Toezicht op overheidsstichtingen geregeld?

Wij zullen hier mede naar aanleiding van resultaten uit een studie naar overheidsstichtingen* een checklist ontwikkelen die de controller de mogelijkheid biedt risico's in het ministeriële toezicht op overheidsstichtingen op te sporen. De centrale probleemstelling luidt: hoe kan het toezicht op overheidsstichtingen worden gestructureerd en welke bevoegdheden heeft de minister voor de uitoefening van zijn toezicht nodig? Het oprichten van overheidsstichtingen vereist op dit moment een vrij eenvoudige procedure. Het ontbreken van standaardisatie heeft tot een grote diversiteit aan bestuurlijke verhoudingen tussen ministers en overheidsstichtingen geleid, waardoor het zicht op rechtmatige en doelmatige besteding van middelen verloren kan gaan.

We beginnen met een beschrijving van het begrip overheidsstichtingen en de opvattingen van de commissie Kohnstamm daarover. Daarna wordt ingegaan op drie sturingsvisies waarbij, gegeven de in bestaande (ontwerp) wet- en regelgeving onderscheiden ministeriële bevoegdheden, bezien wordt welke bevoegdheden het meest passend zijn voor die visie. Ten slotte wordt een relatie gelegd tussen de verschillende vormen van oprichting van een overheidsstichting en de daarbij best aansluitende sturingsvisie. Dit biedt uiteindelijk een handvat om bevoegdheden te koppelen aan de verschillende typen overheidsstichtingen. Het resultaat van deze exercitie zijn vier 'standaard'-arrangementen die nader worden ingericht naar de vereiste specificaties.

De overheidsstichting anno 2004
Het begrip 'overheidsstichting' komt noch in privaatrechtelijke noch in publiekrechtelijke regelgeving aan de orde. Het verwijst naar stichtingen waar de (rijks)overheid in belangrijke mate invloed op heeft (zie Van der Burg, 1999 en Schroten, 2000) en bij de oprichting betrokken is geweest. Hiermee wordt benadrukt dat men over stichtingen spreekt die te maken hebben met de uitvoering van taken in het belang van- of namens de rijksoverheid. "Vanwege het publieke belang zijn daarmee de bevoegdheden van de minister aan de orde.

Vanuit het perspectief van het publiekrecht kunnen kanttekeningen bij de overheidsstichting worden geplaatst. In de eerste plaats is de overheidsstichting een rechtspersoon krachtens privaatrecht en behoort daarom per definitie niet tot de rechtspersoon Staat. Voor de minister betekent dit, dat 'zijn' overheidsstichting de krachtens het privaatrecht aan de rechtspersoon verbonden bevoegdheden krijgt, bloot wordt gesteld aan aansprakelijkheidsstelling en na oprichting niet valt onder de werking van de Comptabiliteitswet 2001. Voor een overheidsstichting, tevens ZBO, is in de meeste gevallen de Awb van toepassing; voor andere overheidsstichtingen geldt dat slechts wanneer een overheidsstichting wordt gesubsidieerd, er delen van titel 4.2 Awb (subsidies) van toepassing worden verklaard.
Het rapport van de commissie Kohnstamm is het eerste beleidsmatige document waarin nadrukkelijk op overheidsstichtingen wordt ingegaan. Het rapport laat ruimte voor het oprichten van stichtingen, maar de hoofdlijn is dat samenwerken tussen overheid en privaatrechtelijke organisaties op basis van contracten moet gebeuren; met een onderscheid tussen verantwoordelijkheden en taken.
Financiële relaties van de overheid met privaatrechtelijke organisaties dienen volgens Kohnstamm via subsidies te lopen. Voor alle overheidsstichtingen geldt dat de omvang van de ministeriële verantwoordelijkheid beperkt wordt, omdat de minister volgens Scheltema uitsluitend verantwoordelijk is voor de uitoefening van dié bevoegdheden die bij de oprichting uitdrukkelijk aan hem zijn voorbehouden. Kohnstamm c.s. geven aan dat "indien en voor zover uitzonderingen wenselijk worden geacht een beleidskader nodig is met regels voor deelname van ministers of 'hiërarchisch ondergeschikten' in nieuw op te richten en reeds bestaande overheidsstichtingen."

