Cultuur, sturingsinstrumenten en prestaties

Het begrip organisatiecultuur wordt pas sinds de jaren zestig gebruikt. De aandacht voor organisatiecultuur ontstaat op het moment dat Peters en Waterman hun boek ‘In Search of Excellence’ publiceren. Peters en Waterman bestudeerden een aantal ‘excellente ondernemingen’ en kwamen tot de conclusie dat een dominante en coherente cultuur een wezenskenmerk is van een goed presterend bedrijf. Hoe sterker en marktgerichter de cultuur is, hoe minder er behoefte zou zijn aan bureaucratie in het algemeen en procedures en regels in het bijzonder.

Functionaliteit van subculturen
Richten bedrijfskundig georiënteerde auteurs zich vooral op de dominante cultuur, sociologen zijn van mening dat juist het bestaan van subculturen binnen een dominante cultuur van belang is voor het presteren van een organisatie. Schein (2000) wijst erop dat subculturen buitengewoon functioneel en efficiënt zijn. Organisatieonderdelen kunnen juist door de aanwezigheid van een specifieke subcultuur elk in een ander milieu succes boeken.
Bij de analyse van de organisatiecultuur in een overheidsorganisatie van enige omvang zal rekening gehouden moeten worden met de aanwezigheid van subculturen. Hoewel er wellicht gemeenschappelijke kenmerken te ontdekken zijn bij bijvoorbeeld dat deel van een gemeentelijke organisatie dat verantwoordelijk is voor de afvalinzameling en het onderdeel dat zich bezighoudt met juridische aangelegenheden, is het ook zeer waarschijnlijk dat er relevante cultuurverschillen tussen deze onderdelen zullen bestaan.

Figuur 1. Relaties tussen organisatiecultuur sturing en prestaties

Concurrerende waarden in de publieke sector
De organisatiecultuur wordt bepaald door onder andere de gezamenlijke waarden, normen, gewoonten en overtuigingen binnen een organisatie. De organisatiecultuur wordt beïnvloed door de omgeving waarin de overheid in kwestie functioneert. Een factor van betekenis in dit verband kan zijn of een organisatie opereert in een ambtelijke of juist in een meer politieke omgeving. Maar ook externe maatschappelijke factoren drukken hun stempel op de organisatie. Aan de andere kant is de cultuur afhankelijk van de rollen die de overheid vervult. De maatschappij verwacht van de overheid dat ze optreedt als een efficiënte beheerder van collectieve voorzieningen, een creatieve ontwikkelaar van oplossingen voor maatschappelijke problemen, een strenge maar rechtvaardige handhaver en een dienstverlener die inspeelt op de behoeften van haar klanten (Hiemstra 2003).

Er bestaan echter tal van spanningsvelden tussen de verschillende waarden en de rollen van de overheid. Wet- en regelgeving staan vaak een efficiënte en effectieve uitvoering in de weg. Een bezwaarschrift ingediend op basis van de habitatrichtlijn kan een bouwproject voor langere tijd stilleggen. Ook democratie en integriteit staan bij de overheid geregeld op gespannen voet met elkaar. De overheid staat in dienst van de burger maar heeft tevens een controlerende taak. De lokale overheid kan in de verleiding komen om regelgeving op het gebied van bouwen en milieu niet al te strikt toe te passen en zo tegemoet te komen aan wensen van burgers en bedrijven.

In de verschillende rollen kan dus niet worden volstaan met dezelfde set normen, waarden en gedragingen. Om te kunnen functioneren is steeds een andere set of combinatie van verschillende sets vereist. Elke rol van de overheid vraagt van de medewerkers een specifieke houding en andere competenties.

Cultuurmodel voor de overheid
Als hulpmiddel voor het onderzoeken en interpreteren van een organisatiecultuur ontwikkelden Cameron en Quinn het model van de concurrerende waarden. Zij onderscheiden een viertal subculturen: familie, markt, hiërarchie en ‘adhocratie’, en verbinden aan deze subculturen een set van waarden die bepalend is voor een bepaalde subcultuur. Dit cultuurmodel draagt vooral de kenmerken van de private omgeving. De voor de overheid specifieke waarden en gedragingen (rollen), zoals door Derksen en Hiemstra gebruikt, zijn echter op logische wijze in te passen in dit model. Zo ontstaat er een cultuurmodel voor de overheid.

Figuur 2. Cultuurmodel voor de overheid

Waarden
Tussen de waarden van Cameron en Quinn en die van Derksen zijn logische verbanden te leggen. Een efficiënte en effectieve bedrijfsvoering is gebaat bij vrijheid van handelen. Integriteit en betrouwbaarheid zijn voorwaarden voor een stabiele en beheersbare situatie. De waarden rechtmatigheid, wetmatigheid en behoorlijk bestuur zijn verankerd in het openbaar bestuur. Bij het effectueren van deze waarden is de overheid gericht op het referentiekader wat zijzelf heeft gecreëerd. Voor het functioneren van de democratie is het evident dat de overheid extern gericht moet zijn. Zij zal signalen uit de samenleving op moeten pakken, wil zij relevant blijven. Responsiviteit van het openbaar bestuur leidt onvermijdelijk tot differentiatie.

