Innovatie van accountantsdiensten bij de overheid

Henk Post
Foto: Hielco Kuipers fotoprodukties

Henk Post begon in januari 2004 als directeur van de Auditdienst, een klein half jaar na de komst van een nieuwe secretaris-generaal (SG) op het departement. Onderdeel van de nieuwe plannen van de SG was een herpositionering van de toenmalige Accountantsdienst. Post, naar eigen zeggen een leek op het gebied van audit, ging als bestuurskundige leiding geven aan de nieuwe Auditdienst. Zelf vindt hij het een groot voordeel een buitenstaander te zijn. Zijn deskundigheden, kwaliteiten en ervaring op het gebied van beleidstrajecten, het werken met een bestuursdienst en zijn politiek-bestuurlijke sensitiviteit stellen hem in staat een toegevoegde waarde te leveren. Door meer manager dan inhoudsdeskundige te zijn, heeft hij meer oog voor de communicatie van de resultaten van het werk van de dienst en voor de positionering van zijn dienst naar andere geledingen binnen het ministerie, de bewindslieden en de Tweede Kamer. Hierdoor functioneert de dienst naar zijn mening “meer als mos-terd op de maaltijd dan als mosterd na de maaltijd.”

De veranderingen
Deze verandering in positionering heeft consequenties, zowel voor het arbeidsethos als voor de wijze van werken.
In de afgelopen periode is het arbeidsethos veranderd. “Resultaatgerichter werken is een thema”, volgens Post. “Het moet nu echt maandag af en ik heb al verschillende keren meegemaakt dat het dan ook af is. Vroeger was de instelling ‘wanneer heb je tijd’, nu ‘wanneer moet het af zijn’. Dan maar harder werken en meer mensen inzetten.”
Post illustreert de veranderende werkhouding met een voorbeeld: “De Auditdienst had een afspraak gemaakt om in een bepaalde periode bij een school onderzoek te komen doen. Dat wordt twee weken later, maar in de tussentijd bezoekt de minister de school. De school zegt tegen de minister dat de Auditdienst zijn afspraken niet nakomt. De accountants reageren verbaasd: ‘Waar praten ze over, het is maar twee weken’, maar de minister stuurt wel meteen een briefje naar de Auditdienst. Dit illustreert dat de politiek en ook de SG erbovenop zitten om te zorgen dat er een perfect werkende Auditdienst is. Dat houdt ons scherp.”

“In de manier van werken is het niet alleen belangrijk om aan te geven waar het niet goed is gegaan, maar vooral ook waarom dat zo is. En de Auditdienst geeft nu ook aan waar in de processen van het ministerie verbeteringen kunnen worden doorgevoerd. Het zijn vaak ingewikkelde (geautomatiseerde) processen. In die gevallen wordt naast het accountantsrapport een breder onderzoek gedaan dat resulteert in een advies aan de SG over oorzaken van een fout, de eventuele aanpak daarvan of verbetermogelijkheden in processen.” Voor dat onderzoek beschikt de Auditdienst over een breed samengestelde groep van 16 mensen die operational en IT-audits uitvoeren. Post: “Deze groep werkte eerst los van de accountants. Het gaat om bestuurskundigen, om mensen die de harde processen kennen en weten hoe deze in elkaar zitten en om mensen met een operational audit - of organisatiepsychologische achtergrond. Nu deze groep is gesetteld en waardering oogst binnen het ministerie, wordt ook gewerkt met auditteams die breed zijn samengesteld. Naast accountants ook mensen uit de operational audit-groep. Bij onderzoeken wordt verder vaak samengewerkt met de inhoudelijke mensen van de directies, bijvoorbeeld voor onderzoek naar specifieke regelingen in het voortgezet onderwijs. Hiermee wordt voorkomen dat, zoals in het rapport-Schutte is opgemerkt, langs elkaar heen wordt gewerkt.” Post noemt dit “Audits die werken”. 