Besturingsvisies voor overheidsstichtingen
Kohnstamm's rapport laat het bij de oproep om een beleidskader te ontwikkelen. Wij spreken liever van een toetsingskader of, meer pragmatisch, een checklist aan de hand waarvan voorstellen voor oprichting van stichtingen worden beoordeeld. Uitgangspunt voor deze checklist zouden de regels voor ZBO's kunnen zijn omdat ZBO's evenals overheidsstichtingen niet via een hiërarchische relatie met de minister zijn verbonden. Eventuele prestatieafspraken laten we buiten beschouwing omdat die tot de contractuele relatie tussen de minister en de overheidsstichting behoren. Voorwaarden die behoren tot het financiële toezicht zijn wel aan de orde, gelet op de bepalingen over verantwoordingsplicht die al in het BW zijn opgenomen. In tabel 1 zijn de bevoegdheden gespecificeerd die in de Aanwijzingen voor de regelgeving en de ontwerpkaderwet ZBO's zijn opgenomen. Deze komen vrijwel overeen met de verticale ministeriële bevoegdheden die Minderman (2003) onderscheidt.
We richten ons in het navolgende vooral op een checklist die van toepassing kan zijn voor stichtingen zonder gezag of wettelijke taak, omdat volgens de Algemene Rekenkamer (2002:27) en de Regering voor ZBO's en RWT's al een basis is gelegd. We gaan ervan uit, dat de mate van betrokkenheid van de minister bij de oprichting van een overheidsstichting bepalend is voor de gewenste ministeriële bevoegdheden. Het gedrag van een stichtingsbestuur wordt bepaald door de statuten en - indien van toepassing - de subsidievoorwaarden. Dit betekent, dat wanneer in de formele voorwaarden niet of nauwelijks bevoegdheden van de betrokken minister zijn opgenomen, instrumenten voor ministerieel toezicht ontbreken. Gezien de hieruit voortvloeiende bestuurlijke risico's mag worden verwacht dat de minister er naar zal streven om wel regels te stellen die toezicht mogelijk maken.

Tabel 1. Ontwerp checklist voor ministeriële bevoegdheden per type stichting

Klassieke visie
Vanuit de literatuur zijn drie sturingsvisies op de verhouding tussen de overheid en de samenleving te onderscheiden. De klassieke visie past vooral in situaties waar overheidsgezag nadrukkelijk aan de orde is. Behalve de bevoegdheid om voorschiften voor statutair benoemde onderwerpen te stellen en de ontslagbevoegdheid jegens het bestuur, worden in deze visie ook alle bevoegdheden opgenomen. Als de klassieke sturingsvisie van toepassing zou moeten zijn, is het overigens de vraag of een privaatrechtelijke constructie daarvoor überhaupt wel de geschikte organisatievorm is.

Netwerkvisie
De netwerkvisie daarentegen stelt dat de centrale overheid afhankelijk is van andere actoren voor de realisatie van haar doelstellingen. De minister zal ten minste een bepaald pakket aan bevoegdheden op willen bouwen die een minimum aan sturing en verantwoording garanderen, zonder het evenwicht tussen betrokken partijen te verstoren. Een evaluatiebepaling, taakverwaarlozingsbepaling, het recht op toezending van het jaarverslag en het laatste woord bij statutenwijziging stellen hem in staat om ten minste de basisgegevens van het presteren van de overheidsstichting te vernemen en om (al dan niet met anderen) bij te sturen wanneer hij dit nodig acht. De bevoegdheid tot statutenwijziging dient een minister altijd te hebben, omdat een overheidsstichting zonder deze regel op eigen houtje zijn plaats in de samenleving kan veranderen. Het komt er dan op neer, dat een minister de overheidsstichting wel heeft opgericht maar door de statutenwijziging zijn invloed verliest. Het daadwerkelijk van toepassing verklaren van andere bevoegdheden vergt overeenstemming met alle bij de stichting betrokken partijen. Dat pleit ervoor om de bevoegdheden vast te leggen in de statuten, omdat dat het moment is waarop alle betrokken partijen hun instemming met de vastgelegde verhoudingen betuigen.

