Een andere organisatie - een ander controlmodel?

Na de formele en hiërarchische organisatiegerichte gemeentelijke structuren van de jaren vijftig kenmerkten de jaren zestig en zeventig zich door een mensgerichte cultuur. De organisatie werd platter, de sfeer informeler, de lijnen korter. Ook werd de burger steeds individueler en voelde hij zich minder gebonden aan godsdienst, partij of vakbond. In de jaren tachtig en negentig was er vooral aandacht voor resultaatgerichtheid en bedrijfsvoering. ‘Bedrijfsmatig werken’ was het toverwoord en veel aandacht ging uit naar planning- en controlcycli.

Van organisatie naar omgeving In de huidige tijd, aan het begin van de 21ste eeuw, zien we dat gemeenten zich meer en meer richten op hun omgeving om beter aan te sluiten bij de geïndividualiseerde burgers. Burgers die tegenwoordig pas ‘klant’ van de gemeente worden op het moment dat iets hen persoonlijk of in de directe leefomgeving raakt. En dan weten de moderne mondige burgers heel goed wat ze hoe en wanneer gedaan willen krijgen.
De afgelopen jaren wordt op deze ontwikkelingen op een aantal manieren ingespeeld. Gemeenten onderzoeken welke diensten en producten de burgers wensen1 en hoe die geleverd moeten worden. Openingstijden worden verruimd. Veel informatie wordt via internet aangeboden. Er worden inspraakavonden gehouden en er is wijkgericht beheer.

Meerdere kanalen
Ook de gemeente Nijkerk gaat de omslag maken naar een burgergerichte organisatie. In de inrichting en werkwijze van die organisatie komen de dienstverlening aan en de vraagpatronen van de burger centraal te staan. Het nieuwe dienstverleningsconcept kent vijf hoofdlijnen:

1. Van aanbodgericht naar vraaggericht werken.
Uitgangspunt is niet wat de gemeente denkt dat zij de burger moet aanbieden maar wat de burger van de gemeente vraagt.

2. Van versnipperd naar geïntegreerd contact.
Voor verschillende producten moet de burger nu naar verschillende loketten; in het nieuwe concept staat de ‘één loket’-gedachte centraal.

3. Van reactief naar proactief handelen.
Nu moeten burgers vaak zelf op zoek naar informatie waarvan we weten dat zij daar belang bij hebben; de bedoeling is dat veel vaker uit eigen beweging informatie wordt verstrekt en diensten worden aangeboden.

4. Van ongelijkwaardige naar gelijkwaardige kanalen.
Het belangrijkste kanaal voor de diensten en producten is nu het stadhuis. Voor informatievoorziening worden ook kanalen als de (digitale) gemeentegids, de gemeentepagina in kranten en gerichte mailings ingezet. De bedoeling is evenwel dat steeds meer producten en diensten via meerdere kanalen worden aangeboden door versterking van de digitale dienstverlening (e-service). De burger kan dan zelf kiezen via welk kanaal hij of zij bediend wil worden;

5. Van informatie naar transactie.
Producten en diensten moeten via meerdere kanalen verkrijgbaar zijn. Zo zullen ook betalingen per creditcard of sms en leveringen via internet of aan huis tot de mogelijkheden gaan behoren.

‘Eén loket’
Het nieuwe dienstverleningsconcept zal zijn uitwerking hebben op de werkwijze en structuur van de organisatie. Een organisatiemodel met een front-, mid- en backoffice levert de beste randvoorwaarden voor een geïntegreerde dienstverlening aan de burger.
De frontoffice is de publiekswinkel die verantwoordelijk is voor de fysieke publieksbalie en de digitale dienstverlening via het e-loket. Ze zorgt voor één-op-één communicatie met de burger – via publiekstelefoon, brief, e-mail, spreekuur, huisbezoek – en voor één-op-één en één-op-veel informatie aan de burger – via de digitale gemeentegids, gemeentepagina, informatiebrieven.
De midoffice is de tussenliggende softwarelaag. Ze is het ‘virtuele postkantoor’ tussen frontoffice en backoffice. Ze maakt gebruik van een procesvolgsysteem (workflowmanagement) en van procesondersteunende kennissystemen. De backoffice bestaat uit de vakafdelingen. Hier worden alle vragen integraal afgehandeld waarvan de beantwoording langer duurt dan ‘klaar terwijl u wacht’ of die meer specialistische inbreng vragen dan in de frontoffice voorhanden is.

