Governance in het onderwijs

De term ‘governance’ wordt in de internationale literatuur opgevat als een politieke ontwikkeling waarin de centrale overheid, na eerst te zijn aangezwollen tot een verzorgingsstaat, bevoegdheden en verantwoordelijkheden weer probeert over te dragen aan non-profitinstellingen, zelfstandige rijksdiensten, bedrijven en burgers. Waar Moore¹ meent dat iedere verandering van besturingsarrangementen een vorm van governance is, is de algemene tendens toch om met deze term de beweging aan te duiden dat bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de centrale overheid worden overgeheveld naar andere organen of personen. Decentralisatie (naar lokale overheden), deregulering, liberalisering en privatisering (naar de markt), verzelfstandiging (naar andere organen) en zelfs complete terugtrekking (naar de privé-sfeer van burgers) zijn allemaal vormen van governance. Het gaat daarbij om de versterking van de interactie tussen bestuur en bestuurde, een proces dat haast automatisch leidt tot het beleggen van verantwoordelijkheden op het laagst mogelijke (bestuurs)niveau.² Een voor de minister relevante vraag is of wat er uiteindelijk van de centrale overheid overblijft nu juist een versterking of een verzwakking van die centrale overheid betekent.³

Er is nog een tweede betekenis aan de term ‘governance’ gehecht, die vooral betrekking heeft op garanties van transparantie, integriteit, professionaliteit en (in de publieke sector) de maatschappelijke meerwaarde van een bedrijf of instelling. Dit noem ik corporate governance. Deze corporate governance kan niet worden teruggebracht tot de vraag of raden van commissarissen of raden van toezicht wel behoorlijk functioneren en welke gedragscodes noodzakelijk zijn om die organen te versterken: een opvatting van corporate governance die in een aantal Nederlandse gedragscodes te veel het uitgangspunt lijkt te zijn.⁴ Intern toezicht is overigens wel essentieel in deze context: een goed intern toezicht, gericht op de dynamiek, kwaliteit en maatschappelijke verankering van publieke instellingen, maakt de politieke governancebeweging van de terugtredende overheid mogelijk. Zonder goed intern toezicht is er geen terugtreden – en andersom.  De notitie van minister Van der Hoeven benadert het bestuur van de onderwijssector vanuit beide invalshoeken. Door de overdracht van bevoegdheden aan het veld ontstaat meer autonomie voor de instellingen en tegelijkertijd is er de wens om bij die instellingen een corporate governance teweeg te brengen waardoor deze instellingen beter functioneren in termen van (horizontale) verantwoording, kwaliteitsverbetering, innovatie, intern toezicht of bijvoorbeeld het betrekken van externe stakeholders bij het primaire proces. De minister koppelt beide invalshoeken aan elkaar: goed bestuur en toezicht als voorwaarde voor de overdracht van bevoegdheden.

De notitie van de minister
Deze notitie beperkt zich niet tot intern toezicht maar geeft een vrij abstracte visie op de toekomst van de bestuurlijke verhoudingen tussen de centrale overheid en het onderwijsveld. De minister hoopt daarmee ook een antwoord te hebben geformuleerd op de vragen die de WRR (in het rapport ‘Bewijzen van goede dienstverlening’⁵), de SER (‘Publiek ondernemerschap’⁶) en de Onderwijsraad (‘Degelijk onderwijsbestuur’⁷) hebben opgeworpen. Of dat antwoord adequaat is, is hier niet aan de orde. De notitie scheert op grote hoogte over een aantal elementen: een gevolg van het streven om drie adviezen gelijktijdig te behandelen. 

