Samen leren met Respons

De gemeente Etten-Leur is in 2003 een traject gestart om duale planning en control vorm te geven. Een belangrijk uitgangspunt hierbij is dat dit zich niet mag beperken tot een aanpassing van instrumenten. Duale planning en control vraagt immers vooral om een verandering van de werkwijze en het gedrag van de raad, het college en de ambtelijke organisatie. Vanuit deze gedachte heeft de gemeente Etten-Leur ervoor gekozen de benadering Respons toe te passen voor de ontwikkeling van de duale begroting en de duale P&C-cyclus. Respons is immers een voertuig voor samenwerking op het gebied van planning en control.
In dit artikel beschrijven de controller en de griffier van Etten-Leur hoe het traject voor duale planning en control is opgezet en wat de ervaringen hiermee zijn.

Respons in het kort
Respons is een hulpmiddel voor gemeenten, provincies, regionale samenwerkingsverbanden en waterschappen om hun (bestuurlijke) planning en control te verbeteren. Doel is de huidige situatie van planning en control in beeld te brengen en gezamenlijke afspraken te maken over de gewenste ontwikkelingsrichting en over concrete verbeterpunten. Binnen Respons zijn scans ontwikkeld om op diverse niveaus planning en control in beeld te brengen. De gemeente Etten-Leur heeft de bestuursscan toegepast om inzicht te krijgen op hoofdlijnen. Hierbij zijn de raad, het college en het (top)management betrokken. Andere scans zijn de intro-scan en de organisatiescan.

Respons is geen instrumentele benadering, het is een benadering waarin samenwerking tussen de juiste mensen op het juiste moment centraal staat. Dat maakt Respons geschikt als hulpmiddel bij het verbeteren van duale planning en control. De bestuursscan respons is door KPMG ontwikkeld in opdracht van het ministerie van BZK. Dit ministerie heeft Respons inmiddels overgedragen aan het platform Kwaliteit van de VNG. Dit platform is in april 2004 gestart met de 'intervisiegroep Respons'; de gemeente Etten-Leur is een van de twaalf deelnemers. Doel van de intervisiegroep is van elkaar leren in de dagelijkse praktijk van de totale P&C-cyclus van het begrotingsjaar 2004. Een belangrijk aandachtpunt daarbij is een goede aansluiting van de ambtelijke op de bestuurlijke P&C-cyclus.

Meerjarig verbeterplan voor gezamenlijke transparante informatievoorziening
Met behulp van de bestuursscan Respons heeft de raad van de gemeente Etten-Leur samen met het college en het management een 'foto' gemaakt van de huidige en gewenste situatie voor een duale P&C. Aan de hand van praktijkvoorbeelden is de gewenste situatie verduidelijkt. In een aantal bijeenkomsten, werkgroepdiscussies en praktijkworkshops is vervolgens stap voor stap toegewerkt naar concrete verbeter- en actiepunten waaraan op korte en op de langere termijn gewerkt kan worden.
De start was wat onwennig, zeker voor de raadsleden die P&C beschouwden als een instrument voor financieel specialisten. Enthousiasme en betrokkenheid werden gecreëerd door het werken in kleine groepjes en door het op de achtergrond houden van financiën. Succes volgde bij de afsluitende bijeenkomst, waarin de raadsleden zelf het initiatief namen om als trekker in het proces te fungeren. Deze trekkende rol wordt nog steeds waargemaakt.

De methodiek Respons heeft in Etten-Leur expliciet gemaakt dat raad, college en ambtelijke organisatie de huidige en de gewenste situatie op het gebied van planning en control anders beoordeelden. In overleg met elkaar hebben zij overeenstemming bereikt over de gewenste situatie en over het traject dat tot die situatie moet leiden. Dit traject is vastgelegd in een meerjarig verbeterplan voor de duale P&C-cyclus. Hierin staan acties voor een gezamenlijke transparante informatievoorziening. Ze zijn uitgezet over een periode van vier jaar en staan in onderstaand schema.

Opstellen van raadsprogramma, programmabegroting en productenraming 2004
De eerste stap in het vormgeven van duale planning en control was het opstellen van het raadsprogramma, de programmabegroting en de productenraming. Dit proces heeft de raad, het college en het management bewust gemaakt van hun rollen binnen de duale P&C-cyclus. Alle betrokkenen hebben meer belangstelling gekregen voor instrumenten op het gebied van P&C en onderkennen het belang daarvan. Ook onderschrijven zij de noodzaak om (maatschappelijke) effecten van beleidsinspanningen systematisch te gaan meten en over deze effecten nadrukkelijk met de bevolking te communiceren. In het proces is de zelfbewustheid van de gemeenteraad toegenomen. Duidelijker dan voorheen wil de raad zich bezig houden met haar kaderstellende en controlerende rol.

