingen). De basis voor het inventariseren, kwantificeren en beheersen van deze risico’s ligt in het risicomanagement. Goed uitgevoerd risicomanagement voorkomt dat het weerstandsvermogen (te) fors oploopt, omdat de meeste reguliere risico’s in het kader van het risicomanagement pro-actief worden herkend en worden afgedekt met beheersmaatregelen.

Voor de wijze waarop het risicomanagement wordt geïmplementeerd wordt veelal gebruik gemaakt van breed toegepaste en geaccepteerde richtlijnen als bijvoorbeeld COSO en ISO 31000.⁴ Van belang is dat risicomanagement een vast onderdeel gaat vormen van de reguliere planning & controlcyclus, waardoor sneller zicht kan worden geboden op mogelijke risico’s en daarmee in een vroeg stadium al beheersmaatregelen kunnen worden genomen. Feitelijk vormt deze sturingsdimensie daarmee het logische verlengstuk van (de berekening en de omvang van) het weerstandsvermogen.

Hier is overigens nog een hele wereld te winnen. Veel gemeenten hebben hun risicomanagement immers nog lang niet op orde of het wordt niet effectief ingezet.⁵ Hierdoor is niet alleen sprake van slecht zicht op mogelijke risico’s, maar worden ook geen beheersmaatregelen genomen om de (financiële) gevolgen af te dekken. Met als consequentie extra druk op het weerstandsvermogen.

De implementatie van een gemeentebreed risicomanagement is zeker niet eenvoudig. Het vereist veel commitment, energie en uithoudingsvermogen. Bovendien zijn de onmiddellijke rendementen van een dergelijk systeem niet onmiddellijk zichtbaar. Reden voor veel gemeenten om het dan ook maar bij een beleidsnota te houden. Natuurlijk zijn er goede uitzonderingen. Zo lijkt de gemeente Arnhem een goed werkend risicomanagementsysteem te hanteren, dat ook voor andere gemeenten reproduceerbaar is. De gemeente Rotterdam heeft de beleidsnota klaarliggen, maar zal een en ander nog wel moeten implementeren.⁶

Het weerstandsvermogen bestaat zoals gezegd uit de relatie tussen de beschikbare weerstandscapaciteit en de voor de afdekking van de risico’s benodigde weerstandscapaciteit. De benodigde weerstandscapaciteit wordt bepaald door het risicoprofiel van de gemeente als geheel, waarbij de waarschijnlijkheid en de omvang/impact van elk risico afzonderlijk is gewaardeerd en gekwantificeerd. De relatie wordt meestal uitgedrukt in een verhoudingsgetal, waarbij normaliter gestreefd zou moeten worden naar een ratio weerstandsvermogen van minimaal 1.0. Gemeenten die (in opzet) al beschikken over een systeem van risicobeheersing hanteren veelal een norm van minimaal 1.4.⁷

Relatie tussen begroting en weerstandsvermogen
De vraag of uitgaven ten laste moeten komen van begroting of weerstandsvermogen is vanuit de wet en regelgeving (BBV) op zich goed te beantwoorden. Hoewel het BBV niet veel zegt over de begroting (in tegenstelling tot de jaarrekening), worden er wel een aantal eisen gesteld aan onder meer transparantie, toerekening en voorzichtigheid.⁸

Transparantie is zonder meer essentieel. Alle gebruikers van de begroting en de jaarrekening, met de raad voorop, dienen zoveel mogelijk inzicht te hebben in de verstrekte informatie. Een recent onderzoek van de gemeenteraad van Rotterdam naar de bijstandsuitgaven geeft aan dat op dit punt nog een behoorlijke slag is te maken.⁹

Het voorzichtigheidsprincipe is noodzakelijk omdat bij het opstellen van de begroting en de jaarrekening zich altijd onzekerheden voordoen. Bij de begroting gaat het om ramingen die per definitie een zekere mate van onzekerheid kennen.
Het voorzichtigheidsvereiste houdt onder meer in dat risico’s die hun oorsprong vinden voor het einde van het begrotingsjaar in acht moeten worden genomen als zij vóór het opmaken van de jaarrekening bekend zijn. Op grond hiervan dienen naar mijn mening bijvoorbeeld ramingswijzigingen in openeinderegelingen in de gemeentelijke begroting en de meerjarencijfers te worden verwerkt en niet als onderdeel van de risicoparagraaf te worden opgenomen. Het risico is echter aanwezig dat onder druk van alle bezuinigingen er desondanks toch gebruik wordt gemaakt van het weerstandsvermogen.
Uitgaven kunnen op basis van het BBV enkel ten laste van het weerstandsvermogen worden gebracht indien de omvang en de samenstelling worden bepaald door geïdentificeerde risico’s die op de balansdatum onzeker zijn en niet redelijkerwijs zijn in te schatten. De crux zit hem hier vooral in het woordje ‘redelijkerwijs’. Hoewel tot op zekere hoogte arbitrair, zijn de meeste uitgaven redelijk goed te voorzien en te ramen. Slechts indien sprake is van buitengewone risico’s kunnen er ramingstechnische beperkingen optreden, waardoor uitgaven uiteindelijk ten laste dienen te komen van het weerstandsvermogen. Dit geldt bijvoorbeeld voor de financiële gevolgen van worstcase-scenario’s van de gemeentelijke grondexploitatie.