Gevolgen voor alle medewerkers
Het nieuwe dienstverleningsconcept, samen te vatten als ‘uw vraag, onze uitdaging’, heeft een aantal gevolgen voor alle medewerkers. Zo moeten hun competenties veranderen (klant- en vraaggerichtheid, integraal werken) en zal er in de nieuwe situatie moeten worden gewerkt met een procesvolgsysteem.

Gevolgen voor de aansturing
Omdat het nieuwe klantgerichte dienstverleningsconcept van Nijkerk onvoldoende aansluit op het bestaande – intern gerichte – bedrijfsvoeringsconcept, zal ook de aansturing van de organisatie veranderen om de externe gerichtheid te versterken.
Momenteel zijn er naast de algemeen directeur/gemeentesecretaris vier sectordirecteuren. Deze vijf directeuren maken plaats voor een tweehoofdige directie, die zich voegt naar het proces van dienstverlening aan de burger. Daaronder komen zeven of acht afdelingshoofden, die binnen hun afdeling product- en procesverantwoordelijk zijn, en verantwoordelijk zijn voor het beheer van de bijbehorende gegevens en de levering van actuele en accurate informatie aan de frontoffice. 

Meer overleg met interne partners
In de nieuwe organisatiestructuur zullen afdelingshoofden veel meer overleg moeten voeren met interne procesketenpartners, bijvoorbeeld in de handhavingsketen, integrale beleidsontwikkeling of organisatiebrede projecten. De frontoffice krijgt een eigen afdelingshoofd, die vooral procesverantwoordelijk is. De aansturing van de frontoffice zal plaats-vinden door een van beide directeuren.

Relatie tussen (integraal) management en de controllers

Meepraatmomenten
In het voortraject is veel gedaan om knelpunten bij de invoering van het nieuwe dienstverleningsconcept te voorkomen en de acceptatie ervan te bevorderen. Daarom is maximale invloed gegeven aan de deskundigen, zoals medewerkers, leidinggevenden, het college en de raad. Daarvoor zijn een aantal middelen ingezet. De conceptplannen zijn onderwerp van gesprek geweest tijdens meepraatmomenten. Er zijn evaluaties uitgevoerd met alle deskundigen, die hebben geleid tot aanpassingen. Er zijn sterkte/zwakte-analyses opgesteld. Er is, kortom, sprake geweest van open communicatie waarbij de meningen van medewerkers en bestuurders uiterst serieus zijn genomen. 

Knel- en aandachtspunten
Zo kwamen de knelpunten en weerstanden aan het licht aan de voorkant van het proces en niet tijdens het invoeringstraject. Overigens wordt benadrukt dat er bij de invoering ongetwijfeld nog knelpunten naar voren zullen komen en dat we daar pragmatisch mee om zullen moeten gaan. Een van de aandachtspunten is de vraag waar uiteindelijk de scheidslijn wordt getrokken tussen de vakafdelingen en de publiekswinkel (frontoffice) en wat de rol van de midoffice daarbij is. Een andere kwestie is hoe de procesgerichte publieksfunctie zich gaat verhouden tot de productgerichte inrichting van de administratie. 

Gevolgen voor control
Wat betekent de nieuwe structuur nu voor de control? Hieronder zullen we ingaan op de huidige opzet van de controlfunctie in Nijkerk, de noodzakelijke balans tussen de sectoren en hun controllers, en de effecten daarop van het nieuwe dienstverleningsconcept.

Het huidige controlmodel
Het huidige controlmodel van Nijkerk kent belangrijke principes over de positie en de functie van control. Het eerste is dat de sectorcontroller overal de tegenhanger is van de sectordirecteur. Daarbij is de sectorcontroller, los van de integrale operationele verantwoordelijkheid van het sectormanagement, de bewaker van alle bedrijfsvoeringmiddelen in de sector. In Nijkerk is dit dus een brede positionering. Naast de traditionele onderdelen financiën en personeel gaat het ook om juridische control, communicatie, organisatie en informatisering.

