Financieel beleid rond bouwinvesteringen bij een universiteit

Een universiteit wordt in Nederland voor zo'n driekwart met publieke middelen gefinancierd, maar lijkt in de financiële verantwoording veel op een private organisatie. Hoewel een universiteit, volgens de WHW¹ recht heeft op jaarlijkse financiële bijdragen van het ministerie van OCW, is het ministerie volgens diezelfde wet niet verplicht om een universiteit te helpen wanneer een faillissement dreigt. Ook van een universiteit wordt kortom gezond financieel beleid verwacht.

Naar grootte vormen de huisvestingslasten, na de personele lasten de belangrijkste bestedingspost van een universiteit. Belangrijk onderdeel van de huisvestingslasten zijn de financieringslasten. Voor de financiering van het vastgoed maken de meeste instellingen nog uitsluitend gebruik van eigen vermogen. De komende jaren staan de instellingen echter voor omvangrijke vervangingsinvesteringen van de vooral in de jaren zeventig en tachtig van de vorige eeuw opgerichte gebouwen. Voor de financiering daarvan zullen leningen moeten worden aangetrokken.

Het voeren van een gezond financieel beleid betekent voor een universiteit niet anders dan het zorgdragen voor een duurzaam evenwicht tussen baten en lasten. Door het aangaan van leningen stijgen de lasten duurzaam. Deze extra ballast vergt extra zorg voor het duurzaam evenwicht tussen baten en lasten. Om die extra zorg te kunnen signaleren en vervolgens te leveren is de hulp van een goed signaleringssysteem onmisbaar. In dit artikel wordt zo'n systeem gepresenteerd en wordt ingegaan op de werking daarvan.

Het eigen vermogen en haar functies
Het in de jaarrekening gepresenteerde eigen vermogen van een universiteit bestaat, conform de richtlijnen van OCW en de wetgeving inzake de jaarverslaggeving, volledig uit een algemene reserve. Binnen de algemene reserve kunnen indien gewenst deelreserves worden gespecificeerd, zoals een bedrijfsreserve, reserve huisvestingsmiddelen of reserve verbonden partijen.

Het eigen vermogen heeft een tweetal functies, te weten:

• Bufferfunctie: het eigen vermogen dient als buffer om bedrijfsrisico's in de exploitatie op te vangen. Het gaat hier om tegenvallers die zich op korte termijn, binnen een tijdshorizon van enkele jaren, voordoen. Buffers kunnen deze bedrijfsrisico's slechts tijdelijk opvangen; wanneer een tegenvaller daadwerkelijk is opgetreden, zal het exploitatiesaldo de komende jaren voldoende moeten zijn om een nieuwe buffer op te bouwen.
• Financieringsfunctie: het overgrote deel van het eigen vermogen dient ter financiering van de activazijde van de balans.

Voor de bufferfunctie wordt uitgegaan van minstens tien procent van het totaal aan baten, waarvan de helft in liquide vorm moet worden aangehouden². Voor de bufferfunctie is in liquide vorm slechts vijf procent van het eigen vermogen noodzakelijk. De omvang van de bufferfunctie speelt derhalve slechts een beperkte rol.

De financieringsfunctie is voor universiteiten verreweg de belangrijkste vermogensfunctie. Een universiteit wordt geacht zoveel mogelijk met eigen vermogen te financieren en krijgt van OCW geen vergoeding voor rentelasten die voortkomen uit het aantrekken van vreemd vermogen (leningen). Nevenaspect daarvan is, dat een universiteit ook geen rendement op het eigen vermogen hoeft te behalen, hetgeen bij private organisaties wel noodzakelijk is.

Signaleringssysteem
In de onderstaande tabel staan een aantal sturingsindicatoren om de financiële positie van een universiteit te kunnen beoordelen:

Tabel

Toelichting op de tabel:

1. Exploitatieresultaat
Om te voorkomen, dat het eigen vermogen daalt zou het exploitatieresultaat van een universiteit als geheel over de lange termijn minstens gelijk moeten zijn aan nul, een universiteit is immers geen op winst gerichte organisatie³.
Binnen het totale exploitatieresultaat kan onderscheid worden gemaakt tussen het cumulatieve resultaat van de eenheden (het "operationeel resultaat") en het resultaat op de bouwinvesterings- en financieringsactiviteiten.
De normstelling, dat het totale exploitatieresultaat over de lange termijn minstens gelijk zou moeten zijn aan nul betekent het volgende:

Een negatief exploitatieresultaat dient het daaropvolgende jaar in principe weer om te slaan naar een positief saldo. Rekenkundig ("over de lange termijn minstens nul") zou ook over een langere termijn van een negatief saldo kunnen worden uitgegaan, met in de daaropvolgende periode weer een overeenkomstig positief saldo. Maar zo'n rekenkundige benadering gaat geheel voorbij aan onvoorziene tegenvallers. De praktijk leert, dat daarvan met regelmaat sprake is (bijvoorbeeld rijksbezuinigingen, overige inkomstenuitval). Een incidenteel negatief exploitatieresultaat is dan wel niet te vermijden, maar structurele negatieve resultaten dienen daarom zoveel mogelijk te worden vermeden. In de tabel is daarom uitgegaan van een negatief exploitatieresultaat gedurende in principe maximaal één jaar.