Marktvisie
De marktvisie ten slotte, kan tussen de klassieke en de netwerkvisie in worden geplaatst. Onder de marktvisie zal de minister bij het oprichten van een overheidsstichting ervoor moeten zorgen, dat voor die stichting de juiste randvoorwaarden worden geschapen om de taken van de overheidsstichting goed uit te kunnen voeren. Onder de marktvisie zullen in ieder geval de minimale bevoegdheden uit de netwerkvisie ook van toepassing zijn. Het uiteindelijk vaststellen van het totaalpakket aan bevoegdheden bij de marktvisie is te vergelijken met het samenstellen van een optiepakket bij een auto. Er kan - gegeven de keuzemogelijkheden - worden overgegaan tot maatwerk, rekening houdend met het specifieke takenpakket van de overheidsstichting.

In principe heeft het bestuur van de stichting het laatste woord en niet de minister. De stichtingsvorm laat toe dat sturings- en verantwoordingsrelaties flexibel worden ingericht, zodat één standaard arrangement voor de verhouding tussen minister en stichting niet voor de hand ligt. Desondanks zal de minister vanuit het oogpunt van democratische verantwoording een bepaald minimum aan verantwoording blijven eisen. Door nu de vorm van betrokkenheid bij oprichting van een stichting te koppelen aan de verschillende sturingsvisies kan een toetsingskader voor de ministeriële bevoegdheden bij stichtingen worden ontwikkeld.

Naar structurering van toezicht op overheidsstichtingen
We hebben gezien dat de minister op drie verschillende wijzen betrokken kan zijn bij de oprichting van een stichting. De wijze van oprichten is op zichzelf al een weerspiegeling van de opvattingen over de sturingsvisie die in een bepaald geval van toepassing is. Dit kan worden gecombineerd met de drie motieven voor verzelfstandiging uit het rapport Sint (1994), waarbij geen onderscheid werd gemaakt naar organisatievorm. Waar een onafhankelijk oordeel als oprichtingsmotief geldt, is de stichting tevens ZBO. In de hier te ontwerpen checklist gaat het vooral om die overheidsstichtingen die geen ZBO/RWT zijn.
Overheidsstichtingen die door de minister zijn opgericht staan het dichtst bij uitvoering van taken door een departement. Van een 'participatie'- motief is hier in principe geen sprake omdat alleen de minister betrokken is bij de oprichting van de overheidsstichting. Voor door de minister opgerichte stichtingen is de marktvisie de meest voor de hand liggende besturingsvisie. Immers, indien de minister sterkere aansturing wenselijk acht, zijn andere - betere - organisatievormen denkbaar. Ten tweede geldt dat uitvoerende taken juist bij uitstek geschikt zijn voor afspraken op basis van onderhandelingen zoals dat in de marktvisie wordt voorgestaan.

De tweede groep bestaat uit overheidsstichtingen die de minister mede heeft opgericht. Hier zijn het uitvoerings- of participatiemotief sleutelbegrippen. Bij het uitvoeringsmotief geldt nog sterker dan bij door de minister opgerichte stichtingen, dat onderhandelingen over het takenpakket zeer goed mogelijk zijn. Desondanks vraagt de overheidsstichting met een uitvoerend karakter een zekere één-op-één relatie tussen minister en de mede door de minister opgerichte overheidsstichting, omdat er veelal sprake is van productie zonder concurrentie of enige ander automatisch controlemechanisme. Bij het participatiemotief geldt dat het samenwerkingsverband tussen de oprichters zo horizontaal mogelijk dient te worden ingericht om de overheidsstichting succesvol te laten werken. Door de hieruit voortvloeiende gelijkwaardigheid neemt de netwerkvisie de bovenhand. Ten slotte zijn er overheidsstichtingen waar de betrokkenheid van de minister beperkt is tot het stimuleren van oprichting van de overheidsstichting ('doen oprichten'). Formeel is er geen rol voor de minister geweest, materieel zorgt de minister ervoor - bijvoorbeeld door subsidies - dat het particuliere initiatief via een overheidsstichting bestaansrecht heeft. In dit geval is er alleen sprake van bestuurlijke risico's bij de subsidiëring en zouden de gewenste ministeriële bevoegdheden dus ook beperkter moeten zijn. De afstand tussen overheidsstichting en minister is simpelweg groter dan bij de voorgaande opties. Net zoals bij het mede oprichten met als belangrijkste motief participatie, ligt bij deze groep overheidsstichtingen de kern van het succes in de samenwerking in een systeem met wederzijdse afhankelijkheden. Daarmee is de netwerkbenadering de meest geschikte besturingsvisie. De in de regelingen voor ZBO's opgenomen bevoegdheden zijn in tabel 1 gecombineerd met de verschillende wijzen waarop een overheidsstichting kan zijn opgericht en de bijbehorende sturingsvisies. Voor overheidsstichtingen die niet de status van ZBO en/of KWT hebben, kunnen hieruit de gewenste pakketen bevoegdheden worden afgeleid. Per geval is te bezien of meer dan de minimale bevoegdheden nodig zijn. Indien de conclusie zou zijn dat de minister behoefte heeft aan (vrijwel) alle bevoegdheden, komt de vraag aan de orde of de stichtingsvorm wel de meest geëigende organisatievorm is voor de uitvoering van de taken.

