slogan: PLATFORM VOOR PUBLIC GOVERNANCE, AUDIT & CONTROL

De ICT-strategie van Den Haag (2001-2007)

De ICT-strategie van Den Haag (2001-2007)

30 december 2012 om 12:46 door Henk Bos 0 reacties

In de jaren negentig van de vorige eeuw zijn er in de informatietuinen van gemeenten wel duizend bloemen opgebloeid. Met de millenniumwende kwam het besef dat dit niet altijd doeltreffend en doelmatig was. Wildgroei werkte eerder verstikkend en beperkend dan verfrissend. Waarna de digitalisering van vraaggerichte dienstverlening de motivatie en de instrumenten opleverde om te kappen, te snoeien en te herbeplanten.

Bewust of onbewust hebben gemeenten bij de digitalisering van hun dienstverlening gekozen uit drie mogelijke strategieën: die van de etalage, de werkplaats of de smeerkuil.

In de etalage begint men aan de voorkant. De gemeente laat een mooie website maken en zorgt per dienst of product voor digitale mogelijkheden (webintake, e-formulieren en dergelijke). Het voordeel is dat men snel ‘scoort’ en druk op de ketel zet voor structurele oplossingen: vastlopers leveren een veranderingsklimaat op. Het gevaar is dat het in ‘cosmetica’ blijft steken en leidt tot uitstel van integratie.

Bij het werkplaatsmodel probeert men in het midden van de tuin de diverse paden met elkaar te verbinden via bruggen, tunnels en omleidingen. Voordeel van een dergelijke benadering met middleware is dat processen geïntegreerd worden. Nadeel is dat dit maar schijn is en dat de bestaande verhoudingen als het ware bevroren worden, zij het op een nieuw niveau. De inhoudelijke en organisatorische veranderingen kunnen er juist door bemoeilijkt worden. In zekere zin is het een verharding van de bestaande systeemverhoudingen, van de legacy. Ook dit impliceert uitstel van integratie.

De smeerkuilstrategie probeert achter in de tuin de bron van administratieve en technische (on)mogelijkheden aan te pakken: uiteindelijk is het streven naar digitalisering van een vraaggerichte dienstverlening afhankelijk van de mogelijkheid gegevens inhoudelijk en technisch te combineren. Voordeel van deze benadering is dat zij vraagsturing integraal mogelijk maakt en dat er een vliegwieleffect ontstaat zodra er sprake is van één geslaagd dienstverleningsproces. Nadeel is dat er minder snel wordt ‘gescoord’.

Deze driedeling is natuurlijk schematisch. In de praktijk zal er altijd op alle drie fronten gewerkt worden.

Den Haag kiest voor samenhang
De gemeente Den Haag heeft in 2001 voor een samenhangende aanpak gekozen en zich gericht op de ontwikkeling en implementatie van een ICT-architectuur. In dit artikel willen we laten zien wat we daarvan kunnen leren.1

Maak duidelijk onderscheid tussen ‘buiten’ en ‘binnen’
Vóór 2001 had de gemeente Den Haag een ‘i-visie’ ontwikkeld: “Iedere Hagenaar aangesloten” was het motto. Toen dit vrij snel te realiseren bleek ging veel energie naar de jacht op interessante content en op zogenoemde killer applications.
Eigenlijk zijn de hooggespannen verwachtingen op dat punt nergens gerealiseerd: een gemeente lijkt er verstandig aan te doen zich bij zijn leest te houden2 en zich te beperken tot het digitaliseren van de eigen dienstverlening en het ontwikkelen van ‘virtuele bedrijfsterreinen’ in de vorm van portalen en communities.
Hier gaat het niet over die buitenkant maar beschrijven wij3 hoe er vanaf 2001 aan de binnenkant een ICT-visie is ontwikkeld en vertaald in een strategie, architectuur en infrastructuur. Immers, als er particuliere initiatieven op gang zouden komen moest de gemeente daar ook klaar voor zijn. Digitalisering van de gemeentelijke dienstverlening heeft niet alleen op zichzelf toegevoegde waarde, maar is ook een belangrijke katalysator om ICT-drempels voor burgers en bedrijven te slechten.4

Wij maken onderscheid tussen het streven naar één loket in de dienstverlening van de overheid en het maatschappelijk en commercieel gebruik van ‘virtuele bedrijfsterreinen’.
Voor het eerste is in Den Haag het programma ‘Het Glazen Stadhuis’ opgezet. Voor het tweede is een programma opgezet voor de ontwikkeling van portalen en communities op Residentie.net.5 Om publieke en private verantwoordelijkheden te scheiden zijn deze programma’s ook bewust gescheiden gehouden. Daarom is www.denhaag.nl er alleen maar voor de gemeentelijke loketten; waar gemeentelijke loketten in portalen worden gecombineerd met loketten van andere partijen, moet duidelijk zijn dat de gemeente daarvoor niet direct verantwoordelijk is.