Er bestaat binnen het exploitatieresultaat een wisselwerking tussen het operationeel resultaat en het resultaat op de bouwinvesterings- en financieringsactiviteiten. Dit laatste resultaat komt hieronder, bij de volgende indicator nog afzonderlijk aan de orde. Voor dit moment kan worden vastgesteld, dat een negatief resultaat op de bouwinvesterings- en financieringsactiviteiten kan worden gecompenseerd door een positief operationeel resultaat. Omgekeerd kan een negatief operationeel resultaat worden gecompenseerd door een positief resultaat op de bouwinvesterings- en financieringsactiviteiten.
Het is daarbij cruciaal, dat deze compensatie niet bij toeval ontstaat, maar planmatig wordt gestuurd. Wordt bij de meerjarenplanning bijvoorbeeld een negatief resultaat op de bouwinvesterings- en financieringsactiviteiten voorzien, dan zal een minstens even groot operationeel positief operationeel resultaat uitgangspunt moeten zijn.

2. Resultaat op Bouwinvesteringen en financieringsactiviteiten
Het resultaat op de investeringen in vastgoed omschrijven we als het verschil tussen de voor de bouwinvesteringen afgezonderde baten enerzijds en anderzijds de som van de rentelasten over de voor de bouwinvesteringen aangetrokken leningen, de afschrijvingslasten op de gebouwen, en (bij vernieuwbouw) extra lasten om het 'doorfunctioneren' mogelijk te kunnen maken en/of (bij nieuwbouw), de specifiek aan de nieuwbouw verbonden extra exploitatielasten.
Het financieringsresultaat (het verschil tussen de ontvangen en betaalde rente op instellingsniveau) maakt onderdeel uit van het resultaat op investeringen. Reden voor de clustering van de financieringsactiviteiten met die van de investeringen is, dat het financieringsresultaat van een universiteit nagenoeg volledig door de bouwactiviteiten wordt veroorzaakt. Deze clustering geldt eveneens voor eventuele extra exploitatielasten, verbonden aan nieuwe investeringen. Per definitie horen exploitatielasten niet bij de investeringen te worden betrokken, maar gezien de causale relatie van eventuele extra exploitatielasten met geplande investeringen is het raadzaam deze bij de financiële planning van de investeringslasten te betrekken, teneinde te komen tot een integrale planning van de investeringslasten.
Het aldus bepaalde resultaat op bouwinvesteringen en financieringsactiviteiten zou groter moeten zijn dan nul⁴ of binnen vijf jaar (een gebruikelijke planperiode) positief moeten worden. Een meer dan éénjarig tekort lijkt toelaatbaar, omdat bij bouwinvesteringen bij uitstek met meerjarenplanningen wordt gewerkt. Nevenargument is, dat een tekort over meer dan één jaar praktisch niet te vermijden is op het moment, dat tijdelijk grote leningen moeten worden aangetrokken, met de daaraan verbonden tijdelijk hoge rentekosten. Van belang hierbij is wel vast te stellen, dat gedurende de periode dat een negatief resultaat op de bouwinvesterings- en financieringsactiviteiten wordt voorzien, er complementair daaraan sprake moet zijn van een minstens even groot positief resultaat op de operationele activiteiten.

3. en 4. Functies eigen vermogen
Het eigen vermogen kent twee functies, te weten de bufferfunctie en de financieringsfunctie.

Het benodigd eigen vermogen vanuit de bufferfunctie moet minimaal gelijk zijn aan de helft van de risicobuffer (de risicobuffer kan in principe worden gesteld op 10 procent van de omzet)⁵.

Voor het benodigd eigen vermogen vanuit de financieringsfunctie is door de commissie Koopmans een theoretisch kader ontwikkeld⁶.

