Gaat de overheid voor resultaat?

Het overheidsbeleid is sinds het begin van de jaren tachtig meer gericht op verzelfstandiging en uitbesteding. Uitvoerende overheidsorganisaties moeten op eigen benen kunnen staan en bedrijfsmatig functioneren. In eerste instantie had deze scheiding tussen beleid en uitvoering een kwantitatief karakter. Meer werk doen met minder mensen en tegen lagere budgetten. Pas later vond een verschuiving naar kwalitatieve en strategische doelstellingen plaats door een focus op kerntaken. Dit om de doelen bedrijfsmatigheid te vergroten, operationele kosten te verlagen en de kwaliteit van de dienstverlening te verbeteren. Uit eerder onderzoek blijkt dat de beoogde effecten nog niet bereikt zijn. De focus ligt nog voor een belangrijk deel op input of middelen en nog te weinig op output of resultaten. In het onderzoek ‘Resultaatgericht sturen bij Uitvoeringsorganisaties’* is daarom onderzocht hoe resultaatgericht uitvoeringsorganisaties zijn om van daaruit het groeipad naar verbetering in te slaan. Naast de rol die het lijnmanagement moet oppakken om resultaatgericht sturen daadwerkelijk van de grond te krijgen, vervult de financiële functie een belangrijke rol als ontwikkelaar en beheerder van het instrumentarium dat resultaatgericht sturen faciliteert. De volwassenheid van de financiële functie is dan ook de tweede vraag die in het onderzoek aan de orde is gesteld.

Het onderzoek

De resultaatgerichtheid is getoetst aan de hand van een online enquête, interviews en een afsluitende discussiebijeenkomst. In totaal hebben 58 uitvoeringsorganisaties (baten-lastendiensten, zelfstandige bestuursorganen en gemeentelijke uitvoeringsorganisaties) deelgenomen aan de enquête. Direct leidinggevenden en verantwoordelijken binnen de financiële functie, zoals controllers, hoofden finance & control en hoofden bedrijfsbureau reageerden op 29 stellingen. Deze waren verdeeld over twee onderdelen. Het eerste onderdeel had betrekking op de mate waarin organisaties resultaatgericht aangestuurd worden. Het tweede deel ging in op de bijdrage van de financiële functie aan de totstandkoming van een resultaatgerichte organisatie. Om de uitkomsten van de enquête te toetsen en meer inzicht in de achtergronden te krijgen, zijn aansluitend vertegenwoordigers van achttien uitvoeringsorganisaties geïnterviewd. Naast de invuller van de enquête is ook gesproken met de leidinggevende (verantwoordelijk lijnmanager) in de rol van interne klant van de financiële functie. Verder zijn ook opdrachtgevers (beleidsmakers) van de uitvoeringsorganisaties geïnterviewd omdat deze in belangrijke mate bepalen hoe resultaatgericht de uitvoeringsorganisaties worden aangestuurd. Tot slot is een vakdiscussie voor uitvoeringsorganisaties en opdrachtgevers georganiseerd, waarbij de uitkomsten van de enquête en interviews zijn besproken. Het doel van deze discussie was de achterliggende oorzaken van de bevindingen van het onderzoek boven tafel te krijgen.

Resultaatgerichtheid leeft

Een belangrijke conclusie van het onderzoek is dat resultaatgericht sturen wel degelijk de aandacht van opdrachtgevers en opdrachtnemers van uitvoeringsorganisaties heeft. Naast deze algemene waarneming gaat het onderzoek in op een aantal andere opvallende resultaten van het onderzoek: de koppeling tussen beleid en prestaties, de professionaliteit van de governance bij uitvoeringsinstanties, de rol van het management en de volwassenheid van de financiële functies.

Beleid en prestaties

De uitvoeringsorganisaties leveren producten en diensten (output) waarmee ze een bijdrage willen en moeten leveren aan de beleidsdoelstellingen van opdrachtgevers, het gewenste maatschappelijke effect (outcome). Resultaatgericht sturen betekent dan sturen op de mate waarin de geleverde output bijdraagt aan de gewenste outcome. Het blijkt lastig voor uitvoeringsinstanties om de gedefinieerde outcome naar concrete prestaties te vertalen. Maar iets meer dan de helft van de uitvoeringsorganisaties (57%) heeft het, door de opdrachtgever gewenste, maatschappelijke effect scherp in beeld en heeft dit doorvertaald naar concrete producten en diensten. Binnen de meeste uitvoeringsorganisaties is de koppeling tussen beleid, prestaties en middelen – wat de essentie van resultaatgericht sturen is – niet helder. Sturing binnen de uitvoeringsorganisaties is vooral gericht op resultaten in termen van de in te zetten middelen en het optimaliseren van processen. Dus minder op de hoeveelheid en de kwaliteit van producten en diensten, en nauwelijks op het realiseren van maatschappelijke effecten.