De concerncontroller is in dit model de tegenhanger van de algemeen directeur. De sectorcontroller valt functioneel ook niet onder de sectordirecteur, maar onder de concerncontroller. Op centraal (concern)niveau zijn binnen Nijkerk een aantal specialisten werkzaam op de verschillende controlonderdelen. Bij specifieke vragen kunnen de sectorcontrollers op hen terugvallen. 

Het tweede principe behelst de taken en rollen van de controllers. Deze worden in het ‘Nijkerkse model’ samengevat met VAT: Voorwaardenscheppend, Adviserend en Toetsend.

In de voorwaardenscheppende rol zijn de controllers, samen met hun centrale collega’s, verantwoordelijk voor het ontwikkelen van kaders en richtlijnen met betrekking tot de verschillende processen. Ook ontwikkelen zij instrumenten om de processen te volgen. De integrale planning- en controlcyclus maakt hiervan onderdeel uit.
De adviserende rol, ook wel ondersteunende rol genoemd, komt voort vanuit de inhoudelijke deskundigheid van de controllers op de verschillende onderdelen van de bedrijfsvoering, zonder dat zij daarvoor (eind)verantwoordelijk zijn. De integraal manager maar ook alle (beleids)medewerkers kunnen de controllers om advies vragen hoe zaken zowel inhoudelijk als ook procesmatig het beste geformuleerd of aangepakt kunnen worden.
De toetsende rol bestaat onder andere uit het opstellen van toetsingsverslagen op (beleids)voorstellen uit de sectoren. Met het toetsingsverslag geeft de controller een second opinion over het voorstel en kijkt hij of dit voldoet aan de centraal gestelde kaders, rechtmatigheid, enzovoort. Daarnaast hebben de (sector)controllers een rol in de interne controle (IC). Als er afwijkingen worden geconstateerd, geldt in Nijkerk de regel dat hierover eerst met het sectormanagement gesproken wordt. Uit de praktijk blijkt dat dan 98 procent opgelost wordt. De laatste 2 procent komt via de controllers bij de concerncontroller terecht. 

Balans
Er is in Nijkerk een balans gevonden tussen de sectoren en hun (onafhankelijke) controllers. Die balans is mogelijk doordat:

• de controllers in de sectoren zitten en daarvan onderdeel uitmaken;
• hun onafhankelijkheid is geborgd via een functionele binding met de concerncontroller;
• zij afwijkingen in eerst instantie met het sectormanagement proberen op te lossen, vóórdat de afwijking hoger in de organisatie wordt gebracht.

Een ander controlmodel
Nu het sectorenmodel wordt ingeruild voor het directiemodel met twee directeuren, zal ook de rol van de controller veranderen. Uitgangspunt bij de nieuwe rol zal weer het evenwicht, de balans tussen de taken van de afdeling en de functie van de controller moeten zijn. Althans, in Nijkerk wordt geprobeerd die balans zoveel mogelijk te waarborgen. Immers, in het oude secretariemodel deed Financiën al het werk van de afdelingen nog eens met rood potlood over. Bij de introductie van andere modellen nam Control de rol van Financiën maar ook die van de afzonderlijke afdelingen POI, Communicatie en dergelijke over. En nu?

Leren van het verleden
Na vijf jaar investeren in het huidige controlmodel is het tijd om het verder te ontwikkelen. Het is tijd om te oogsten na een periode van zaaien. De afdelingsmanagers krijgen hun bedrijfsvoering steeds meer op orde en dat betekent dat de rol van de controllers en het instrumentarium opnieuw tegen het licht moeten worden gehouden.
Aanvankelijk bestond de gedachte dat er op centraal niveau generalistische controllers zouden ontstaan. In Nijkerk blijkt echter dat specialistische controllers weliswaar affiniteit kunnen ontwikkelen met een paar andere onderdelen, maar dat generalistische controllers worden geboren en niet worden gemaakt.  Een tweede leerpunt is dat sectorcontrollers veelal in de valkuil trappen dat zij grotendeels bezig zijn met administratieve en registratieve taken en daardoor onvoldoende toekomen aan hun toetsende rol. Hierdoor komt het signaleren van trends en ontwikkelingen, die vooral voor het management bijsturingssignalen moeten opleveren, in het gedrang. 