Als norm hanteerde de commissie een vermogensomvang die minimaal gelijk is aan:
a. de helft van de herbouwwaarde van de gebouwen;
b. de aanschafwaarde van de terreinen;
c. overige vaste activa (ideaalcomplex);
d. minus de helft van de permanente voorzieningen⁷.
De commissie ging, gegeven de bekostigingsstructuur (geen bekostiging van te betalen rente) voor het benodigde eigen vermogen van universiteiten uit van de helft van de herbouwwaarde van de gebouwen. De commissie ging er daarbij van uit, dat bij (ver)nieuwbouw wordt bijgeleend gedurende de eerste helft van de gebruiksperiode. De daaraan verbonden rentekosten worden gedekt uit de renteopbrengsten van de in de tweede helft van de gebruiksperiode uit afschrijvingen vrijvallende middelen⁸. Zoals aangegeven is de norm een theoretisch kader. De commissie Koopmans constateerde namelijk vervolgens op basis van dit kader een fors vermogenstekort bij alle universitaire instellingen. Onder 5. gaan we daar nader op in.

5. Mutaties in vermogenstekort
Hiervoor is aangegeven hoe de omvang van het normatief benodigde eigen vermogen zou kunnen worden bepaald. Tevens is gemeld, dat er thans sprake is van een vermogenstekort ten opzichte van deze norm, het feitelijk beschikbare eigen vermogen ligt duidelijk onder de norm.
Het inlopen van het vermogenstekort is weliswaar een streven, dit zal echter niet op middellange termijn kunnen worden gerealiseerd, vanwege het ontberen van passende bekostiging door OCW.
Als indicator zou kunnen gelden het vermogenstekort niet verder te laten oplopen; in dat geval is het noodzakelijk dat het tekort ultimo kleiner is dan of gelijk aan het tekort primo. Het tekort wórdt gedefinieerd als het totale normatief eigen vermogen uit hoofde van de financierings- en bufferfunctie minus het werkelijke eigen vermogen.⁹

Voor de goede orde voegen we aan het voorgaande nog toe, dat het door de commissie Koopmans berekende vermogenstekort de komende jaren feitelijk niet kan worden ingelopen. Belangrijke handicap daarbij is, dat de universitaire gebouwen merendeels stammen uit 1970/1980, en derhalve in financiële zin niet als een 'ideaalcomplex' kunnen worden beschouwd. Tevens is van belang, dat de instellingen bij de overdracht van de gebouwen, in 1995, niet de beschikking kregen over de tot op dat moment gerealiseerde jaarlijkse afschrijvingen. Bovendien bleek de na 1995 door OCW verstrekte bekostiging voor de huisvesting ontoereikend. Gezien een en ander zal een universiteit in deze het eigen financieel beleid vorm moeten geven.
Dat niettemin toch een normstelling voor het eigen vermogen wordt gepresenteerd heeft te maken met de blik op de zeer lange termijn. Toename van het vermogenstekort zou immers betekenen, dat financieringslasten (i.e. rentekosten op aan te trekken leningen) naar de toekomst worden verschoven¹⁰. Een structureel positief resultaat op de operationele activiteiten is een belangrijk instrument tegen een krimp van het Eigen vermogen.

6. Egalisatiereserve
Een Egalisatiereserve, onderdeel van de algemene reserve kan binnen een universiteit een bufferfunctie vervullen voor centrale resultaten die niet op de reserves van de eenheden kunnen worden afgewikkeld. Deze (interne) reserve kan een sleutelrol spelen bij de meerjarenplanning van de interne budgettering. De hoogte ervan kan op minimaal 5 miljoen euro worden gesteld¹¹.

7., 8. en 9. Solvabiliteit, Current ratio en Fixed Charge Coverage Ratio
Dit zijn een drietal ratio's om de weerbaarheid van de organisatie te kwantificeren met als insteek de liquiditeitspositie. Uiteindelijk wordt immers alles afgewikkeld op de kaspositie van een universiteit; de toekomstige ontwikkeling daarvan is derhalve cruciaal.

De norm van de solvabiliteit mag tijdelijk >0,4 zijn¹². Binnen een planperiode¹³ dient deze echter weer op 0,5 uit te komen.

De norm voor de current ratio kan op minimaal op 0,8 worden gesteld en op maximaal 1,2¹⁴. Als minimumnorm wordt veelal 1,0 aangehouden. Die hoogte van de minimumnorm miskent echter, dat door een alert treasurybeleid voordelen zijn te behalen (scherpe bewaking van de omvang van vlottende activa en passiva), vandaar dat de minimumnorm op 0,8 is gesteld.

De norm voor de Fixed Charge Coverage Ratio geeft aan of de instelling een beleid voert, waarbij de externe renteverplichtingen structureel kunnen worden gedekt, zonder aantasting van het Eigen vermogen. De rente zou dus altijd uit het bijpassend, positieve exploitatieresultaat moeten kunnen worden voldaan.

10. Kasstroomoverzicht
De kasstromen (saldo van de inkomsten en uitgaven over een bepaalde periode) mogen, in principe, niet negatief zijn¹⁵. Uit hoofde van de bouwinvesteringen zijn overigens wel tijdelijk negatieve kasstromen toegestaan binnen de universiteitsbrede marges die worden gesteld aan de solvabiliteit en de fixed charge coverage ratio.