Een ander aspect is de heersende onduidelijkheid over de verantwoordelijkheid voor de koppeling tussen beleid en uitvoering. Van de uitvoeringsorganisatie zegt 62% dat ze evalueren of de geleverde producten en diensten (output) resulteren in de gewenste outcome, waarmee een aanzienlijk deel van de uitvoeringsorganisaties niet gericht aandacht geeft aan de koppeling tussen beleid en uitvoering. Daarbij speelt mee dat het lastig blijkt een goed beeld te verkrijgen van de kwaliteit van de geleverde producten en diensten. Omdat slechts 59% van de organisaties aangeeft dat de opdrachtgever voldoende periodieke informatie krijgt om de kwaliteit van de output te kunnen beoordelen, is aannemelijk dat veel opdrachtgevers niet goed in staat zijn de koppeling tussen beleid en uitvoering te beoordelen. Opdrachtgevers zouden dit gemis kunnen ondervangen door een deel van de verantwoordelijkheid voor de maatschappelijke effecten van output bij de uitvoeringsorganisaties te leggen. Bijvoorbeeld door de bekostiging te baseren op de outcome. Zo wordt de kans vergroot dat de gewenste effecten ook daadwerkelijk worden gerealiseerd. Dit geldt echter momenteel voor minder dan een kwart van de onderzochte organisaties.

De uitvoerbaarheid van het beleid vraagt apart aandacht. In het licht van de taakstellingen van het huidige kabinet is dit een belangrijk aspect om de gewenste keuzes te kunnen maken over het doorzetten, afschaffen of vertragen van beleid. Het instrument Uitvoeringstoets, dat als doel heeft om voordat beleid wordt ingevoerd duidelijkheid te verkrijgen over de haalbaarheid en uitvoerbaarheid van dat beleid, wordt nog niet op brede schaal ingezet. Daarnaast blijkt uit het onderzoek dat de signalen van de uitvoeringsorganisaties zelf over de uitvoerbaarheid en haalbaarheid van beleid niet altijd door de opdrachtgevers worden meegewogen bij de vaststelling van het beleid. Terwijl het toch de uitvoeringsorganisaties zijn die het dichtst bij de burger staan en de effecten van het beleid het duidelijkst merken.

Governance

Uit het onderzoek blijkt dat voor de meeste uitvoeringsorganisaties (88%) duidelijk is wie de opdrachtgever en betaler zijn. Tegelijkertijd blijkt dat 60% van de organisaties zich niet professioneel aangestuurd voelt door de opdrachtgever of eigenaar. Hierbij werden door de deelnemers diverse aandachtspunten genoemd. Zo is de opdrachtformulering in veel gevallen onduidelijk. Dit bemoeilijkt de afstemming van de opdrachtnemer op de wensen van de opdrachtgever. Uit het onderzoek komt ook naar voren dat actieve onderlinge afstemming wezenlijk is om de resultaatgerichtheid te verbeteren. Met name over hoeveelheden en de kwaliteit van output in relatie tot de gewenste outcome. Het gebeurt echter nog te weinig dat opdrachtnemer en opdrachtgever elkaar actief opzoeken om de gewenste resultaten en de gerealiseerde resultaten gezamenlijk te bepalen en te evalueren.

Informatievoorziening

Een ander punt is de wederzijde informatiebehoefte en -voorziening. Hierover bestaat volgens de deelnemers aan de enquête wel frequent contact. Toch blijkt uit de interviews dat het bereiken van overeenstemming tussen opdrachtgever en opdrachtnemer op dit punt moeilijk is. Een belangrijke conclusie is dat deze partijen op dit vlak beter moeten samenwerken om de wijze van aansturing en de daarvoor benodigde managementinformatie gezamenlijk vorm te geven. De vertaling van gewenste maatschappelijke effecten naar producten en diensten en de kwaliteitseisen hieraan moeten eveneens in gezamenlijk overleg tussen de actoren tot stand komen. Dit geldt ook voor afspraken over de bijbehorende kostprijzen en de informatievoorziening.