Tot besluit
De commissie Kohnstamm stelt expliciet dat een minister idealiter geen overheidsstichting zelf of samen met anderen meer moet oprichten. Met een nog te verzwaren voorhangprocedure kan "het parlement explicieter dan in de huidige situatie bezien of het wil instemmen met bemoeienis van het Rijk met een privaatrechtelijke rechtspersoon zonder openbaar gezag anders dan via subsidiëring".
Waar oprichten van een overheidsstichting toch nog wenselijk wordt geacht kan de hier ontwikkelde checklist, die is gebaseerd op (ontwerp)wetgeving en een drietal sturingsvisies vanuit de neo-institutionele theorie als een eerste aanzet dienen. We gaan ervan uit, dat de mate van betrokkenheid bij de oprichting van een overheidsstichting bepalend is voor de gewenste ministeriële bevoegdheden. Voor stichtingen die niet tevens ZBO/RWT zijn is de conclusie dat slechts een beperkt aantal bevoegdheden echt noodzakelijk is. Daar waar veel of alle bevoegdheden gewenst zijn moet op zijn minst de vraag worden gesteld of de stichtingsvorm wel geschikt is als organisatiemodel voor de desbetreffende taken. Een controller die betrokken is of raakt bij overheidsstichtingen kan met het instrument drie kanten op. Ten eerste biedt het de mogelijkheid om lacunes in het toezicht op overheidsstichtingen op te sporen en te dichten. Ten tweede werkt de checklist als een bron om een voorgenomen verzelfstandiging op passendheid te toetsen. Ten slotte dient het voor die gevallen waar een overheidsstichting wordt opgericht als een echte checklist om de juiste instrumenten voor toezicht te kiezen. Daarmee is het een instrument om risico's die zijn gerelateerd aan (ver)zelfstandig(d)e organisaties te helpen beheersen.

Drs. J.A.M. de Kruijf is medewerker bij het Bedrijf Bestuur en Technologie aan de UniverslteitTwente.
Drs. A. Dalhuisen is werkzaam bij O&l Management Partners.
De auteurs bedanken G.A.J. Putman, E.J.H.S. Flipse en M.A. Soons voor hun commentaar op een eerdere versie van dit artikel.

Noot
* Dit artikel is geschreven vanuit de optiek van de rijksoverheid. In andere bestuurslagen is vergelijkbare problematiek aan de orde en kunnen de ideeën ook worden toegepast.

Literatuur

• Algemene Rekenkamer, 2002, Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen meteen wettelijke taak. Deel 3, Tweede Kamer, vergaderjaar 2002-2003, 28655 nrs 1 -2, Sdu Uitgevers, Den Haag.
• Burg, V. van der, 1999, Overheidsstichting verder ingekaderd, Stichting en Vereniging, 1999 r 3, p103-107, Kluwer, Deventer.
• Minderman, G.D., 2003, Vier vuistregels voor adequaat toezicht binnen de publieke sector. Public Controlling, vol. 1, nr 1, pp5-9, Sdu Uitgevers, Den Haag.
• Schroten, K., 2000, De overheidsstichting op het niveau van de centrale overheid., H.D. Tjeenk Willink, Deventer.