Raadsprogramma
De raad heeft zelf het initiatief genomen om een raadsprogramma op te stellen met daarin specifieke en meetbare doelstellingen en een beschrijving van de te bereiken maatschappelijke effecten. Door deze 'vertaling' van het bestuursakkoord¹, dat was gesloten aan het begin van de raadsperiode en zeer algemeen van aard was, is duidelijk in beeld gebracht wat de raad van het college verwacht binnen vooraf helder gedefinieerde financiële kaders. Dit heeft veel helderheid opgeleverd.
De vertaling van het bestuursakkoord is uitgevoerd door de werkgroep raadsprogramma waarin raadsleden van de verschillende partijen, de griffier, de controller en enkele ambtenaren met 'brede blik' zaten. Het college heeft zijn verantwoordelijk genomen door zich niet met deze politieke wat-vraag te bemoeien, maar zich te richten op de hoe-vraag. Het college kon deze verantwoordelijkheid ook nemen omdat het college gedurende het proces door voorzitter en secretaris werd geïnformeerd over de totstandkoming van het raadsprogramma. Deze informatie werd hen wekelijks gegeven door de griffier tijdens het Bestuurlijk Ambtelijk Driehoeksoverleg (BAD-overleg)².

Programmabegroting, productenraming, afdelingsplannen
Vanuit het raadsprogramma is de vertaling gemaakt naar de programmabegroting, de productenraming en uiteindelijk de afdelingsplannen. Het opstellen van de programmabegroting is een gezamenlijk traject geweest van de raad, het college en de ambtelijke organisatie. Dit heeft geleid tot meer begrip over en weer en tot gezamenlijke afspraken over het toewerken naar een optimale programmabegroting in deze raadsperiode. De werkgroep raadsprogramma heeft het proces begeleid om te komen tot de eerste programmabegroting. Door een periodieke afstemming in deze werkgroep werd bevorderd dat programma's zo omschreven en gedefinieerd werden zoals ze door de raad waren bedoeld. De rol van de werkgroep raadsprogramma was enkel een procesmatige. Politieke keuzes kwamen niet aan de orde, omdat dit het exclusieve domein is van de raad. Met het opstellen van de productenraming en de afdelingsplannen is het proces van de eerste begroting nieuwe stijl voltooid. Ook hier was de gezamenlijke inzet:wat spreken we af en hoe verantwoorden we ons over de realisatie.

Ambtelijke bijdrage
Vanuit de ambtelijke organisatie hebben vijftig tot zestig medewerkers en leidinggevenden een bijdrage geleverd aan het eindproduct van het begrotingstraject.
De ambtelijke organisatie heeft allereerst input geleverd voor de vertaling van het bestuursakkoord naar het raadsprogramma. Vervolgens hebben medewerkers in samenspraak met de verantwoordelijke portefeuillehouders en met het college als geheel het raadsprogramma verder vertaald in de andere documenten. Ze zijn ook verantwoordelijk voor de uitvoering van de taken en het maken van de verantwoordingen op ambtelijk en bestuurlijk niveau. Deze werkwijze heeft geleid tot stroomlijning van politieke en bestuurlijke doelen met de bedrijfsvoering.

Groeitraject
De nieuwe manier van begroten en verantwoorden bleek veel tijd te vergen. Al snel was duidelijk dat niet in een keer een perfecte programmabegroting kon worden gemaakt. Zo bleek het SMART beschrijven van gewenste maatschappelijke effecten niet altijd even simpel te zijn. Ook bleek dat Etten- Leur nauwelijks over data beschikt om vast te stellen of de gewenste maatschappelijke effecten zijn gerealiseerd.
Om dit probleem op te lossen, is in overleg tussen raad, college en ambtelijke organisatie een groeitraject van drie jaar overeengekomen.
Het feit dat de doelstellingen en de maatschappelijke effecten in de programma's nog niet voldoende helder en duidelijk zijn geformuleerd om tot concrete uitvoering over te kunnen gaan, leidt tot discussies in de raad over het optreden van het college. De essentie ligt bij het vraagstuk 'praten we over de wat-vraag of over de hoe-vraag?' De griffier en de gemeentesecretaris zijn gezamenlijk op zoek naar het verbeteren van dit proces. Een vorm van verbetering is de gedachte om meer dan voorheen met (bestuurs)opdrachten te werken, als uitwerking van de programma's.

