Door leren beter presteren

Veel overheidsorganisaties werken hard aan het verbeteren van hun dienstverlening aan burgers en bedrijven, aan het verbeteren van de sturing en beheersing van hun werkzaamheden en interne processen en aan de wijze waarop ze burgers en bedrijven bij hun activiteiten betrekken. Denk bijvoorbeeld aan het steeds slimmer toepassen van ICT, aan het bundelen van uitvoeringstaken en aan het afsluiten van kwaliteitscontracten met burgers. Overheidsorganisaties kunnen op dit gebied veel van elkaar leren.
Waarom steeds weer zelf het wiel uitvinden of een externe adviseur inhuren, als kennis en kunde ook bij collega-overheidsorganisaties te vinden zijn? Op dit gebied zijn er de laatste jaren positieve ontwikkelingen. De concurrentie tussen overheidsorganisaties neemt af, de bereidheid tot samenwerken neemt toe. Een van de instrumenten die worden ingezet om verbeterslagen van overheidsorganisaties van de grond te krijgen en te versnellen, is benchmarken: het onderling vergelijken van prestaties om op die wijze met en van elkaar te kunnen leren. Maar wat heeft een overheidsorganisatie aan benchmarken? Wat levert het op? En wat als een overheidsorganisatie slecht scoort? In dit artikel wordt toegelicht wat benchmarken inhoudt en hoe het in de praktijk toegepast kan worden.

Doelstellingen van benchmarken
Het onderling vergelijken van prestaties van organisaties is natuurlijk geen doel op zich, maar slechts een middel om een of meer van de volgende doelen te bereiken:

1. Met en van elkaar leren
2. Transparantie bieden aan de omgeving
3. Verantwoording afleggen (aan specifieke organen)
4. Het toezicht vergemakkelijken
5. Afrekenen op prestaties

Figuur 1: De relatie tussen doelstellingen van prestatievergelijking en de mate van communicatie met de buitenwereld.

1. Leren: informatie-uitwisseling alleen tussen de deelnemers.
2. Transparantie: informatie wordt ook eenzijdig aan de buitenwereld kenbaar gemaakt.
3. Verantwoording: tweerichtingsverkeer met de buitenwereld, waarbij deelnemers de resultaten transparant maken en de organisatie waar nodig aanpassen op basis van terugkoppeling van de buitenwereld.
4. Toezicht: naast verantwoording horizontaal is er sprake van eenzijdige informatieverstrekking verticaal.
5. Afrekenen: tweerichtingsverkeer horizontaal en verticaal, waarbij aanpassing van de organisatie op basis van verticale terugkoppeling plaatsvindt.

Interactie met de omgeving
De genoemde doelstellingen verschillen van elkaar in de mate van communicatie met de buitenwereld. Benchmarken is een intern proces, waarbij informatie-uitwisseling alleen tussen de deelnemers plaatsvindt. Dit betekent overigens niet dat er geen derden bij betrokken kunnen zijn; voor uitvoeringsorganisaties op rijksniveau kunnen organisaties uit het bedrijfsleven bijvoorbeeld goede impulsen leveren aan de verbetering van de dienstverlening.

Benchmarken binnen de openbare sector
Benchmarken is een lichte en vrij toegankelijke vorm van prestatievergelijking. Doordat er alleen interne communicatie plaatsvindt tussen de deelnemers, wordt een veilige situatie gecreëerd waarin zij informatie kunnen uitwisselen en kritisch kunnen kijken naar hun eigen organisatie. Zodoende kunnen deelnemers open zijn naar elkaar toe, omdat er geen directe consequenties hoeven te volgen.

Vormgeving en aanpak van een benchmark
Er zijn vele benchmarkmodellen in omloop. Het meest eenvoudige model is het zogenaamde 3V-model: ‘Voorbereiden, Vergelijken, Verbeteren’. Alternatieve modellen zijn vaak een afgeleide hiervan. De rode draad van benchmarkprocessen kan als volgt worden samengevat.

Voorbereiden

1. Met wie en hoe ga ik de benchmark uitvoeren en welk doel bepalen we samen?
2. Welke indicatoren en onderzoeksvragen ga ik gebruiken en welke instrumenten?
   
   Vergelijken
3. Het vergelijken en analyseren van de gegeven antwoorden.
4. Het signaleren, analyseren en bespreken van de verschillen in de antwoorden.
5. Het zoeken naar ‘leerpartners’: van wie kan ik op een bepaald onderdeel iets leren?
   