Tabel 1. Overeenkomstige waarden

Publieke subculturen
Analoog aan de cultuurtypen van Cameron en Quinn kunnen binnen de publiek sector een viertal subculturen worden onderscheiden die typerend zijn voor overheidsorganisaties of onderdelen daarvan:

Beheercultuur
Kenmerkend voor de beheercultuur is de sterke cohesie tussen de medewerkers. De organisatie wordt bijeengehouden door loyaliteit en traditie. Medewerkers hebben veel met elkaar gemeen. De burger wordt gezien als gebruiker. Het rationeel en flexibel produceren staat voorop. Medewerkers zijn vakmensen die trots zijn op het gezamenlijk geproduceerde product. Organisatieonderdelen gericht op een ambachtelijk vakgebied zijn vaak een voorbeeld van dit cultuurtype.
Het organisatieonderdeel bepaalde jarenlang zelf de eisen voor een bepaald product zonder zich daarbij veel gelegen te laten liggen aan de wensen van de klant. De laatste jaren is er een tendens naar meer klantgerichtheid. Daardoor schuiven dit soort organisaties op in de richting van de dienstverleningscultuur. Een oplossing voor de vermindering van de spanning tussen de concurrerende waarden van de beheercultuur en die van de dienstverleningscultuur is de scheiding van front- en backoffice.

Ontwikkelcultuur
Dynamiek en creativiteit staan hier voorop. Het nemen van risico’s wordt als normaal beschouwd. Men zet zich in voor experimenten en innovaties. De organisatie bevordert individueel initiatief en geeft de mensen de nodige ruimte. De publieke ontwikkelaar werkt samen met andere partijen aan de realisatie van zijn product, hij ziet burgers, marktpartijen en maatschappelijke partijen als partners.

Binnen overheidsorganisaties vinden we de ontwikkelcultuur bij projectgroepen die de opdracht hebben een complex en specifiek probleem op te lossen. Deze projecten kunnen leiden tot een opvallend succes maar kennen ook een afbreukrisico. Om de risico’s te beperken worden bijvoorbeeld in de ruimtelijke ordening plan- en besluitvormingstrajecten nauwgezet omschreven. Deze stuurinstrumenten blijken echter vaak weinig effectief.

Dienstverleningscultuur
Men richt zich in deze cultuur op het effect van de inspanningen en minder op het proces of het product. De transactie met de klant staat centraal. Men stelt er eer in om de klant zo goed mogelijk van dienst te zijn. De ambitie is erop gericht om in te spelen op de vragen en verwachtingen van de klanten. Het verbeteren van prestaties door prestatiemeting, evaluatie en bijsturing wordt gezien als normaal onderdeel van het bedrijfsproces. Het succes wordt afgemeten aan de tevredenheid van de klanten. Er is vaak sprake van individuele dienstverlening.

Deze cultuur wordt nagestreefd bij bijvoorbeeld frontoffices van gemeenten. Voorbeelden hiervan zijn de loketfuncties zoals die zijn gerealiseerd volgens de filosofie van Overheidsloket 2000 en de wijkserviceteams die in de buitendienst de klachten en meldingen van bewoners afhandelen.

Handhavingscultuur
In deze cultuur bepalen wet- en regelgeving de werkprocessen en de producten. De cultuur sluit daarbij aan en is hiërarchisch en formeel. De organisatie is daardoor voorspelbaar en consequent. Betrouwbaarheid, integriteit en stabiliteit zijn belangrijke waarden. Burgers, bedrijven en maatschappelijke instellingen worden beschouwd als ‘onderdanen’. Het houden van een zekere afstand tot de ‘onderdanen’ is functioneel. Efficiency speelt een belangrijke rol, procedures moeten soepel lopen. Succes kan worden gedefinieerd als het laten draaien van een bureaucratische motor zonder haperingen; procedures verlopen betrouwbaar, volgens planning en tegen zo laag mogelijke kosten.

Dit cultuurtype komen we onder andere tegen bij organisaties die verantwoordelijk zijn voor het verstrekken van uitkeringen en organisatieonderdelen belast met handhavingstaken. Ook bij financiële afdelingen en bij onderdelen belast met P&C-taken kunnen we deze cultuur waarnemen. Ook hier zien we een tendens van hiërarchie en interne oriëntatie naar meer samenwerking en externe gerichtheid.