De minister kiest met deze notitie een moedige uitweg uit een duivels dilemma, dat van het zogenaamde ‘rekenschapdossier’ (beter bekend als de HBO-fraude). De kern van het rekenschapdossier is dat instellingen de randen van de integere uitleg van regelgeving konden opzoeken, een resultaat van autonomie in decennia van bezuinigingen en publieke sanering. Vertrouwen op integriteit bij instellingen is niet meer vanzelfsprekend. De autonomie die vooral in het Hoger Onderwijs in de jaren tachtig en negentig is vormgegeven, overigens in combinatie met een overheidsbeleid dat voortdurend marktwerking propageerde, heeft de onderwijsleiders tot een soort ‘publieke ondernemers’ gemaakt. In tijden van budgettaire krapte gaan de onderwijsbestuurders creatieve wegen zoeken en daarbij wordt de letter van de wet steeds belangrijker dan de geest.⁸ De moed van de minister is erin gelegen dat zij, tegen de achtergrond van het ‘gebruik’ van de autonomie, juist autonomievergroting verder propageert in combinatie met een heel heldere visie op verantwoordelijkheden en integriteit (de zogenaamde zorgplicht).

Hand in eigen boezem
De probleemanalyse van de minister is keihard: het onderwijsbestuur kenmerkt zich door te veel bureaucratie, te grote versmalling van het onderwijsdebat tot toezicht- en autonomievraagstukken, zich opstapelende incidenten die tot nog meer regelgeving leiden, de onmogelijkheid van naleving van alle regels, hetgeen weer tot nieuwe (handhavings)regels leidt. De minister steekt de hand stevig in eigen boezem als zij concludeert dat “de interactie tussen de onderwijsinstellingen en de centrale overheid gaandeweg belast is geraakt met een op wantrouwen gebaseerde bureaucratie die een belemmering vormt voor maatschappelijke betrokkenheid. Centraal staat de vraag hoe deze relatie weer betekenisvol gemaakt kan worden, zodat onvervreemdbare verantwoordelijkheden van onderwijsgevenden, ouders, studenten en leerlingen, bestuur en leidinggevenden weer ten volle in onderling vertrouwen uitgeoefend worden.”⁹ Ook al wordt deze analyse breed gedragen, onder anderen door de premier¹⁰, het blijven toch opvallende woorden. Tot voor enkele jaren zou deze keiharde kritiek op het functioneren van de publieke sector door een minister of premier niet goed denkbaar zijn geweest. 

Met betrekking tot vergroting van de autonomie van instellingen onderstreept de minister het belang van verdere deregulering. Hoewel lovenswaardig, moet toch worden opgemerkt dat het schrappen van regels waarvan de naleving sowieso nauwelijks mogelijk was (zie boven) niet erg veel ruimte zal creëren. De deregulering die de docent meer ruimte moet geven wordt helaas niet uitgewerkt. Wel veel aandacht krijgt het nieuwe dogma van de zorgplicht. De zorgplicht is het sluitstuk van de governance. Zorgplicht betekent dat instellingen zich verantwoordelijk voelen voor hun taken en (morele) plichten en die naar beste eer en geweten integer, transparant en professioneel uitvoeren, zelfs als een wettelijke richtlijn ontbreekt. Sterker nog, de minister meent dat veel regelgeving kan verdwijnen als zij meer kan vertrouwen op die zorgplicht. Zorgplicht leidt dus wel tot normering, niet tot regelgeving. 

De minister houdt een pleidooi voor de scheiding van bestuur en toezicht, versterking van het aspect van publieke verantwoording, verheldering van de verhouding binnen de instelling (bevoegd gezag ten opzichte van intern toezicht en management), versterking van de rol van leerlingen, ouders en personeelsleden, en versterking van de binding met de maatschappelijke context (stakeholders, waaronder gemeentelijke overheden). Ook dit is governance in de koninklijke definitie: de maatschappelijke instelling waarin voldoende interne checks & balances zijn verankerd, is muurvast verbonden met de maatschappelijke context en maakt zich afhankelijk van de belangrijkste stakeholders. Aan de zijde van de minister wordt het toezicht verder geïntegreerd (accountants, inspecteurs en monitoring van CFI) en wordt een poging gedaan om de ministeriële verantwoordelijkheid te definiëren met termen als het bestel.
De heldere kaderstelling van de minister begint bizar genoeg met een discussie over de normering van financiële reserves. Reserves lijken mij echter nauw verbonden met decentrale verantwoordelijkheid; de voorstellen op dit vlak staan op gespannen voet met het governanceconcept. Zo geeft de minister in een bijlage uitgebreid aan welke signaleringsgrenzen (boven- en ondergrenzen) zij in de toekomst gaat hanteren, hetgeen zij motiveert met het argument dat het immers om gemeenschapsgeld gaat. De regels voor de verslaggeving worden hierop aangepast. Kortom: nieuwe regels en normen die moeilijk gehandhaafd zullen kunnen worden en tot de verkeerde – namelijk niet-inhoudelijke – discussie leiden. 
Een ander aandachtspunt van de minister is de aansluiting van verticaal toezicht op rechtmatigheid, kwaliteit en horizontale verantwoording. Toezicht moet innovatie stimuleren in plaats van deze te belemmeren door toezicht van de minister op de verantwoording van de instelling aan andere stakeholders.