Hij vervolgt: “Wij werken nu ook samen met de Inspectie aan een geïntegreerd toezicht. In een aantal gevallen gaan wij samen naar de school. Samen met de Inspectie wordt dan een gezamenlijk rapport uitgebracht, door beide instanties ondertekend.”
Een probleem met de Gedrags- en Beroepsregels (GBR) voor accountants ziet Post niet: “Gedragsregels leiden tot conservatisme. Ze worden vaak gebruikt om vernieuwingen tegen te houden. Een accountant kan best in een breed onderzoek meewerken. Hij geeft hier immers geen verklaring af.”
Volgens Post is het succes van de verandering ook gestoeld op het feit dat de Auditdienst na de verhuizing van het ministerie naar Den Haag samen met de andere directies in één gebouw zit. Hierdoor is contact met andere directies goed mogelijk. Post merkt in dit verband nog op dat het succes van de Auditdienst afhangt van de inhoudelijke kennis van de medewerkers en de kennis van de mores van het departement.

Relatie tussen Auditdienst en departement
“Het management van het departement gaat goed om met audits. Het toepassen van risicoanalyse is al heel gewoon op wet- en regelgeving en bij hun eigen managementafspraken. It takes two to tango. Je kunt alleen een goede auditfunctie krijgen als ook het management het wil”, aldus Post, die meent dat de goede relatie ook komt “door het feit dat een aantal mensen van de Auditdienst ook zelf in beleidsfuncties binnen OCW hebben gezeten en daar zijn geconfronteerd met rapporten waarvan ze niet wisten wat ze ermee moesten doen.”

Een ander voorbeeld dat hij noemt is dat “de SG maandelijks bekijkt hoe het staat met de opvolging van de aanbevelingen van de Auditdienst en het management daar ook op aanspreekt. Ook de achtergrond van de plaatsvervangend SG speelt mee. Zij komt uit de beleidshoek en heeft niet primair een bedrijfsvoeringsinsteek.” Dit maakt het voor de Auditdienst gemakkelijker om “buiten het terrein van de bedrijfsvoering toegevoegde waarde te leveren op datgene waar het bij een beleidsdepartement om gaat.”

Dit alles vraagt wel andere competenties van de medewerkers. “Communicatieve en relationele competenties zijn belangrijker geworden. Was het vroeger voor de accountantsdienst nog nauwkeurig, zorgvuldig, precies en analytisch vermogen, thans staan lef en durf voorop. Medewerkers krijgen ook samen met de beleidsmensen trainingen in politiek-bestuurlijke vaardigheden.” Post is een voorstander van uitwisseling van mensen tussen de beleidsafdelingen en de Auditdienst, zoals dat ook bij de grote multinationals gebeurt. “Doorstroming is een goede zaak.”

Werkzaamheden van de Auditdienst
Post ziet zich een duidelijke verschuiving in de werkzaamheden voltrekken. “Hoewel de financial audit nog steeds gedaan moet worden, kan dat niet meer op de oude wijze. De Auditdienst moet voorzien in de behoeften van het management. De zuivere jaarrekeningcontrole kan worden uitbesteed aan een shared service centre. Ik zou daar een voorstander van zijn. De wettelijke taak kan dan daar worden uitgevoerd. Op deze wijze komt er ruimte om aandacht te besteden aan de kleine geldstromen die politiek-bestuurlijk veel gevoeliger zijn en daarom belangrijker voor de bewindslieden en het departement.”

Ook het onderzoek naar de HBO-fraude heeft zijn consequenties gehad voor het werk van de Auditdienst. “De lessen van Schutte zijn dat wij verbreding van de reviews hebben toegepast, themaonderzoeken toepassen, er zelf op uitgaan om te zien wat er bij de scholen gebeurt en bewust de samenwerking zoeken met de Inspectie.”

Post geeft verder aan dat de Auditdienst een actieve bijdrage wil leveren in de beleidscyclus. “Het beleidsproces onderzoeken – en daarvan leren ten behoeve van nieuw beleid – is (mede) een taak voor de Auditdienst. Met beleidsonderzoek kan de Auditdienst toegevoegde waarde leveren. Op het ministerie wordt nog te weinig gedaan aan dergelijke onderzoeken en als het al gebeurt worden vaak externen ingehuurd. Wij kunnen hier een prima bijdrage leveren, eventueel in samenwerking met de Inspectie. Daarom ook moet de jaarrekeningcontrole worden uitbesteed aan een shared service centre.”