   Verbeteren
6. Met behulp of naar aanleiding van informatie van de ‘leerpartner’ verbeteringsmogelijkheden opsporen.
7. Het daadwerkelijk verbeteren van de eigen situatie: handelen.

De achtste en laatste stap in deze cyclus is de evaluatie met de daaraan vaak verbonden herstart. Zo wordt een zich herhalende cyclus gestart, waardoor niet alleen vergelijking met andere organisaties mogelijk is, maar ook vergelijking met de eigen organisatie in eerdere perioden.

Ongewenste effecten
Het is van groot belang om voorafgaand aan een prestatievergelijking de doelstelling gezamenlijk helder te maken. Anders kunnen een aantal negatieve effecten optreden. Deze effecten zijn vaak gekoppeld aan de invloed die een bestuurder door middel van prestatievergelijking wil hebben op het primaire proces. Hiermee kan bijvoorbeeld de focus van de benchmark verschuiven van leren van elkaar naar elkaar beconcurreren.

Enkele mogelijke ongewenste effecten van benchmarken wanneer het niet wordt ingezet als leerinstrument:

• Het vertonen van strategisch gedrag. Medewerkers van organisaties geven een vertekend beeld om beter te ‘scoren’ (window-dressing).
• Versterking van de interne bureaucratie. Organisaties passen de manier van gegevensverstrekking aan om beter te ‘scoren’.
• Belemmering van innovaties. Organisaties leggen de nadruk te veel op het nabootsen van zogenaamde ‘best practices’, waardoor het vermogen van de organisatie om te leren en in de eigen context de juiste toepassing uit te werken, vermindert.
• Verlies aan professionaliteit. Benchmarks richten zich op meetbare, vaak kwantitatieve grootheden. Dit mag niet ten koste gaan van kwalitatieve, niet goed meetbare grootheden zoals professionaliteit en kennismanagement.
• Bereidheid tot delen van inzichten neemt af door toegenomen concurrentie. Ervaringen delen kan als negatief worden gezien omdat daarmee relatieve (kennis)voorsprongen op bepaalde terreinen worden prijsgegeven.
• Goede prestaties worden bestraft. Door vergelijken kan de situatie ontstaan dat budgetten worden beperkt, omdat andere organisaties met minder geld hetzelfde hebben kunnen bereiken.

Deelname aan benchmarken
Deelname aan benchmarken is idealiter vrijwillig: alleen wanneer deelnemers vrijwillig meedoen zijn ze ook echt gemotiveerd om te vergelijken en te leren van anderen. Het is van groot belang dat deelnemers zich veilig voelen en veiligheid creëren voor andere deelnemers. Op deze wijze worden effecten als strategisch gedrag gemakkelijker voorkomen. Binnen de overheid bestaan vele benchmarks. Een interessante is de Rijksbrede Benchmark Groep.

Benchmarken in de praktijk: de Rijksbrede Benchmark
Groep De Rijksbrede Benchmark Groep (RBB-Groep) is een platform van en voor dienstverlenende (uitvoerings)organisa ties, bedoeld om hen door middel van prestatievergelijking van elkaar te laten leren. De RBB-Groep is ontstaan uit een benchmarkonderzoek dat verschillende uitvoeringsorganisaties in 2002 hebben laten uitvoeren. De vergelijking van bedrijfsresultaten heeft na het onderzoek geleid tot het uitwisselen van kennis en ervaringen tussen medewerkers van de deelnemende organisaties op het vlak van de aansturing van organisaties.
Geconcludeerd werd dat de partners van de RBB-Groep gezamenlijk veel variëteit in toepassingen, methoden en technieken bieden. Een deelnemende partij wordt daardoor in staat gesteld te leren van de ervaringen van anderen. Vervolgens kan men binnen de eigen organisatie en context gericht aan de slag met het uitwerken van maatwerkoplossingen. Vanwege het grote succes van deze benchmark (ook wel RBB I genoemd) is het idee ontstaan om deze uit te dragen naar nieuwe partners en nieuwe benchmarkrondes te starten. Van 2003 tot 2005 zijn twee benchmarkonderzoeken met nieuwe partners gehouden (RBB II en III). Najaar 2005 gaat RBB IV van start, die grotendeels een herhaling is van de benchmark uit 2002. Daarmee wordt het mogelijk ook de ontwikkeling en prestaties van organisaties in de tijd te volgen.