Zorg voor een goede menging van principes en projecten
In beide programma’s heeft vooropgestaan dat ze niet in principes zouden blijven steken of dat alleen de etalage er mooi uit zou zien. Nee, juist in de werkplaats (de organisatie) en de smeerkuil (de technologie) zou de digitalisering vaste grond onder de voeten moeten krijgen. Er zijn dan ook tientallen projecten opgezet die ieder voor zich en in de samenhang van een architectuur tot implementeerbare (en herbruikbare, zie noot 1) producten moesten leiden. Het blijkt in de praktijk bijzonder moeilijk te bewaken dat projecten ook volgens de principes worden opgeleverd; de neiging tot pragmatische deeloplossingen is sterk.

Niet bij architectuur alleen
Zonder principes, zonder een samenhangend kader, is het ondenkbaar dat er eenduidigheid en integratie zou kunnen ontstaan. In eerste instantie was het streven gericht op het ontwikkelen van een ICT-architectuur. Het begrip architectuur vertoont echter alle kenmerken van een container: alles wordt erin gegooid en het krijgt een pretentie die niet kan worden waargemaakt: het wordt een black box. Onze ervaringen leerden dat het om vier onderwerpen gaat die samenhangend aangepakt moeten worden. Daarom is begonnen met de ontwikkeling van een ICT-visie, daarbinnen is een strategie ontwikkeld en daarbinnen is een architectuur geschetst en wordt de infrastructuur gemoderniseerd (zie figuur 1 met de concentrische cirkels van de Haagse ICT-strategie).

TPC maart 2005 blz 37.JPGBij een architectuuraanpak gaat het in feite om vier stappen die voorwaardelijk zijn. Zonder visie geen strategie, zonder strategie geen architectuur en zonder architectuur geen infrastructuur. Maar ook andersom: de mogelijkheden van de infrastructuur(ontwikkeling) bepalen de mogelijkheden in een architectuur. Samen bepalen zij de realiteitswaarde en fasering van een strategie en een visie.

Figuur 1. Niet bij architectuur alleen

Bij de visie gaat het erom dat de politiek en het bestuur als opdrachtgevers duidelijk maken wat de doelstellingen en richtingen zijn en wat daarin (bijvoorbeeld qua middelen) zeker en onzeker is. Bij de strategie gaat het er vooral om dat de opdrachtnemers, het gemeentelijk management, de visie vertalen in verwachtingen die burgers en medewerkers mogen hebben over de vraaggerichtheid van de (digitale) dienstverlening.

Bij de architectuur gaat het erom dat de gebruikers van ICT en de I&A-deskundigen de opdracht vertalen in een kader waarin alle beschikbare en mogelijke technologieën op elkaar kunnen worden afgestemd. Een architectuur maakt het mogelijk prioriteiten en posterioriteiten te stellen, waarbij de standaards het toetsingskader vormen.

Bij de infrastructuur gaat het om het volgens de kwaliteitseisen en standaards beheren van de beschikbare technologie.

Zonder bestuurlijke visie geen duidelijkheid over de opdracht
ICT is een verzamelnaam voor technologieën, voor middelen. De inhoudelijke en organisatorische doelstellingen van een organisatie staan voorop. Sterker: ICT’ers zullen als opdrachtnemers werk moeten leren weigeren als de opdrachtgever niet duidelijk is.

In Den Haag zou ICT vooral moeten bijdragen aan een doeltreffende en doelmatige dienstverlening aan burgers en bedrijven. In het collegeprogramma van 2002 is als ambitie vastgelegd dat Den Haag in 2007 de meest klantgerichte gemeente van Nederland wil zijn. Daarom is een programma opgezet om “iedere Hagenaar een beetje majesteit”6 te maken. Organisatorisch impliceert deze bestuurlijke keuze meer regie op gemeentelijk, dienstoverstijgend niveau, strakkere standaardisatie van ICT en meer centralisatie in de toedeling van ICT-middelen.