Enkele voorbeelden 
Voorbeelden van de meer politieke betekenis van governance, de overdracht van verantwoordelijkheden, zijn er genoeg. Decentralisatiebesluiten zijn de laatste jaren vaak genomen; denk aan de huisvesting van het onderwijs of de decentralisatie van het arbeidsvoorwaardenoverleg. Privatiseringen zijn ook aan de orde van de dag. Minder bekend zijn spraakmakende voorbeelden van deregulering, maar dat proces staat feitelijk ook nog in de kinderschoenen. Echte deregulering is de lakmoesproef van de politieke governance-beweging.
Corporate governance is in de publieke sector wel een term die rondzoemt, maar waarvan een paar voorbeelden met concrete uitwerkingen wellicht tot beter begrip kunnen dienen.

Voorbeeld 1: Scheepvaart- en Transportcollege
Het Scheepvaart- en Transportcollege (STC) in Rotterdam is een ‘best practice’ wat betreft verbondenheid tussen bedrijfsleven en onderwijsinstelling. Deze school kent verschillende afdelingen die alle opleiden tot de beroepen in de haven. De werkgevers van de Rotterdamse haven zijn in opleidingscommissies zeer nauw betrokken bij de inhoudelijke vormgeving van de opleidingen. Maar die commissies zijn niet slechts adviseurs: de commissies wijzen de leden van het bestuur – binnenkort Raad van Toezicht – aan. Het STC geeft daarmee aan dat het zich van deze stakeholders afhankelijk maakt. De vraag is bij dit voorbeeld of de school niet te eenzijdig op de werkgevers leunt.

Voorbeeld 2: ziekenhuis
De Onderwijsraad maakt melding van een geheel ander voorbeeld. Een niet met name genoemd ziekenhuis heeft zijn statutaire organen (Bestuur, Raad van Toezicht) uitgebreid met een Raad voor de Maatschappelijke Verantwoording.¹¹ In die raad zijn 25 stakeholders geïdentificeerd en zij komen periodiek bijeen om de strategie en dienstverlening van het ziekenhuis te bespreken. Ook deze raad is niet vrijblijvend: de Raad voor de Maatschappelijke Verantwoording kiest de Raad van Toezicht, al dan niet met een geformuleerd mandaat of verwachtingspatroon.

De essentie van beide voorbeelden is gelijk: het gaat om structuren van instellingen die trachten kwaliteitsbeleid vorm te geven door interactie met de externe stakeholders. Die interactie is verre van vrijblijvend: een goede governancestructuur betekent dat instellingen zich van die stakeholders afhankelijk maken. In de voorbeelden bepalen de stakeholders de toezichthouders: zij maken zich afhankelijk van hen. Zoals aangegeven is het interne toezicht essentieel: de Raad van Toezicht heeft tot taak om de interne governanceverhoudingen (inclusief stakeholders en kwaliteitsbeleid) te bewaken en te beïnvloeden. Het is de vraag of stakeholders ook zelf zitting moeten nemen in de Raad van Toezicht. In het Verenigd Koninkrijk worden stakeholders juist uit de toezichtsorganen geweerd: de uitvoering van de publieke taak vraagt een onafhankelijke toezichthouder. Ook de Nederlandse jurisprudentie met betrekking tot commissarissen lijkt in die richting te tenderen. Een onafhankelijke Raad van Toezicht is nog heel ver weg in de Nederlandse onderwijswereld: er bestaat een grote verwevenheid met de onder toezicht gestelde directie. In die zin zouden stakeholders de kritische Raad juist kunnen versterken. Hierbij is ook de informatieafhankelijkheid van de toezichthouders van groot belang: waar op het financiële vlak controllers, auditors en accountants de informatie van de onder toezicht gestelde directie nog enigszins kunnen aanvullen, ontbreekt die mogelijkheid vaak op het terrein van kwaliteit en innovatie. Het zou voor alle partijen (toezichthouder, inspectie, schoolleiding, docenten en leerlingen) een gunstig effect kunnen hebben als de onderwijsinspecteur, kwaliteitstoetser bij uitstek, niet alleen voor de minister werkte, maar ook door Raden van Toezicht zou kunnen worden ingehuurd.