Leren van elkaar
De RBB-Groep als leernetwerk hanteert de benchmark uitdrukkelijk niet als verantwoordingsinstrument maar als leerinstrument: om te leren door te analyseren in welke mate strategische doelstellingen van de organisaties gerealiseerd worden, welke factoren hierop in het bijzonder van invloed zijn en welke verbeteringen mogelijk zijn. Dit op basis van een onderlinge vergelijking van de deelnemende organisaties – organisaties die zich continu willen verbeteren en veelal in verschillende fasen van de leercurve zitten, maar die vroeg of laat wel dezelfde fasen doormaken. En daarom veel van elkaar kunnen opsteken.

Leereffecten
In de benchmark worden de deelnemende organisaties vergeleken op verschillende aspecten die van invloed zijn op de kwaliteit van dienstverlening en op de sturing en beheersing van de organisatie. Daarnaast wordt aandacht besteed aan leervragen die de organisaties op dat moment hebben. Uitkomsten van de benchmark zijn individuele rapporten met daarin een beschrijving van de goede punten en de verbeterpunten van de organisaties. Voor de verschillende onderzochte aspecten worden ‘best practices’ geselecteerd. Deze geven de deelnemende organisaties de mogelijkheid van elkaar te leren en de eigen organisatie te verbeteren. Daarnaast heeft elke nieuwe groep deelnemers de mogelijkheid te leren van de ‘best practices’ van eerder gehouden benchmarkonderzoeken. Een extra leereffect dus.

Een ander leereffect zit in het periodiek (bijvoorbeeld om de 3 à 4 jaar) deelnemen aan de benchmark. In dat geval kunnen de uitkomsten ook met de eigen eerder gehouden benchmark vergeleken worden. Zo kan een beeld worden geschetst van het leerrendement en de kennishuishouding van een organisatie over een langere periode.

Alle ‘best practices’ die voortkomen uit een benchmarkonderzoek worden binnen het samenwerkingsverband actief door de organisaties uitgewisseld. Hiervoor staan verschillende middelen ter beschikking: bilaterale contacten, een nieuwsbrief, de Extranet website www.rbb-groep.nl, de jaarlijkse ‘Dagen van de Uitvoering’, leerbijeenkomsten en elk ander medium dat een organisatie zelf wil gebruiken om zijn eigen ‘best practices’ te communiceren.

Enkele leereffecten van benchmarks op een rijtje:

• Diverse beschreven en geanalyseerde ‘best practices’ voor uiteenlopende aspecten van de bedrijfsvoering, waaronder leiderschap, integriteit en strategie, maar ook zaken als investeringsplannen, financiële informatie, informatievoorziening, innen van geld, opleidingsplannen, afhandelen van e-mail, tevredenheid van medewerkers en relaties met leveranciers.
• Uitwisselen van ervaringen met de opzet en aanpak van risicomanagement.
• Multichannelmanagement: ontwikkelen en met elkaar delen van de do’s & don’ts.
• Hulp bij de inrichting van een tijdregistratiesysteem.
• Uitwisseling van ervaringen met betrekking tot het inrichten van en sturen op bedrijfsprocessen (ook inrichting van front- en backoffice).
• Variëteit in aanpakken voor het verbeteren van klantgerichtheid binnen de organisaties.
• Uitwisselen van mogelijkheden voor het verbeteren van kostenbewustzijn.
• Ervaringen met het gebruik van prestatiecontracten met opdrachtgevers.

Figuur 2. Uitspreken en bepalen van leervragen en strategische issues van participanten RBB-Groep (klik op figuur voor vergroting).

Omgaan met verkregen gegevens
De gegevens van de deelnemende organisaties worden door de IB-Groep, de beheerorganisatie van de RBB-Groep, opgeslagen in een database. De database wordt door een jaarlijkse EDP-audit¹ kwalitatief geborgd. De deelnemers aan de RBB zijn eigenaar van de database. De deelnemers bepalen zelf hoe intern en extern wordt omgegaan met de benchmarkrapporten.

Uitvoering van de benchmark
Het benchmarkonderzoek wordt in eigen beheer² uitgevoerd met ondersteuning van de Universiteit Nyenrode en de Rijksuniversiteit Groningen. Binnen de RBB-Groep worden auditoren opgeleid die afkomstig zijn uit de deelnemers van het leernetwerk. Deze auditoren begeleiden de organisaties bij de dataverzameling, nemen de interviews af, valideren de gegevens en stellen de organisatierapporten op, inclusief een openbaar samenvattend rapport.

Methodiek van de benchmark
De ontwikkelde methodiek is gedeeltelijk gebaseerd op het INK-managementmodel. Dit houdt in dat de methodiek gericht is op de bedrijfsvoering van de organisaties en op de manier waarop belanghebbende partijen (klanten, opdrachtgevers, enzovoort) de dienstverlening ervaren. Het is overigens niet noodzakelijk dat een organisatie kennis heeft van het INK-model of het model heeft toegepast in de eigen organisatie. De verschillende INK-gebieden worden uitsluitend gebruikt in de weergave van de resultaten.