Opdrachtgevers en opdrachtnemers maken de dienstverlening uit
De uitgangspunten voor een ICT-strategie werden geconcretiseerd in een ketenbenadering: geanalyseerd werd wat de opeenvolgende vijf vragen zijn die burgers en bedrijven stellen of zouden moeten kunnen stellen: welke informatierollen zij achtereenvolgens spelen.7 Zij zijn uiteindelijk de opdrachtgevers, de vragers van informatie.
Op basis van deze analyse werd geconstateerd dat de gemeentelijke informatiehuishouding haar antwoorden in vijf schakels zou moeten standaardiseren. Er zou eenduidige informatie moeten komen op het niveau van balie, beleid, bedrijfsvoering, bestanden en beheer.

De ambtenaren zijn in de praktijk de opdrachtnemers, de aanbieders van informatie.
Voor de afstemming van vraag en aanbod werden zoveel mogelijk kwaliteitseisen, inhoudelijke definities en technische standaards afgesproken. Met name de technische kant is inmiddels geformaliseerd in een standaardisatiebesluit van B&W: zij zijn in de praktijk, namens burgers en bedrijven de opdrachtgevers (zie verder schema 2, ‘De vraagarchitectuur’).

Vraag-Architectuur
Aanbod →  Balie Beleid Besturing
Bedrijfsvoering
Bestand Beheer en beveiliging
Vraag ↓ 
Bezoeker Toegankelijk-
heid
PRODUCTEN
       
Beïnvloeder   Doeltreffend-
heid
PROFIELEN
     
Besteller     Betrouwbaar-
heid
TRANSACTIES
   
Bewaker       Controleer-
baarheid
GEGEVENS
 
Browser         Doelmatigheid
WEBPLEKKEN

Schema 2. De architectuur van de vraag als strategisch kader

Centraal in de strategie staat het streven naar evenwicht tussen vragers en aanbieders van informatie, tussen opdrachtgevers en opdrachtnemers. De informatiemedewerkers ondersteunen de eerste groep, de automatiseringsmedewerkers de tweede. Het management bewaakt het evenwicht tussen doeltreffendheid en doelmatigheid.

Een architectuur is geen blauwdruk
Een architectuur is in onze opvatting een schets van ketens, een logisch overzicht van mogelijke schakels en koppelingen. Standaards zijn daarbij de sleutels tot samenwerking. Ging het bij de strategie om het gezichtspunt van de opdrachtgever, bij de ICT-architectuur pogen de opdrachtnemende ICT’ers die opdracht te vertalen in een samenhangende schets. Deze ICT-vertaling van het ‘Glazen Stadhuis’ is gebaseerd op de gedachte dat communicatie met burger en bestuur zo direct mogelijk moet kunnen zijn en dat een evenwicht gevonden moet worden tussen integratie (waar noodzakelijk) en maatwerk (waar mogelijk). Daartoe wordt een communicatiestructuur gedefinieerd tussen lagen8 en domeinen. Daarop zijn beveiligingsmaatregelen en standaards geënt (zie schema 3, ‘De aanbodarchitectuur’9).
Uiteindelijk zal de oplossing voor vraagsturing verzekerd moeten worden op het niveau van de gehele keten met beveiliging en identificatie als ruggengraat. Een architectuur verplicht: zij is niet vrijblijvend en dat betekent dat alle projecten in onderlinge samenhang ontwikkeld en geïmplementeerd moeten worden.
Om het mogelijk te maken dat bijvoorbeeld een horeca-ondernemer zelf zijn gebruiksvergunning aanvraagt of dat een burger via internet de voortgang van zijn subsidieaanvraag kan bewaken moesten meerdere schakels in de informatieketen aangepakt worden.
Een van de kenmerken van de Haagse aanpak is dat de oplossingen dankzij de architectuur en standaardisatie generiek en herbruikbaar zijn.
Zo is op balieniveau gewerkt aan een ‘BurgerRegie- Applicatie’, op beleidsniveau aan beslisbomen, op bedrijfsvoeringsniveau aan alles wat te maken heeft met het kunnen doen van digitale transacties (formulierenserver, betalingsmodule), op bestandsniveau zijn er kernregistraties gevormd en op werkplekniveau moest onder meer de beveiliging geborgd worden.10

TPC maart 2005 blz 39.JPG
Schema 3. De ICT-architectuur (Klik op schema voor vergroting)

De toekomst is aan webplekken en webservices
De onderste laag van de architectuur heeft de afgelopen jaren extra aandacht gekregen. In dit verband kan worden volstaan met het gegeven dat de ICT-medewerkers van de gemeente de afgelopen jaren via gemeenschappelijke conferenties zelf de basis hebben gelegd voor de ontwikkeling van de architectuur, de standaards, enzovoort. De behoefte aan samenwerking heeft geleid tot fusies tussen automatiseringsafdelingen van diensten, terwijl mogelijkheden voor verdere samenwerking (‘shared services’) worden onderzocht.

