De weerbarstige praktijk van prikkels in het publieke domein*

Voor een antwoord op de vraag of prestatiebeloning en andere financiële prikkels de efficiëntie in het publieke domein vergroten, zoals de aanhangers van het NPM² beweren, is gebruikgemaakt van het overzichtsartikel The role of incentives in the Public Sector: Issues and Evidence van Simon Burgess en Mariso Ratto (2003). Voordeel van dit artikel is dat naast de theorie ook de empirie wordt behandeld en dat deze auteurs uit het Verenigd Koninkrijk kunnen putten uit een rijke ervaring met het gebruik van prikkels in het publieke domein in hun land.
In het theoretische deel van het artikel wordt het alom bekende resultaat uit de literatuur, dat in een situatie van informatieasymmetrie tussen ‘principaal’ (opdrachtgever) en agent (opdrachtnemer) prestatiebeloning ‘Pareto-verbeterend’ werkt, genuanceerd. De moderne literatuur met betrekking tot prikkels geeft aan dat dit resultaat slechts onder strikte voorwaarden geldt. Als er meerdere doelen zijn, er sprake is van gezamenlijke producten (joint products) of het meten van de output onmogelijk dan wel alleen tegen hoge kosten realiseerbaar is, dan kan prestatiebeloning averechts uitwerken. Omdat zeker voor grote delen van de overheid geldt dat er meerdere doelen zijn, de productie bestaat uit joint products en de meetbaarheid zeer problematisch is, worden grote vraagtekens geplaatst bij het introduceren van prestatiebeloning binnen die delen van de overheid. 

Psychologisch argument
Burgess en Ratto gebruiken ook een meer psychologisch argument om hun redenering kracht bij te zetten. In veel overheidsorganisaties en non-profitinstellingen werken idealistische types; het introduceren van marktprikkels en vormen van prestatiebeloning kan door hen worden geïnterpreteerd als een signaal dat de relatie tussen werknemer en organisatie een pure marktrelatie is. Hierdoor zal de intrinsieke motivatie van werknemers achteruit gaan en kan dus een prestatiebeloning contraproductief werken. Empirisch werk door Heckman, Smith en Taber (1996) laat zien dat intrinsieke motivatie belangrijk kan zijn. In een Amerikaans programma in het kader van de JTPA (Job Training Partnership Act) is een prestatiebeloning geïntroduceerd die samenhangt met succesvolle plaatsing op de arbeidsmarkt. Deze introductie heeft er volgens Heckman c.s. niet toe geleid dat kansarme werkzoekenden uit het programma worden geweerd, terwijl dit in een situatie zonder intrinsieke motivatie wel verwacht had mogen worden.³ 

Overigens gaan Burgess en Ratto niet zover dat zij iedere vorm van prestatiebeloning in het publieke domein afwijzen. Soms kan een teamafhankelijke beloning het free-rider-probleem dat optreedt bij de individuele beloning van joint products, verhelpen. De auteurs verwijzen naar de recente invoering van dergelijke beloningssystemen bij het Child Support Agency, JobCentre Plus en de douane. Ook kan een experiment of invoering op beperkte schaal meer duidelijkheid verschaffen over de doelen. Soms kan kwaliteitsverlies worden voorkomen door een zeker minimumniveau aan kwaliteit te eisen. En als objectieve outputfactoren niet meetbaar zijn, kunnen beloningen op basis van individuele beoordelingen een bruikbaar alternatief zijn. Cruciaal is in de optiek van Burgess en Ratto dat vormen van prestatiebeloning rekening houden met de complexiteit van het publieke domein en zijn uiteenlopende doelen.

Aanbevelingswaardig is in dit verband het pleidooi van Avinash Dixit (2002: blz. 723):
“Every government agency should have a small group of ‘devil’s advocates’ whose sole job is to determine how any policies promulgated by this agency can be misused or manipulated, often in conjunction with some other policy that exists for some other reasons.”