Figuur 3. Het instrument benchmarken samengevat (klik op figuur voor vergroting).

Ontwikkelingen binnen de RBB-Groep
De RBB-Groep bevindt zich na een opstart- en groeifase thans in de consolidatiefase. Het accent is aan het verschuiven van ‘elkaar analyseren’ naar ‘elkaar consulteren’. De groei van de RBB-Groep, nu 23 deelnemers, maakt plaats voor een verdieping van het leren in de organisaties. Aan de deelnemers is gevraagd hun strategische (leer)vraagstukken voor de komende jaren te beschrijven. Op basis van die beschrijvingen worden organisaties in peer groups onderscheiden. Het achterliggende idee is dat organisaties die vergelijkbare primaire processen hanteren (bijvoorbeeld authentieke registraties) op een dieper niveau van elkaar kunnen leren en elkaar kunnen helpen. Dit heeft geleid tot het samenstellen van ‘resultancygroepen’, waarin deelnemers op het niveau van lijnmanagement van diverse organisaties met elkaar werken aan de implementatie van praktische oplossingen voor gemeenschappelijke strategische vraagstukken. Een resultancyteam beoogt concrete oplossingen of oplossingsrichtingen aan te reiken door knowhow en menskracht binnen het RBB-netwerk te delen. Het gaat om DOEN. Een en ander kan ook leiden tot het tijdelijk detacheren van medewerkers.
De resultancygroepen hebben betrekking op de volgende onderwerpen:

• compliance en handhaving van regelgeving;
• gedragsverandering en communicatie;
• goede contacten met de klant;
• invoeren van een ‘Plan-Do-Check-Act’-cyclus;
• van plannen naar uitvoering;
• public affairs;
• HRM-mobiliteit;
• IT-analyse.

Succes- en faalfactoren
Een belangrijke succesfactor van het organisatieleren is betrokkenheid van het lijnmanagement bij het verbeteringsproces. Om daadwerkelijk veranderingen te realiseren dient de lijnmanager overtuigd te zijn van nut en noodzaak. Dit is een belangrijke reden waarom nu vooral lijnmanagers aan de slag gaan in de resultancygroepen.

De RBB-Groep is nog een jonge organisatie. Enthousiasme is een belangrijk kenmerk en verbeterdrang de drijfveer. Het meest inspirerend is dat de deelnemers van de RBB-Groep op eigen initiatief vorm hebben gegeven aan de organisatie en aan het leren door vergelijken. De RBB-Groep is van, voor en door de deelnemers zelf. En bovendien een relatief goedkope manier om te leren, te verbeteren, te vernieuwen en op deze manier bij te dragen aan een andere overheid. In de afgelopen jaren zijn de muurtjes tussen de organisaties behoorlijk geslecht. Er is een stevige vertrouwensbasis geschapen die voor de toekomst mogelijkheden biedt om verder samen te werken en ook samen kosten te besparen. Een en ander in het licht van het zo goed mogelijk uitvoeren van de wettelijke taken en het verbeteren van de dienstverlening aan de klanten.

Drs. H.P.A. Aarts is werkzaam bij het Programmateam Andere Overheid, dat ressorteert onder de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties;
drs. IJ.H.J. van der Kamp is secretaris van de Rijksbrede Benchmark Groep;
drs. A.D. van der Heide MCM is coördinator van de Rijksbrede Benchmark Groep;
drs. M.L.J.P. Potten is werkzaam bij het projectteam Benchmarken van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Noten
¹ EDP = Electronic Data Processing
² De benchmarkonderzoeken in de eerste drie rondes zijn uitgevoerd door KPMG.

Literatuur

• Kamerstukken II 2003 – 2004, 29 200 VII, nr. 38 Handreiking Prestatievergelijking binnen de Openbare Sector, 2004, geschreven door de Werkgroep Benchmarken Openbare Sector, uitgegeven door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
• Raad voor het Openbaar Bestuur, Presteren door leren, benchmarken in het openbaar bestuur, 2002
• J.A. de Bruin, Prestatiemeting in de publieke sector: Een proces dat leidt tot leren?, 2001
• C. van de Zwan, Benchmarken binnen de openbare sector: Een proces dat leidt tot leren?, paper t.b.v. NPM Seminar 17 september 2004 Website www.benchmarkenindepubliekesector.nl