De casus Rotterdam
In de begroting 2013 van de gemeente Rotterdam heeft het college een uitvoerige paragraaf opgenomen over het weerstandsvermogen, waarin dit qua opzet aan alle daaraan te stellen eisen voldoet.¹⁰ In de praktijk wordt echter de omvang van de weerstandscapaciteit behoorlijk onderschat. Zo worden de stille reserves slechts gewaardeerd op € 50 miljoen, terwijl Rotterdam toch echt grootaandeelhouder is van Eneco (30%) en het Havenbedrijf (70%). De onbenutte belastingcapaciteit is eveneens te laag ingeschat en om technische redenen op nul gezet.

Ook de risico’s worden waarschijnlijk onderschat, zowel in aantal als in euro’s¹¹, mede omdat er (nog) geen integrale gemeentebrede risico-inventarisatie aan ten grondslag ligt, waardoor geen zicht bestaat over de volledigheid en hoogte van de risico’s.

Daarnaast wordt onder de enorme bezuinigingsdruk maar al te gemakkelijk gebruik gemaakt van het weerstandsvermogen voor uitgaven die redelijkerwijs goed te ramen zijn en derhalve zouden moeten worden verwerkt in de begroting. Een voorbeeld van (te) ruim ramen deed zich vorig jaar voor in Rotterdam, waar in het kader van de begroting 2012 een onrealistisch hoge opbrengst voor een pakket aan maatregelen in de sfeer van de bijstand werd verwerkt onder het simultaan afzonderen van een deel van het weerstandsvermogen in de vorm van een zogenoemde risicoreserve.¹² De omvang van deze reserve bedroeg ongeveer de helft van de ingeboekte ombuiging.
Uiteraard is de consequentie van deze lijn dat er verder zou moeten worden omgebogen. Met nadruk zeg ik hierbij dat dit een vaktechnische beoordeling betreft, die kan afwijken van de politiek-bestuurlijke afweging van college en raad. Niettemin is het verstandig om daarbij ook de grenzen vanuit (financiële) wet- en regelgeving in acht te nemen.

Conclusie
Samengevat kan worden gesteld dat het BB V een weerstandsvermogen voorschrijft als ratio tussen de beschikbare weerstandscapaciteit en het totaal aan gekwantificeerde risico’s, waar geen beheersmaatregelen tegenover staan. Bij de berekening van beide elementen is het van belang om hierin compleet te zijn. Alle componenten van de weerstandscapaciteit dienen te worden meegenomen (incidenteel en structureel). De risicoanalyse dient ingebed te worden in een gemeentebreed risicomanagement, teneinde een goed zicht te krijgen op de afgedekte risico’s (als onderdeel van de reguliere bedrijfsvoering) en de niet afgedekte risico’s (als onderdeel van het weerstandsvermogen). Tot slot dienen alle financiële gegevens te voldoen aan het zogenoemde voorzichtigheidsvereiste. Dit houdt onder meer in dat verwachte tegenvallers gewoon in begroting en meerjarenramingen dienen te worden meegenomen en niet worden opgenomen in de risicoparagraaf, i.c. het weerstandsvermogen. Met name deze laatste eis is van belang teneinde te voorkomen dat tegenvallers op te ruim geraamde ombuigingen uiteindelijk via de rekening in het weerstandsvermogen verdwijnen.

Drs. Paul Hofstra RO CIA is directeur van de Rekenkamer Rotterdam.

Noten
¹ Zie onder meer onderzoek van NAR in B&G oktober 2006.
² Zie Gerritsen en Haisma ‘de paragraaf weerstandsvermogen verhoogt de efficiency’ in B&G september 2003.
³ Zie onder meer Risicomanagement, meer dan de som der delen, Deloitte 2009.
⁴ Zie voor een vergelijking tussen COSO en ISO 31000; ‘ISO 31000 Oude wijn in nieuwe zakken’, Urjen Claassen, TPC april 2009.
⁵ Zie onder meer onderzoek Conquaestor bij 60 gemeenten (januari 2012) en onderzoek E&Y naar riskmanagement bij 100.000 + gemeenten (2011).
⁶ Beleidsnota weerstandsvermogen gemeente Rotterdam (maart 2012).
⁷ Zo hanteren zowel Rotterdam als Arnhem een ratio van minimaal 1.4.
⁸ Circulaire nadere informatie BBV gemeenten.
⁹ COR-rapportage begrotings- en beleidsonderzoek naar het beleidsveld participatie, april 2011.
¹⁰ Zie Hoofdstuk 5.2 van begroting Rotterdam 2013.
¹¹ Zie Hoofdstuk 5.2 van begroting Rotterdam 2013.
¹² Zie hiervoor Begroting Rotterdam 2012, pagina 13.