Juist de controller, als onafhankelijk en kritisch adviseur van het management, kan de rol van advocaat van de duivel als geen ander op zich nemen.⁴ Enige kennis van economische prikkels is daarbij uiteraard onontbeerlijk. Mijns inziens moet deze kennis dan ook onderdeel uitmaken van het studieprogramma van opleidingen public controlling. 

Mogen publieke instellingen winst maken?
Een vraagstuk dat samenhangt met dat van de effectiviteit van prestatiebeloningen in het publieke domein, en dat onder meer bij de herziening van het zorgstelsel aan de orde is, betreft de vraag of publieke instellingen winst mogen maken. Volgens de thans geldende regels hebben alleen non-profitzorginstellingen toegang tot publieke bekostiging door de ziekenfondsverzekering of AWBZ. In het nieuwe zorgstelsel wordt deze toetredingsbarrière opgeheven.
Eerder hebben Bovenberg en Gradus (2001) aangegeven dat zuiver op winst gerichte organisaties – zeker in markten waar kwaliteit niet (of moeilijk) te verifiëren is – onvoldoende geïnteresseerd kunnen zijn in kwaliteit. In hun streven naar winst en het beheersen van kosten dreigen zij de kwaliteit van de dienstverlening te verwaarlozen. Verheyen (2004) wijst erop dat voor een ziekenhuis de omzetting van een non-profitorganisatie in een profitorganisatie betekent dat een professionele organisatie plaatsmaakt voor een commerciële organisatie en dat sturing op vertrouwen op de professional wordt vervangen door sturen op prijzen. Tot slot kan introductie van de winstprikkel tot verschraling van het aanbod leiden, doordat minder rendabele diensten sneller worden afgestoten (zie ook Bovenberg en Gradus (2001)). Anderzijds is wel betoogd dat de doelmatigheid en de cliëntgerichtheid gebaat zijn bij toelating van instellingen met een winstoogmerk. Hers en Wijnker (2004) stellen dat winststreven leidt tot een hogere concurrentie-intensiteit, waardoor ook niet op winst gerichte organisaties efficiënter gaan functioneren.⁵ Elsinga en Keuzenkamp (2001) pleiten ervoor om het taboe op winst in de zorg te doorbreken en breken een lans voor een beursgang. De beursnotering zorgt in hun ogen voor een transparantere rapportage over de doelmatigheid van de bedrijfsvoering.
Om de vraag te kunnen beantwoorden of en onder welke voorwaarden invoering van de winstprikkel wenselijk is, is empirisch onderzoek nodig. Vooral in de VS is deze vraagstelling regelmatig door middel van empirische studies onderzocht (zie voor een overzicht Sloan (2000)). Over het kwaliteitsargument is deze literatuur weinig eensluidend. Dit komt doordat binnen de gezondheidszorg kwaliteit veelal moeilijk te meten is. Eensluidende conclusies worden wel getrokken over het aanbodgedrag van ziekenhuizen. Het blijkt dat non-profitziekenhuizen minder misbruik maken van de marktmacht die zij over het algemeen bezitten vanwege een regionaal monopolie. Een onlangs gepubliceerde studie over ziekenhuizen in de staat Virginia bevestigt dit beeld (Deneffe en Masson (2002), Gradus (2003)). Uit een empirische schatting blijkt dat de hypothese van winstmaximalisatie voor non-profitziekenhuizen geen stand houdt en dat het aantal verrichtingen een belangrijke rol speelt in de doelstelling van een non-profitziekenhuis. 