Managementfocus

Tijdens de ontwikkeling naar een resultaatgerichte organisatie ligt de regiefunctie bij het management. Bij de invulling van resultaatgericht sturen is een manager verantwoordelijk voor de afstemming tussen de betrokken partijen. Het management vervult een voorbeeldfunctie en moet medewerkers vanuit een opbouwende houding aanspreken op prestaties. Uit de enquête blijkt dat dit nog niet heel gangbaar is. Gemiddeld spreekt een derde van de organisaties medewerkers aan op prestaties, positief of negatief. Vanuit die optiek moet onder leiding van het management nog hard gewerkt worden aan de resultaatgerichtheid van de organisatiecultuur. Naast het elkaar positief aanspreken op behaalde resultaten kan dit vormgegeven worden door meer aandacht te richten op het lerend vermogen van de organisatie.
Vanuit een meer resultaatgerichte houding moet het management actiever sturen binnen de uitvoeringsorganisaties. Hiervoor is uiteraard het hebben van informatie over onder andere de kwaliteit van de output en het beschikken over middelen om bij te sturen van groot belang. Maar iets meer dan de helft van de organisaties (53%) geeft in dat kader aan te beschikken over mogelijkheden om op kwaliteit te sturen.

Financiële functie

De wisselwerking tussen het management en de financiële functie is cruciaal als een uitvoeringsorganisatie resultaatgericht wil sturen. Toch blijkt uit de resultaten van de enquête dat de financiële functie nog zeer gericht is op het op orde hebben van de administratie en het financieel beheer. In dat licht is de potentiële invloed van deze functie op de resultaten van een organisatie nog te beperkt. Toch beoordeelt de financiële functie zichzelf in het onderzoek over het algemeen positief. Dit terwijl er in minder dan de helft van de gevallen (48%) concrete afspraken met het management zijn gemaakt over de producten en diensten die de financiële functie intern levert. Dat geldt ook voor de kwaliteitseisen aan deze producten. Juist in de verbetering van de doelmatigheid van de organisatie kan en moet de financiële functie meer toegevoegde waarde leveren. Met name op het vlak van beslissingsondersteuning rondom doelmatigheidsverbetering. Dat kan bijvoorbeeld door het uitvoeren van doelmatigheidsanalyses en het leveren van een innovatief instrumentarium om structureel op doelmatigheid te sturen. Vanuit deze rol kan de financiële functie het lijnmanagement adequaat ondersteunen bij de totstandkoming van een resultaatgerichte uitvoeringsorganisatie.

Conclusie

De basiselementen om resultaatgericht te sturen, blijken binnen de meeste uitvoeringsorganisaties weliswaar ingevuld, maar deze worden niet optimaal ingezet en in relatie tot elkaar gebracht. Dit leidt tot de conclusie dat de sturing te weinig gericht is op het verbeteren van de doelmatigheid en nog minder op het realiseren van doeltreffendheid. Daarbij bestaan per uitvoeringsorganisatie wisselende beelden over het succes van de uitvoering hiervan. Het totaalbeeld dat uit het onderzoek naar voren komt, is dat er door opdrachtgevers, eigenaren en opdrachtnemers nog flink moet worden geïnvesteerd om resultaatgericht sturen daadwerkelijk geïmplementeerd te krijgen. Want de grote winst is nog niet binnen. Als beleid en uitvoering de krachten bundelen kan de doeltreffendheid en doelmatigheid nog sterk verbeteren.

Uitvoeringsorganisaties kunnen per direct aan de slag met de juiste vertaling van maatschappelijk gewenste effecten naar haalbare en meetbare doelstellingen. Daarbij moet het lijnmanagement zich richten op de verankering van resultaatgericht sturen binnen alle aspecten van de organisatie. Dat is echter alleen mogelijk als de financiële functie de stap naar volwassenheid zet en doorgroeit naar een rol van beslissingsondersteuning. Op dat moment kunnen uitvoeringsinstanties volledig gaan voor het resultaat.

Jan Carel van den Burg en Peter-Willem van Lindenberg werken als principal en executive business consultant bij Atos Consulting.

Noot:
* Het volledige onderzoek, samen met oplossingen en aanbevelingen om daadwerkelijk resultaatgericht te gaan werken, is terug te lezen in de publicatie Sturen op Resultaat. Dit boek is op 24 januari 2008 gepresenteerd op het congres ’Resultaatgericht Sturen’ in Den Haag. Roel Bekker, de secretaris-generaal belast met het programma voor de vernieuwing van de Rijksdienst, nam tijdens dit congres het eerste exemplaar van het boek in ontvangst.