Trots
Hoewel de programma's en producten van Etten-Leur nog verder moeten winnen aan meetbare effecten en prestaties, is de gemeente Etten-Leur trots op haar begroting. Deze is door de gevolgde werkwijze geen 'dood'-papieren boekwerk meer. Het is het resultaat van een heldere bestuurlijke en ambtelijke discussie. De belangrijkste winst is erin gelegen dat raad, college en ambtelijke organisatie gezamenlijk hebben vastgesteld dat de externe dienstverlening aan de burger centraal moet staan. Ook is afgesproken welk traject de komende jaren gevolgd moet worden om de benodigde aanpassingen in de planning en control-cyclus door te voeren.

Leerpunten en ervaringen voor de rest van deze raadsperiode
Het eerste jaar van het verbetertraject heeft de Gemeente Etten-Leur een aantal leerpunten en aandachtspunten opgeleverd voor de komende begrotingscyclus. Deze staan hieronder op een rij:

Verbeteren informatie
De informatie die in de eerste programmabegroting is gepresenteerd, is nog niet compleet. De volgende aanvullingen en verbeteringen zijn noodzakelijk:

• Financieel: Het presenteren van alleen een totaalbedrag per programma is niet voldoende. Er moet ook een bedrag per beleidsdoelstelling en een totaalbedrag per productgroep worden gepresenteerd.
• Wijze van presenteren: Er moet nog een eenduidige format voor het presenteren aan de raad ontwikkeld worden. Nog niet alle programma's worden op hetzelfde aggregatieniveau gepresenteerd. Ook sluiten de beoogde effecten en doelstellingen nog niet altijd naadloos op elkaar aan. Bovendien moet consequent een vergelijking met het lopende jaar en de jaarrekening van het jaar daarvoor plaatsvinden.
• Wijze van rapporteren: De raad, het college en de ambtelijke organisatie moeten nog nadere afspraken maken over de manier van rapporteren over de uitvoering van de begroting. Dat zal leiden tot het aanpassen van de voorjaarsnota, de jaarrekening en de najaarsnota.
• Doelstellingen en effecten: Het aanscherpen van een aantal doelstellingen en prestatie-indicatoren is noodzakelijk. Op basis van de indicatoren moeten effectmetingen worden verricht.

Invullen controlefunctie
De controle-instrumenten van de raad moeten ook daadwerkelijk ingezet gaan worden. Met name het onderzoek naar de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het gevoerde bestuur, overeenkomstig artikel 213a van de Gemeentewet.

Grotere rol afdelingshoofden
De afdelingshoofden moeten een belangrijkere rol krijgen in het P&C-proces dan voorheen het geval was. Hierdoor wordt planning en control meer een proces van de hele organisatie, dus niet alleen van de afdeling Financiën. Het organisatieontwikkelingstraject van Etten-Leur heeft hieraan een goede impuls gegeven; hierin is besloten dat de afdelingshoofden integraal verantwoordelijk worden voor de PIOFAH-aspecten. Aandachtspunt is goede coaching en onderlinge communicatie, zodat de afdelingshoofden allemaal op een adequate wijze invulling kunnen geven aan hun nieuwe verantwoordelijkheden.

Andere planning raad
De raad is zich bewust geworden van het feit dat met de komst van de duale begroting de voorjaarsnota een veel centralere plaats moet gaan innemen in de P&C-cyclus. Door bij de voorjaarsnota kaderstellende uitspraken te doen, geeft de raad immers duidelijk richting aan het college voor de begrotingsvoorbereiding. Eén van de fractievoorzitters sprak dan ook de verwachting uit dat "nog deze raadsperiode de algemene beschouwingen gehouden gaan worden bij de voorjaarsnota".

Kenmerken van de aanpak van Etten-Leur
Belangrijke kenmerken van de aanpak van Etten-Leur zijn een sterke regie en het samen optrekken van raad, college en management. Het doorvoeren van de nieuwe werkwijze tot 'in de vezels van de organisatie' is een aandachtspunt waar Etten-Leur nog volop mee bezig is. In algemene zin is ervaren dat de formule 'Effect = Kwaliteit x Acceptatie' van grote waarde is voor het traject. Waarbij achter acceptatie ook best een kwadraatteken mag worden gezet: E = K x A2.