Cultuurprofiel
Het zal zelden voorkomen dat een organisatie(onderdeel) slechts de kenmerken van één typische subcultuur vertoond. In de regel zullen de kenmerken van meerdere typische subculturen terug te vinden zijn. De mate van aanwezigheid van de kenmerken van die verschillende cultuurtypen bepaalt het cultuurprofiel van een organisatie. Een voorbeeld hiervan is de Dienst Burgerzaken van de gemeente Den Haag. Haar brochure ‘Klantgerichter?’ (gemeente Den Haag, 2003) bevat het volgende statement:

“Den Haag wil in 2007 bekend zijn als de meest klantgerichte gemeente van Nederland. Klantgerichtheid betekent een goede bereikbaarheid, houden aan afgesproken levertijden en een positieve houding naar de klanten toe. Klantgerichtheid is ook elektronische dienstverlening. De gemeente wil eind 2006 veel producten elektronisch kunnen aanbieden.”

In dit citaat vinden we zowel kenmerken terug uit de ontwikkelcultuur als uit de dienstverleningscultuur. Het voorop willen lopen met elektronische dienstverlening en vernieuwingszin zijn kenmerken van een ontwikkelcultuur. Daarnaast vinden we ook duidelijk elementen terug uit de dienstverleningscultuur zoals het gericht zijn op de klant door bereikbaar te willen zijn en de nadruk op betrouwbaarheid door het nakomen van afspraken. Het streven naar de verbetering van het product vinden we terug in het voornemen om veel producten elektronisch te kunnen aanbieden. De door Den Haag gebruikte slogan “Wie de klant kent, doet het beter!” geeft deze intentie tot verbetering nog eens duidelijk weer. Tot slot kunnen we stellen dat de Dienst Burgerzaken zijn nek uitsteekt door de ambitie uit te spreken om in 2007 de meest klantgerichte gemeente te willen zijn, een kenmerk van de ontwikkelcultuur.

Cultuurtypen en sturing
Onder invloed van het New Public Management zijn er de laatste jaren bij de overheid tal van (financiële) beheersingsmodellen geïntroduceerd. Uiteindelijk is het presteren van een organisatie niet alleen afhankelijk van een beheersingsmodel maar ook terug te voeren op het presteren van de individuele medewerker. Hiemstra (2003) stelt: “Mijn veronderstelling is dat een optimaal presterende gemeente beschikt over medewerkers en bestuurders die zoveel mogelijk bijdragen aan goede prestaties. Om de ‘juiste’ beslissingen te kunnen nemen moeten de medewerkers en bestuurders kunnen beschikken over de juiste informatie en moet er een prikkel zijn om die beslissingen te nemen die in lijn zijn met de organisatiedoelen.”

Om effectief te kunnen sturen zal afhankelijk van het cultuurprofiel van een organisatieonderdeel steeds een andere combinatie van sturingsinstrumenten (prikkels) moeten worden ingezet. De ontwikkelaar en de dienstverlener zijn naar buiten gericht. Te verwachten valt dat juist externe prikkels een effectieve bijdrage zullen leveren aan hun prestaties. De beheerder en de handhaver zijn echter intern gericht. Productnormering en regelgeving zijn in dat geval voor de hand liggende instrumenten. Een ander effect is dat juist door de inzet van die instrumenten die een logisch verband hebben met het cultuurprofiel kan worden gestuurd in de richting van het gewenste cultuurprofiel. Wanneer we streven naar een klantgerichte organisatie kan dit worden gestimuleerd door de inzet van externe sturingsinstrumenten, bijvoorbeeld de mate van klanttevredenheid.

Prestaties sturen, een complexe opdracht
Om als overheid goed te kunnen presteren is het dus niet voldoende om de P&C-cyclus op orde te hebben. De instrumenten uit deze cyclus zullen in de verschillende cultuurtypen een andere uitwerking hebben. Het streven naar een dominante organisatiecultuur zoals Peters en Waterman voorstaan en waar met een beperkt aantal instrumenten effectieve sturing mogelijk is, is bij de overheid eveneens improductief. Om efficiënt de verschillende rollen te vervullen is het noodzakelijk om meerdere cultuurprofielen in stand te houden of te ontwikkelen. Het adagium ‘alle neuzen dezelfde kant op’ is bij de overheid contraproductief. Om effectief te kunnen sturen zal het management:

• inzicht moeten hebben in de rollen die de organisatie vervult;
• inzicht moeten hebben in de waarden die het functioneren in de verschillende rollen bepalen;
• tegenstrijdige waarden binnen een rol in balans moeten brengen of moeten scheiden;
• overeenstemming moeten creëren tussen de rol die men wil vervullen, het cultuurprofiel en het sturingsinstrumentarium.

Drs. ing. A. Tessers is als teamleider werkzaam bij het bedrijfsbureau van de gemeente Westland. Hij studeerde als bestuurskundige af op het onderwerp ‘Cultuur en control’.

Literatuur

• Cameron K.S. en R.E. Quinn (1999), Onderzoeken en veranderen van organisatiecultuur
• Derksen W. ( 2001), De wereld van het openbaar bestuur
• Hiemstra J. (2003), Presterende gemeenten