Marktmacht
Het onderzoek geeft een empirische onderbouwing voor de stelling dat het loslaten van een verbod op winst met de nodige risico’s is omgeven. Omdat de ziekenhuizen in de VS marktmacht bezitten, kan dit leiden tot minder handelingen. En ook in de Nederlandse situatie is de marktmacht van ziekenhuizen geen sinecure. Zo blijkt uit recent onderzoek van Van der Geest, Schut en Varkevisser (2004) dat het aantal ziekenhuisorganisaties de afgelopen vijftien jaar als gevolg van fusies sterk is afgenomen: van 148 in 1988 tot 99 in 2003. Inmiddels geldt voor maar liefst één op de vijf Nederlandse ziekenhuisorganisaties dat zich binnen een straal van 25 kilometer geen enkele concurrent bevindt.⁶ 

Interessant is ook een recente bijdrage van Benz (2005), die zowel voor de Verenigde Staten als het Verenigd Koninkrijk onderzocht heeft of werknemers die werkzaam zijn bij een non-profitorganisatie een hogere mate van arbeidssatisfactie hebben dan werknemers bij op winst gerichte organisaties. Hij vindt hiervoor in beide landen duidelijke empirische aanwijzingen, ook als rekening wordt gehouden met de heterogeniteit van de afzonderlijke deelpopulaties. Dit effect kan slechts ten dele worden toegeschreven aan de oververtegenwoordiging van non-profitorganisaties in maatschappelijk relevante sectoren als onderwijs en gezondheidszorg.⁷ Als alleen de werknemers uit die sectoren worden beschouwd, dan blijft er een significant effect over dat samenhangt met de non-profitstatus van de betreffende organisatie. Deze opmerkelijk robuuste bevindingen zijn voor Benz reden om te concluderen dat de non-profitsector intrinsieke baten heeft en om voorzichtigheid te bepleiten met het introduceren van profitmethoden zoals prestatiebeloning in de non-profitsector (zie blz. 173).

Bedrijfsmatige methoden in het gemeentelijke domein
Onderzoek van Ter Bogt (2005) relativeert het belang van bedrijfsmatige methoden in het provinciale en gemeentelijke domein. In een onlangs gepubliceerde studie, gebaseerd op 23 interviews met sleutelfiguren uit dat domein, geeft hij aan dat de introductie van bedrijfsma-tige methoden niet noodzakelijkerwijs heeft geleid tot meer efficiëntie. Het realiseren van een beter functionerende organisatie in het publieke domein is in zijn ogen een langdurige en intensieve zoektocht. Opmerkelijk is dat de ‘zachtere’ managementtechnieken – kwaliteitsbeleid, competentiemanagement, functionerings- en verantwoordingsgesprekken – naar het oordeel van gemeentelijke managers een groter effect op efficiëntie en effectiviteit hebben dan de ‘hardere’ managementtechnieken zoals opdrachtgever- en opdrachtnemerschap, de invoering van een baten-lastenstelsel of doelmatigheidsonderzoek. Ter Bogt grijpt zijn betoog aan voor een pleidooi om naast zakelijkheid, efficiëntie en meting van prestaties ook aandacht te besteden aan traditionele waarden uit het publieke domein zoals rechtsgelijkheid, aandacht voor ‘bemoeigoederen’ (merit goods) en zorgvuldigheid. Ook het effect van een meer bedrijfsmatige attitude op de daadwerkelijk gemeten output is niet eenduidig. 

Hogere prijzen
Onderzoek voor Nederland van Groot en Budding (2004) wijst uit dat gemeenten die hun organisatie hebben ingericht volgens de bedrijfseconomische uitgangspunten van het NPM, hogere prijzen rekenen voor een huwelijksvoltrekking dan gemeenten die dat niet hebben gedaan. Een mogelijke verklaring voor deze prijsstijging is dat de uitgangspunten van NPM ertoe leiden dat het kostenbewustzijn bij gemeenten toeneemt. Feit is wel dat van de aanzienlijke efficiencyverbetering waar door sommigen op werd gespeculeerd blijkbaar geen sprake is. 