Sterke regierol door griffier en controller
In het verbetertraject fungeren de controller' en de griffier als een 'tandem'. Zij hebben samen een sterke regierol, waaraan zij invulling geven in overleg met de projectgroep 'duale begroting'. Om te zorgen voor voldoende draagvlak, zijn in deze projectgroep de raad, het college en management vertegenwoordigd. De trekkersrol van de projectgroep is formeel vastgelegd in een raadsbesluit. Ieder halfjaar rapporteert de projectgroep over de voortgang van het verbetertraject van de duale P&C-cyclus.

Samen optrekken
Het lijkt misschien vreemd om 'samen op te trekken' om te komen tot een duale begroting. De nieuwe situatie vraagt immers ook om een gepaste afstand. De gemeente Etten-Leur heeft ervaren dat samen optrekken mogelijk en noodzakelijk is, juist omdat er sprake is van een heldere taakverdeling tussen raad en college. Bovendien willen gemeenteraad en college op het niveau van missie en visie hetzelfde bereiken.
Op basis van de visie worden doelstellingen geformuleerd. De raad bepaalt daarbij wat ze wil bereiken en wat het mag kosten. Binnen dit kader pakt het college zijn bestuurlijke verantwoordelijkheid op.

De gemeente Etten-Leur heeft ervaren dat 'samen optrekken' vraagt om de volgende uitgangspunten:

• Raad, college en ambtelijke organisatie werken allemaal voor de burger van Etten-Leur. De samenwerking richt zich op procesmatige zaken zoals de wijze van opzet van de begroting en de rapportages hierover.
• Politieke keuzes worden door de raad gemaakt.

De belangrijkste succesfactoren van de samenwerking zijn:

• De bereidheid van griffier en directie om samen te werken. Dit klinkt heel eenvoudig en basaal, maar is in Etten-Leur erg belangrijk geweest. Door deze bereidheid werd een gezamenlijk voorstel gedaan aan raad en college om de gevolgde aanpak te doorlopen.
• Duidelijke afspraken vooraf over verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Zo moet bijvoorbeeld voor de raad vanaf het begin duidelijk zijn dat de raad de begroting vaststelt en dat de samenwerking niet bedoeld is om vooraf politieke plooien glad te strijken. De samenwerking is juist bedoeld om voorstellen zodanig vorm te geven dat de raad de politieke keuzes kan maken.

Vertalen naar bedrijfsvoering
De inbedding van programmasturing heeft gevolgen voor de bedrijfsvoering. Dit vraagt om herbezinning van de werkwijze en aanpassing van het bedrijfsvoeringsconcept. Etten-Leur heeft haar bedrijfsvoeringsconcept in 2002 aangepast. Centraal hierin staan bekende uitgangspunten als integraal management en coachend leidinggeven, doeltreffendheid en doelmatigheid, klantgerichtheid en lerende organisatie. Een aanvulling is nodig voor een goede inbedding van programmasturing. In Etten-Leur is dit proces nog niet afgerond. Zo is het de vraag of er programmaportefeuillehouders moeten komen en wat dit betekent voor de bestuurlijke coördinatie en aansturing van de programma's. Een ander aandachtspunt is de verbetering van het principe 'meten is weten' op de onderdelen die gerelateerd zijn aan de programma's.

Tot slot
Uit de ervaringen in Etten-Leur blijkt weer dat verbeteren alleen mogelijk is als mensen willen leren, met elkaar en van elkaar. Dit vraagt ook dat mensen zich kwetsbaar durven opstellen, zich openstellen voor anderen en met elkaar blijven communiceren. De gemeente Etten-Leur leert en ontwikkelt 'rustig' verder, samen met de intervisiegroep Respons. In nieuwe publicaties zal zij verslag doen van de resultaten daarvan.

M.J.R de Jongh RA is concerncontroller en directeur bij de gemeente Etten-Leur.
Drs. W.C.M. Voeten is griffier bij dezelfde gemeente.
Drs. H.M. Geuzendam is senior manager adviesgroep gemeenten bij KPMG Public Sector.

Noten
¹ Het bestuursakkoord dat in april 2002 was gesloten is door de zeven in de raad vertegenwoordigde partijen raadsbreed ondersteund. Daarom was het ook mogelijk dat alle partijen gezamenlijk gewerkt hebben aan de 'vertaling' van het bestuursakkoord in het raadsprogramma.
² Aan het BAD-overleg nemen deel de burgemeester, de secretaris en algemeen directeur, en de griffier.
³ De confroller is tevens verantwoordelijk voor de bedrijfsvoering.