Vraaggericht is nog steeds aanbodgedacht
Is het denkbaar dat burgers zelf aan het stuur kunnen komen?11 Is het wenselijk het initiatief tot en de controle op informatie-uitwisseling bij de burger te leggen? Met andere woorden: moeten we niet alleen vraaggericht maar ook vraaggestuurd gaan werken? Moet de overheid niet op een ander been gaan staan?12 Wij denken dat dit laatste inderdaad het wenkend perspectief is.
Het ideaalbeeld is dat de burger alle informatie bij een bepaalde gebeurtenis of initiatief in één keer in beeld kan krijgen en daarmee ook kan handelen. Het gaat hem daarbij niet alleen om gemeentelijke of zelfs overheidsinformatie, maar hij zal het liefst in één moeite door ook andere diensten willen kunnen afnemen.

In dit opzicht kunnen we optimistisch zijn over de mogelijkheden. Naarmate de ICT-voorwaarden vervuld worden is de digitalisering van de dienstverlening vooral een kwestie van systematisch organiseren. Je zou ook kunnen zeggen dat het nu pas echt moeilijk wordt: de administratieve organisatie en de verantwoordelijkheidsverdeling zijn ook aan herijking toe. ICT kan veel problemen afvangen, maar uiteindelijk kan een integrale vergunningverlening en integrale handhaving niet zonder organisatorische aanpassingen.

Perspectief
Het volgende perspectief voor de individuele en/of georganiseerde Hagenaar lijkt reëel. Hij beschikt via Residentie.net over een individuele webplek om te communiceren over persoonlijke, commerciële en maatschappelijke activiteiten. Ook kan hij gebruikmaken van alle (digitale) diensten die hij nodig heeft en beschikken over alle relevante informatie. Via zijn Persoonlijke Identiteitsmanager (PIM) kan hij zakendoen met meerdere organisaties, waaronder de gemeente, die ervoor heeft gezorgd dat zijn PIM wordt gecombineerd met zijn gegevens in de Gemeentelijke Basisadministratie (GBA).
Ook zonder gebruik te maken van alle geboden mogelijkheden kan de burger zich identificeren bij de gemeentelijke website en herkend worden als iemand die bepaalde diensten of informatie kan aanvragen.
Door het integrale beheer van de gemeentelijke informatiehuishouding kan hij alle relevante zaken desgewenst in één keer afdoen en kan de gemeente hem (eveneens desgewenst) wijzen op allerlei samenlopen met processen bij andere instanties: maximale toegankelijkheid, doeltreffendheid, betrouwbaarheid, controleerbaarheid en doelmatigheid in de digitale dienstverlening.

Evaluatie
Als we het ambitieniveau van het door www.burger.overheid.nl voorgestelde handvest als referentiekader nemen, kunnen we constateren dat Den Haag een goede koers vaart. Ook het architectuurprogramma13 van www.ictu.nl is lovend over de Haagse aanpak. Hetzelfde geldt voor de casebeschrijving op www.egem.nl.
En toch valt niet te ontkennen dat het tempo van de digitalisering hoger was ingeschat. Natuurlijk speelt mee dat is gekozen voor een fundamentele aanpak, niet voor een cosmetische. Daartegenover staat dat de gekozen aanpak op zeker moment tot een inhaalslag moet leiden (vliegwieleffect). Bij een dergelijke gestandaardiseerde benadering wordt ook blootgelegd dat de organisatorische verantwoordelijkheden niet scherp genoeg zijn gedefinieerd om tot een goede informatievoorziening te komen.
De belangrijkste les is dat taken en bevoegdheden van diensten, afdelingen en medewerkers duidelijker gemaakt moeten worden. Het opdrachtgeverschap is de belangrijkste voorwaarde voor succes met ICT. Daarvoor dienen de ketenkwaliteiten en standaards uit schema 2 te worden vertaald in verantwoordelijkheden, zoals elders is getracht.14

Na een periode waarin de aanbodarchitectuur alle aandacht heeft gekregen is het nu weer tijd om de na te streven kwaliteiten aan te scherpen. Hier is volgens ons een cruciale taak weggelegd voor degene die verantwoordelijk is voor het informatiehuis van de organisatie. Ook gemeenten zullen een Chief Information Officer (CIO) moeten krijgen. Een taak voor de controller?
Naar onze overtuiging leidt de standaardisatie er bovendien toe dat de hier beschreven ICT-strategie budgettair neutraal geïmplementeerd kan worden.