Dilemma’s van governance
Wie zich in het governancedebat mengt, komt in een wereld van dilemma’s terecht. Op veel dilemma’s geeft de minister geen antwoord, op een enkele slechts een richting. Ik zet er drie op een rij die niet op deze wijze expliciet aan de orde komen in de notitie. Ik ga niet in op zaken als de bestrijding van politiek incidentalisme en de even heilloze poging tot definiëring van ministeriële verantwoordelijkheid in ‘kaders’ en andere flextermen.

Dilemma: governance is een tweezijdig proces
Governance behelst enerzijds de overdracht van bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de centrale overheid naar instellingen, terwijl die instellingen anderzijds hun corporate governance op orde moeten brengen. Men zou gemakkelijk kunnen aannemen dat instellingen eerst ‘op orde’ moeten zijn voordat nieuwe bevoegdheden worden overgedragen, maar de werkelijkheid is ook dat de minister en de instellingen (inclusief de koepelorganisaties) het hierover niet eens worden. Het lijkt mij dat ministerie en instellingen erg van mening verschillen over het antwoord op de vraag of de administratie, het intern kritisch toezicht en het bestuur voldoende op orde zijn. Welke discussie komt er dan nog over lastige thema’s als bestuurskracht, bevordering van integriteit en transparantie? Kortmann beklaagde zich onlangs in het NJB over de regelzucht die de zorgplicht in de nieuwe Wet op het Hoger Onderwijs zal losmaken.¹² Onduidelijke kaderstelling, zo vat ik zijn betoog samen, in combinatie met gebrek aan vertrouwen van rijkswege levert geen bijdrage aan deregulering, terwijl dat een uitdrukkelijke doelstelling van de wet is. Zolang er verschillende normeringen bestaan omtrent termen als zorgplicht, goed bestuur, goed beheer en goed toezicht lijkt er weinig ruimte voor vertrouwen te zijn. Zonder vertrouwen lijkt er weinig aanleiding voor autonomievergroting te zijn, eerder voor regelgeving of normstelling (zie bijvoorbeeld het aspect van de vermogensnormering).

Dilemma: horizontale verantwoording
Een dilemma van andere aard is de veelbesproken horizontale verantwoording: de verantwoording van de instelling aan directe stakeholders van de eigen organisatie: leerlingen, ouders, bedrijfsleven, lokale overheid, aanleverend en afnemend onderwijs en andere strategische partners. Het wezen van verantwoording is niet alleen de informatieverstrekking, maar de afhankelijkheid van het antwoord van degene aan wie men verantwoording aflegt. Dit is te vergelijken met een vennootschap, waar de aandeelhouders het verslag vaststellen, de jaarrekening goedkeuren en decharge verlenen.¹³ Het is jammer dat de minister niet ingaat op dit dilemma. Informatieverstrekking aan de maatschappelijke context van een instelling is natuurlijk heel belangrijk maar willen we dat die instelling zich ook afhankelijk maakt van de instemming van stakeholders? Willen we een instemmingsrecht op de verantwoording geven aan (alle?) stakeholders? Of blijft het bij informeren, wat iets wezenlijk anders is dan verantwoorden?¹⁴
De vraag is bovendien hoe, als men tot daadwerkelijke verantwoording wil komen, de bevoegdheden van de stakeholders zich verhouden tot de bevoegdheden van de minister. Het is helder dat horizontale infor-matievertrekking op zich niet in de plaats treedt van de verticale informatieverstrekking aan de minister. Maar is het wel logisch en werkbaar om bij verantwoording dezelfde bevoegdheden ten aanzien van een en dezelfde school en hetzelfde beleidsaspect (bijvoorbeeld innovatie en kwaliteit), bij zowel de minister, de ouders als bijvoorbeeld het bedrijfsleven te leggen? 