Doorgroei van control
Men wil in Nijkerk dus geen geheel nieuw controlmodel neerzetten. Er is tevredenheid over de sterke kanten van het bestaande model en die blijven behouden. Wel is geleerd dat vorm en inhoud van het controlmodel moeten aansluiten bij de ‘levensfase’ van de ambtelijke organisatie. 

Daarnaast is er geleerd dat de administratieve ondersteuning goed op orde moet zijn, anders kom je niet eens aan control toe. Verder wordt er een onderscheid gemaakt tussen de controlspecialisten (ten behoeve van de afdeling en het afdelingsmanagement) en de generalisten (ten behoeve van concern, directie en bestuur) en worden deze niet bij elkaar in de lijn gezet. Dit in het kader van functiescheiding en het voorkomen van machtsconcentratie.

Met behoud van het goede kiest Nijkerk daarom voor de volgende nieuwe lijnen:

• Het instrumentarium wordt gedereguleerd.
• Het afdelingsplan staat centraal bij de bewaking van de productie-aspecten tijd, kwaliteit en risicobeheersing.
• De nadruk gaat van beheersing (control) naar proactieve signalering (monitoring), waardoor tijdige bij-sturing kan plaatsvinden.
• De specialistische controllers mogen weer specialist zijn. Aan een of twee generalisten heb je genoeg.

Op naar meer kwaliteitmeetsystemen?
Als de basiskwaliteit van de ‘verantwoordingssystemen’ goed is en de mensen weten waar ze – in het belang van burger en organisatie – mee bezig zijn, moet je hen daarvoor vanuit control belonen. De beloning zit vooral in het stellen van minder regeltjes (kaders) en het verminderen van het aantal verplichte rapportages. Vertrouwen geven is vertrouwen krijgen. Doe, als de basiskwaliteit er staat, een stap terug met control en richt je vooral op het monitoren, zo is het idee. Signaleer trends en ontwikkelingen op hoofdlijnen en koppel ze terug naar het verantwoordelijke management. Gebruik de kwaliteitszorgsystemen om te kijken hoe het binnen de organisatie qua bedrijfsvoering daadwerkelijk loopt en wat de burger daarvan vindt. Dit maakt control alleen maar mooier. 

Ei van Columbus?
Nijkerk pretendeert zeker niet dat het met zijn nieuwe dienstverleningsconcept het ei van Columbus in huis heeft gehaald, maar wel dat er sprake is van een vingeroefening vanuit de praktijk. Het controlmodel wordt niet doorontwikkeld omdat het niet werkte maar omdat managers en medewerkers meegegroeid zijn, waardoor de rol van control losser kan worden en een nieuwe dimensie krijgt.
Natuurlijk zijn er landelijk meer goede modellen en ervaringen. Veel gemeen-telijke organisaties zijn in beweging en stappen over op een variant van het directiemodel. Minder overhead en kortere lijnen zijn in het belang van de burger. Maar hoe blijft het beheersbaar? Nijkerk wil zijn ervaringen graag delen met iedereen die op zoek is naar het ideale controlmodel voor Nederlandse gemeenten. 

H.G. van Beek is directeur Bestuurs- en Managemen-tondersteuning en concerncontroller van de gemeente Nijkerk, drs. H.M.J.B. van Maurik is adviseur bij DPA Financial People (detachering en interim management). Zij kennen elkaar van een benchmarkonderzoek naar controlfuncties in gemeenten tot 50.000 inwoners, waaruit bleek dat die in Nijkerk zwaarder en beter onderbouwd zijn dan in andere gemeenten.

Noot
1 De burger heeft echter maar een beperkte invloed op het product- en dienstenaanbod van de gemeente, omdat een groot deel vanuit wettelijke kaders moet worden geleverd.