H. Bos is politicoloog en voert een adviespraktijk onder de naam Informatiehuis BV. De afgelopen jaren was hij onder meer concernadviseur bij de directie POI van de gemeente Den Haag.

Noten
1 Aangezien Den Haag in 2001 door BZK is verkozen tot superpilot-gemeente voor de digitalisering van de dienstverlening zijn er meerdere momenten geweest waarop resultaten en ervaringen naar buiten zijn gebracht. In de eerste plaats in het onderling verband met BZK en de andere superpilot- gemeenten. In de tweede plaats middels een beurs (oktober 2003) en de website www.denhaag.nl/ict. Verder via de ICTU en eGem; zie onder meer www.egem.nl en www.informatieketen.nl.
2 Op zoek naar de bron van de uitdrukking ‘in de beperking toont zich de meester’ vond ik de volgende regels in het gedicht Natur und Kunst van Goethe, die de boodschap nog beter weergeven:
“Wer Grosses will, muss sich zusammenraffen;
In der Beschrankung zeigt sich erst der Meister,
Und das Gesetz nur kann uns Freiheit geben.”

3 Hoewel dit artikel op persoonlijke titel is geschreven, heb ik de wijvorm gebruikt om aan te geven dat het slechts een neerslag is van een proces waarin honderden mensen hebben mee- en tegengewerkt. Allen waren onmisbaar voor de resultaten.
4 Het buitenspoor is overigens ook na 2001 gevolgd, maar dat wordt elders beschreven.
5 De Stichting Residentie.net (een samenwerking van gemeente, KPN en Casema) heeft in 2002 geconcludeerd dat de ontwikkelingen onvoldoende kansen boden voor commerciële exploitatie. De gemeente heeft daarop besloten tot een herpositionering van Residentie.net als gemeentelijk project. De Stichting is inmiddels opgeheven. Eind 2004 heeft de Haagse gemeenteraad de desbetreffende strategienota voor Residentie.net vastgesteld.
6 Over majesteit gesproken: één van de twee keren dat het woord ‘content’ voorkomt bij Shakespeare, is het in relatie tot de koning: “My crown is called content; a crown it is that seldom kings enjoy.”
Ook de andere keer is het niet zo positief: “He that commends me to mine own content, commends me to the thing I cannot get.”
7 In zijn eenvoudigste vorm: wat kan ik bij de gemeente vinden, waarom kom ik al dan niet in aanmerking voor een bepaalde dienst, wanneer kan ik een dienst verleend krijgen, waar kan ik inzage krijgen in de voortgang en hoe kan ik internettechnologie benutten. Iets abstracter: de burger heeft vijf informatierollen: die van bezoeker, beïnvloeder, besteller, bewaker en browser.
8 De lagen vallen samen met de schakels in de keten: een presentatielaag (voor balie en beleidsinformatie), een applicatielaag (voor de processen van bedrijfsvoering en beleidsontwikkeling), een datalaag (bestandssystemen) en een beheerslaag.
De domeinen komen overeen met de organisatorische eenheden respectievelijk samenwerkingsverbanden.
9 Zie verder ‘Het Glazen Stadhuis; Architectuur en Infrastructuur’ uit maart 2003, ook te vinden op www.denhaag.nl/ict. Inmiddels is er al veel meer ingevuld, aangepast en uitgewerkt onder regie van de schetsers van de architectuur: F. Kooijman, C. Batist en C. Beekhuizen (gemeente Den Haag) en B. Oldenburger (Comites BV).
10 De zogenaamde Central Directory Services (liever: Centrale Digitale Sleutels) voor respectievelijk burgers, niet-natuurlijke personen en gemeentelijke medewerkers maken eenduidige identificatie mogelijk. Inmiddels worden zij geïmplementeerd in samenhang met het landelijke DigID (zie www.egem.nl).
11 Zie H.Bos en O.Kinkhorst, ‘De burger aan de knoppen, maar dan echt’, in Overheidsmanagement, juli/augustus 2001.
12 Zie Het andere been van de democratie, op www.rekenschap.nl en H.Bos, Privacy begint in je genen. Een cookie van eigen deeg voor de burger, februari 2001. Te downloaden via www.informatiehuis.nl
13 Zie onder meer www.informatieketen.nl.
14 Op basis van het boek ‘Kwaliteitszorg in ICT-projecten’ van J. Cannegieter, uitgegeven bij Ten Hagen en Stam, heb ik de vijf hoofdeisen uitgewerkt in een gedetailleerd schema. In de gemeente Delft zijn op basis van de vijf kwaliteitseisen vijf programma’s opgezet en in uitvoering (zie www.gemeentedelft.info).

Sluiten