Dilemma: hoe maak je mensen innovatief en integer?
Hoe maakt men een veld dat bestaat uit honderdduizenden onderwijsgevenden, nu eigenlijk ‘innovatief’? De bestuurlijke structuur aanvullen met een Raad van Toezicht lijkt hiervoor onvoldoende. Hoe maak je een veld integer volgens ministeriële normen – en wie gaat dat meten? En gelet op de enorme belangen die afhangen van de invulling van de zorgplicht: wie legt waar criteria vast? Moet daarvoor nieuwe regelgeving komen? De antwoorden van de notitie zijn nog vaag en op hun best slechts voorwaardenscheppend.

Invloed van governance op de bedrijfsvoering
Governance is geen hobby van politici en bestuurders, maar kan grote invloed hebben op de bedrijfsvoering en het kwaliteitsbeleid van de betrokken instelling. In het verlengde van eerdere betogen noem ik enkele aspecten:15

1. Zolang aangenomen wordt dat het afleggen van verantwoording meer is dan informatie verstrekken, betekent de betrokkenheid van meer stakeholders dus meer verantwoordingsrelaties. De gewenste verankering in de samenleving, waaronder horizontale verantwoording, leidt automatisch tot een bepaalde zeggenschap van die stakeholders. De mate waarin de instelling afhankelijk is van deze bevoegdheden, bepaalt uiteraard ook de verhouding tussen deze stakeholders en het management, de controller, de auditor en de interne toezichthouder. Het lijkt waarschijnlijk dat er een versterking van horizontale verantwoording optreedt, onduidelijk is echter in welke mate.
2. Controllers en auditors komen in een bijzonder spanningsveld te werken. Vooral de controller, die meer beleidsmatig en toekomstgericht werkt, zal de spanning ervaren van het rapporteren aan directie én Raad van Toezicht. Als we de VRC-definitie – de controller als het geweten van de instelling – hierbij betrekken, wordt de controller steeds meer (ook) een orgaan van toezichthouders.¹⁶ Als dat zo is, komt ook de dagelijkse zorg voor het onderhoud en ontwerp van de interne governance van een instelling, inclusief de monitoring van de betrokkenheid van de stakeholders, voor een deel op het bordje van de controller terecht. De auditors zullen deze verhouding jaarlijks in hun onderzoek betrekken. De driehoek van toezichthouders, controllers en auditors draagt bijzondere verantwoordelijkheden in het nieuwe denken!
3. De kwaliteit van de interne organisatie zal zodanig moeten zijn dat het Rijk daaraan vertrouwen schenkt. De kwaliteitsnormen die het Rijk aan de bedrijfsvoering hecht, de betrokkenheid van stakeholders, de maatschappelijke verantwoording en het niveau van intern toezicht zullen bepalend zijn voor de mate waarin de overheid daadwerkelijk kan terugtreden. Vertrouwen zal moeten worden verdiend en bewezen. In ieder geval zal er voorlopig discussie zijn over de kwalificaties ‘goed toezicht, goed bestuur en goede bedrijfsvoering’. Het is natuurlijk ook mogelijk dat de minister ervoor kiest om een vorm van visitatie, benchmarking of monitoring te ontwikkelen op de bedrijfsvoering (in combinatie met kwaliteitsbeleid). Hopelijk nemen de instellingen en hun koepels hierin zelf het initiatief.