Samenwerking met openbare accountants
In het kader van het toezicht op scholen verrichten openbare accountantskantoren niet alleen de jaarrekeningcontrole bij de school, maar dienen zij ook een rechtmatigheidscontrole uit te voeren op de besteding van de middelen. Post vindt dat de kantoren niet altijd goed werk leveren: “Ondanks alle ondersteuning die de kantoren wordt geboden zijn de resultaten soms bedroevend. 10 tot 20 procent van de kantoren voert een ontoereikende controle uit. Vooral kleinere kantoren laten steken vallen. Zij hadden bijvoorbeeld een verklaring met beperking moeten geven in plaats van een goedkeurende verklaring of hebben een belangrijk onderdeel van het controleprotocol niet nageleefd, met name de specifieke regelgeving op het gebied van bekostigingsvoorwaarden. De Tweede Kamer wil vaak weten wat er precies met het geld voor specifieke doelgroepen gebeurt. Hoewel de getrouwbeeldverklaring wel goed gaat, vertoont het aspect van de rechtmatigheidscontrole vaak tekortkomingen.”

Ook constateert Post dat accountants tekortkomen op het gebied van dossiervorming, diepgang in de controle. Het ministerie is in overleg met het NIVRA over de tekortkomingen. “In wezen kan het ministerie in dergelijke gevallen een tuchtzaak aanspannen. Als de controle op de rechtmatigheid van de bestedingen niet snel verbetert is de kans groot dat het ministerie de werkzaamheden weer zelf gaat doen. Als er twee of drie keer echt wat aan de hand is met de accountantscontrole, dan gaan wij dit doen en dat kon nog wel eens sneller zijn dan wij denken.” In overleg met het NIVRA zijn intussen vertrouwenwekkende maatregelen genomen.
Zo is het protocol aangescherpt met duidelijker richtlijnen voor wat accountants moeten doen. Ook worden voorlichtingsbijeenkomsten georganiseerd. Een aantal keren per jaar wordt in platforms overleg gevoerd met de accountantskantoren over maatregelen. Post: “Ook zie je steeds vaker vormen van accreditatie bij de accountantskantoren en hebben zij zelf intern ook de touwtjes aangespannen. Dat is een positieve ontwikkeling.”

Regelgeving aan scholen
Post merkt op dat het ministerie in het verleden wel véél regelgeving over scholen heeft uitgestort, die vaak óók nog niet goed te handhaven is. Daar komt nu verandering in. “Alle nieuwe regelgeving moet vooraf door de Auditdienst worden getoetst op controleerbaarheid. De minister hecht hier sterk aan. Probleem is alleen dat het ministerie alleen maar regelgeving ontwerpt en dat de Tweede Kamer deze vaststelt. Amendementen moeten worden overgenomen en kunnen niet worden getoetst op hun controleerbaarheid. Soms staan de amendementen ook nog haaks op de logica van de regelgeving. Verder wordt momenteel bijna alles op het gebied van regelgeving per onderwijssector geregeld, terwijl leerlingen vaak gebaat zijn bij de mogelijkheid om te switchen naar een andere sector. De regels zijn hierop echter niet gemaakt.” Hij plaatst de conclusie van dit voorbeeld in een breder verband: “Dit heeft ook consequenties voor de werkzaamheden van de Auditdienst. Wij werken met onderzoeksteams die dwars door de kokers zijn georganiseerd. Maar ook het toezicht op de scholen moet eenvoudiger. Er zijn op dit moment teveel toezichthouders die langskomen, ieder voor zijn eigen stukje. Dat kan beter. Wij zijn bijvoorbeeld in overleg met de Arbeidsinspectie om te zien of wij het toezicht niet kunnen integreren. Datzelfde geldt voor ons en de Inspectie.”

Tot slot
De innovatie van de voormalige accountantsdienst tot nieuwe Auditdienst loopt parallel aan andere veranderingen binnen het ministerie. Post: “Het aantal DG’s is verminderd, evenals het aantal kokers binnen het ministerie. De lijnsturing is verbeterd. De lessen van Schutte zijn geïmplementeerd binnen het ministerie en de Auditdienst is in deze veranderingen meegegaan.” 

Drs. E.H. Jansen is senior adviseur bij Ordina Public Management Consulting, docent aan de opleiding public controlling van de Erasmus Universiteit Rotterdam en lid van de redactie van dit blad.