Zijn additionele marktactiviteiten de oplossing?
Sommigen wijzen erop dat publieke organisaties commerciële activiteiten kunnen gebruiken om hun personeel beter te motiveren en de kwaliteit van de dienstverlening te verbeteren. Hybriditeit, dat wil zeggen het naast elkaar verrichten van publieke taken en marktactiviteiten, is in hun ogen een nuttig bestuursmodel, omdat de bedrijfsmatige attitude die het gevolg is van marktactiviteiten een positieve uitwerking op de publieke taak zal hebben (zie bijvoorbeeld Meijerink (2005)). 
Mijn inziens ontbreekt het empirische bewijs voor een dergelijke stelling. Zo is het aantal empirische studies naar de effecten van hybride organisatiestructuren op effectiviteit en efficiëntie zeer beperkt en zijn de uitkomsten niet eenduidig. Relevant is in dit verband een empirische studie van Goudriaan (1998: blz 27) naar de kostenefficiëntie van Nederlandse hogescholen, waarin hij opmerkt dat “statistische toetsing leert dat verbonden productie (‘joint production’) van contractactiviteiten en reguliere onderwijsactiviteiten aan de marge leidt tot negatieve synergie-effecten.” Een tegengesteld signaal wordt gevonden in een Amerikaanse studie van Cavalluzzo en anderen (1998) over de Monetary Control Act. In 1980 werden de banken van de Federal Reserve verplicht om naast hun publieke taken, zoals het verrekenen van posities tussen centrale banken, enkele diensten in vrije concurrentie met andere banken aan te bieden, zoals het verwerken van cheques. Uit de empirische analyse blijkt dat de efficiëntie van de publieke taak niet significant is verbeterd, maar dat de toevoeging van private diensten wel de drijvende kracht is geweest achter de sterke verbetering van de kwaliteit van het publieke product. De vraag of dit resultaat ook bereikt had kunnen worden met benchmarking of maatstafconcurrentie, wordt in het artikel niet beantwoord. 

Conclusie
Het ontbreekt aan empirisch bewijs voor de stelling dat prestatiebeloning, winstprikkels, bedrijfsmatige methoden en hybriditeit de efficiëntie binnen het publieke domein zullen vergroten. In veel gevallen zullen deze prikkels averechts werken; slechts onder strikte condities wordt de efficiëntie verbeterd. Het is van belang om hieraan nader toegepast onderzoek te wijden, zodat de controller een rol kan spelen in het bewaken van deze condities.

Prof. dr. R.H.J.M. Gradus is als hoogleraar bestuur en economie van de publieke sector verbonden aan de postdoctorale opleiding tot controller in de publieke en non-profitsector aan de Vrije Universiteit Amsterdam. Hij is tevens directeur Financieel-Economische Zaken van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.  

Noten
* Dit artikel is gebaseerd op de oratie die de auteur op 23 september 2005 heeft uitgesproken bij de aanvaarding van zijn hoogleraarschap aan de VU. De volledige tekst is onder de titel Marktactiviteiten een panacee voor publiek falen? Schoenmaker blijf bij je leest! gepubliceerd in de Public Controlling-reeks van Sdu Uitgevers.
² Zie bijvoorbeeld het boek van de invloedrijke Amerikanen Osborne en Gaebler uit 1992.
³ Volgens Dixit (2002) is het overigens wel van belang dat de prestatieprikkel betrekking heeft op het JobCentre in zijn totaliteit en niet op individuele werknemers.
⁴ Hierbij wordt uitgegaan van de definitie van ‘controllership’ die door het Controller Institute in de Verenigde Staten in 1935 is geformuleerd. De Nederlandse praktijk van public controllers sluit daarop aan (zie Van Egten, Gradus en Veldman (2005)).
⁵ Wel erkennen zij dat in een overgangsfase van het huidige naar het nieuwe zorgsstelsel ongewenste neveneffecten kunnen optreden.
⁶ Van der Geest c.s. stellen dan ook dat het in het licht van de voorgenomen deregulering van de markt voor ziekenhuiszorg van belang is dat het aantal ziekenhuisorganisaties op korte termijn niet verder afneemt.
⁷ Ook verschillen in beloning of secundaire arbeidsvoorwaarden (zoals pensioen en verlofvormen) tussen profit en non-profit vormen volgens Benz niet de verklaring voor dit effect.