11. Loonkosten eigen personeel ten opzichte van de omzet
Deze sturingsindicator (de loonkosten zijn de 'financiële achilleshiel' van een universiteit) is vooral bedoeld om trends te analyseren en beleid te toetsen.

Afsluitende conclusie
Het bestuur van een universiteit moet zorgen voor zodanige voorwaarden, dat onderwijs en onderzoek maximaal blijven presteren. Een blijvend passende huisvesting voor deze activiteiten is hierbij van cruciaal belang. Voor een goede financiële sturing is het belangrijk de spanning tussen de kosten van onderwijs en onderzoek enerzijds en anderzijds de kosten van de huisvesting in balans te houden en daarbij tegelijkertijd zorg te dragen voor een duurzaam sluitende exploitatie.
Het signaleringssysteem dat in dit artikel wordt besproken heeft als voordeel dat tijdig informatie wordt aangereikt om zo nodig tot bijsturing over te gaan.

Drs. B.J. van der Leest is stafdirecteur Financiën aan de VU. Hij schreef dit artikel op persoonlijke titel. De discussie over de voorstellen is nog gaande.

Noten
¹ Wet op Hoger en Wetenschappelijk onderwijs
² Conform het rapport De vermogenspositie van universiteiten, van de commissie Koopmans, dd. 15 juli 1999
³ Bij inflatie en onvoldoende compensatie daarvan door OCW zal aanvullend de eis kunnen worden gesteld jaarlijks een positief saldo te realiseren, teneinde langs deze weg het eigen vermogen ook reëel op peil te kunnen houden.
⁴ Bij de universiteiten is bijna 4 procent van de jaarlijkse lumpsum baten van het Rijk gericht op de financiering van afschrijvingen op Investeringen. Dat niveau zal de eerstvolgende jaren stijgen naar ruim 5,5 procent. Een instelling kan besluiten een groter deel van de lumpsum baten af te zonderen voor de financiering van Investeringen. Zo wordt bijvoorbeeld volgens de planning bij de VU structureel circa 10 procent van de lumpsum aangewend voor de financiering van afschrijving, rente en extra exploitatielasten tengevolge van investeringen.
⁵ Bij voorkeur zou moeten worden gestreefd naar een structureel positief resultaat. Dan immers is een marge ingebouwd tegen onvolledige compensatie van inflatie (of geen compensatie, zoals in de afgelopen twee jaar) vanwege OCW. Juist investeringen in vastgoed zijn, door de lange periode waarin middelen worden vastgelegd, kwetsbaar voor inflatie. Opbouw van een marge tegen inflatie voorkomt, dat de gebruikers, bij renovatie of vervanging met een forse lastenverzwaring worden geconfronteerd.
⁶ Conform het rapport De vermogenspositie van universiteiten van de commissie Koopmans.
⁷ Idem
⁸ Het voorzieningenbegrip is na 1999 binnen de RJ richtlijnen (Raad voor de Jaarverslaggeving) zodanig verscherpt dat van echte permanentie geen sprake meer zal zijn. Voorzieningen maken dan ook inmiddels feitelijk geen onderdeel meer uit van de financieringsfunctie van het eigen vermogen.
⁹ De commissie Koopmans abstraheerde van inflatie en van het feit, dat de rente op te betalen leningen hoger is dan de renteopbrengsten op extern uitgezette gelden.
¹⁰ Het vermogenstekort zal toenemen wanneer een universiteit onvolledig voor inflatie wordt gecompenseerd.
¹¹ De eerstvolgende jaren wordt de bekostiging voor investeringen door OCW geleidelijk opgehoogd. Deze ophoging is pas door OCW vrijgegeven, nadat de instellingen gedetailleerd inzicht hadden gegeven in de kasuitgaven voor bouwinvesteringen in de eerstvolgende jaren; over die kasuitgaven zal de komende jaren verantwoording moeten worden afgelegd. In deze op kasuitgaven gerichte discussie is nauwelijks aandacht besteed aan de structurele vermogenspositie van de Instellingen.
¹² De VU hanteert bij de meerjarenplanning een egalisatiereserve van minstens 5 miljoen euro.
¹³ Binnen de VU vastgestelde grens, waarbij er rekening mee is gehouden, dat de overheidsfinanciering niet voorziet in de bekostiging van rente op aangetrokken leningen.
¹⁴ Bij de financiële planning van de VU wordt gewerkt met een vijfjaren planning
¹⁵ De huidige ratio binnen de VU is 1,8. Te verwachten is, dat binnen enkele jaren forse reductie plaatsvindt, door uitvoering van de geplande huisvestingsinvesteringen bij de VU.
¹⁶ We abstraheren hiervan een marge