De genoemde ontwikkelingen sluiten aan bij de bestaande trend van verbreding van de control- en auditfunctie in de publieke sector. De controller is steeds minder alleen een financiële functie: alles staat in het kader van de kwalitatief goede, innoverende functie die juist door de combinatie van verschillende aspecten toetst of een instelling ‘waar voor haar geld biedt’. Een controllersuitdaging bij uitstek dus.

Afronding
Er zijn nog veel vragen over. Wie zijn eigenlijk de relevante stakeholders en wie niet (rol van het personeel)? Hoe leidt een bestuursstructuur tot een veilige en kwalitatief goede didactische omgeving? Tot welke grenzen gaan de integriteit en transparantie? Hoe brengt de minister zonder regelgeving en zonder geld een dynamiek op gang in de hele sector? Deze vragen zijn niet bedoeld als goedkope kritiek. Het is echt de vraag hoe instellingen, koepelorganisaties en de minister verdere uitwerking aan de plannen geven. Hoe worden de geschetste dilemma’s aangepakt? Welke eisen stelt men aan goede bedrijfsvoering en kunnen de interne rollen binnen een instelling deze veranderingen wel zodanig vormgeven dat het centrale niveau tevreden is? Of is die tevredenheid sowieso te hoog gegrepen? Met deze notitie alléén verandert er nog weinig in de wereld van het onderwijs. Maar het is wel een begin.

Dr. G.D. Minderman is universitair hoofddocent aan de postdoctorale opleiding tot controller in de publieke en non-profitsector van de Vrije Universiteit Amsterdam, aan het Center for Government Studies van de Campus Den Haag van de Universiteit Leiden en hoofdredacteur van dit blad. De auteur is drs. Ed Jansen RA CPC veel dank verschuldigd voor zijn commentaar en aanvullingen op eerdere versies.

Noten
¹ M.H. Moore, Creating Public Value, Harvard University Press, 1995.
² J. Kooiman, Social Governance: levels, models and orders of social interaction, in: J.Pierre (red.), Debating Governace, Authority, Steering and Democracy, Oxford University Press, 2000.
³ Jon Pierre & B. Guy Peters, Governance, Politics and the State, McMillan, Londen, 2000.
⁴ Vgl. de code Educational Governance in de BVE-sector (2005), Cultural governance voor de cultuursector (2003 en 2004).
⁵ Publicatie WRR, Bewijzen van Goede Dienstverlening, Den Haag, 2005.
⁶ Rapport Sociaal Economische Raad, Advies nr. 05/04: Ondernemerschap voor de publieke zaak, Den Haag 2005.
⁷ Onderwijsraad, Degelijk onderwijsbestuur, advies 2004.
⁸ Rapport Waar(heid) voor je geld, Commissie van deskundigen, aange-haald in Tweede Kamer 2002-2003, 28248, nr. 24, blz. 14. e.v..
⁹ Tweede Kamer 2004-2005, 30183, nr. 1, blz. 8
¹⁰ Toespraak minister-president J.P. Balkenende, februari 2005, te lezen op de website van de WRR: www.wrr.nl.
¹¹ Onderwijsraad, Degelijk onderwijsbestuur, advies 2004, blz. 61. Overigens: het daarvoor behandelde voorbeeld van het bestuursmodel van de vereniging OMO lijkt ook al die richting op te gaan. 
¹² C.A.J.M. Kortmann, Deregulering bij OCenW?, in: NJB, afl. 37, 21-10-2005, blz. 1948.
¹³ Ik geef toe dat de vergelijking niet helemaal op gaat: shareholders staan in beginsel in een hiërarchische relatie met het bestuur. Het gaat om het gegeven dat verantwoording mijns inziens ook een afhankelijkheid van het oordeel van de stakeholders vergt.
¹⁴ Vgl. H.R.B.M. Kummeling e.a., Verkenningen van verantwoordelijkheid, Zwolle 1999, blz. 45 e.v.
¹⁵ G.D. Minderman, Nieuwe impulsen voor public governance en public control, in; TPC juni 2005, blz. 46 e.v.
¹⁶ Zie http://www.ci.nl/index.asp?vrc/vrc_beschrijving.asp.