Literatuur

• Benz, M. (2005), ‘Not for the Profit, but for the Satisfaction? Evidence on Worker Well-Being in Non-Profit Firms’, Kyklos, 58, blz. 155-176.
• Bogt, H.J. ter (2005), Managementvernieuwingen bij de overheid: mooie woorden of echte daden?, inaugurele rede RUG, 10 mei 2005.
• Bovenberg, A.L. en R.H.J.M. Gradus (2001), ‘De economie van moeder Theresa’, ESB, nr. 4315, blz. 516-519. 
• Burgess, S. en M. Ratto (2003), ‘The Role of Incentives in the Public Sector: Issues and Evidence’, Oxford Review of Economic Policy, 19, blz. 285-300.
• Cavalluzzo, K.S., C.D. Ittner en D.F. Larcker (1998), ‘Competition, Efficiency Gains, and Cost Allocation Changes in Government Agencies; Evidence on the Federal Reserve’, Journal of Accounting Research, 36, blz. 1-32. 
• Deneffe, D. en R.T. Masson (2002), ‘What Do Not-for-Profit Hospitals Maximize?’, International Journal of Industrial Organization, 20, blz. 461-492.
• Dixit, A. (2002), ‘Incentives and Organizations in the Public Sector: An interpretative Review’, Journal of Human Resources, 37, blz. 698-727.
• Egten, C.A. van, R.H.J.M. Gradus en W. Veldman (2005), ‘Wat doet de public controller?’, Public Controlling, jaargang 3, nr. 3, blz. 8-11 .
• Elsinga, E. en H.A. Keuzenkamp (2001), ‘Winst in de zorg’, ESB, nr. 4337, blz. 920-923.
• Geest, S.A. van der, F.T. Schut en M. Varkevisser (2004), ‘Gezondheidszorg’, in C.A. de Kam en A.P. Ros (red.), Jaarboek Overheidsfinanciën 2004, blz. 129-148, Sdu Uitgevers, Den Haag.
• Goudriaan, R. (1998), ‘Kostenefficiëntie van Nederlandse hogescholen’, Openbare Uitgaven, 30, blz. 22-31.
• Groot, T. en T. Budding. (2004), ‘The Influence of New Public Management Practices on Product Costing and Service Pricing Decisions in Dutch Municipalities’, Financial Accountability and Management, 20, blz. 421-442.
• Heckman, J. J., J.A. Smith en C. Taber (1996), What Do Bureaucrats Do? The Effects of Performance Standards and Bureaucratic Preferences on Acceptance into the JTPA Program, NBER Working Paper 5535.
• Hers, J.F.P. en C.G.A. Wijnker (2004), ‘Leidt winst-streven in de zorg tot welvaartswinst?’, Tijdschrift voor Openbare Financiën, 36, blz. 163-172.
• Meijerink, M.H. (2005), ‘Het einde van de hybriditeit?’ in Meijerink, M.H. en G. Minderman (red.), Naar een andere publieke sector: hybriditeit en een andere wijze van publieke taakvervulling, Sdu Public Controlling-reeks nr. 8.
• Osborne, D. en T. Gaebler (1992), ‘How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector’, Plume Penguin Books - MA.
• Sloan, F.A. (2000), ‘Not-for-Profit Ownership and Hospital Behavior’, in Culyer, A.J. en J.P. Newhouse, Handbook of Health Economics, Elsevier, Amsterdam.
• Verheyen, P.A. (2004), ‘De ziekenhuisorganisatie, een driehoek met drie markante punten’, in Handboek structuur en financiering gezondheidszorg, Elsevier Gezondheidszorg, Maarsen.