Groen licht voor agentschappen

Het begin

Eind 2004 sjouwde de Directeur Generaal der Rijksbegroting van het Ministerie van Financiën een zware doos bij de directie Begrotingszaken naar binnen met de vraag of dit de bedoeling was. De begeleidende brief van een niet nader te noemen agentschap maakte duidelijk dat dit de toetsingsdocumenten waren om de status van agentschap (officiële benaming baten-lastendiensten) herbevestigd te krijgen. In 2003 was namelijk besloten dat alle bestaande baten-lastendiensten opnieuw getoetst moesten aan de uitgebreidere en scherpere instellingsvoorwaarden. Dit om beter te waarborgen dat de baten-lastendiensten aantoonbaar doelmatiger zouden gaan werken.
De doos bevatte een zevental volle ordners keurig gerangschikt naar de zeven instellingsvoorwaarden. Bij nadere inspectie bleek de volledige AO-beschrijving toegevoegd te zijn, maar helaas geen plan hoe de dienst efficiënter zou gaan werken. Het antwoord aan de DG was dus ‘nee’. Dit was niet bedoeling van een actie om te komen tot een doelmatiger werkende rijksoverheid. Vervolgvraag was of dit niet een paar kilo minder kon.

Deze vraag heeft ertoe geleid dat begin 2006 de Minister van Financiën aan de Tweede Kamer meldde dat het instellingstraject vereenvoudigd was en dat de kern weer doelmatigheid was.¹

De oude instellingsprocedure

De omvorming van een gewoon dienstonderdeel van de rijksoverheid naar een resultaatgestuurde baten-lastendienst is een transitietraject dat meerdere jaren vergt. Niet alleen de besturing en de financiële administratie worden anders ingericht, maar ook de werkwijze en cultuur veranderen. Dit geldt niet alleen voor de medewerkers van de baten-lastendienst, maar ook voor de medewerkers van de ‘omgeving’ en de opdrachtgevende beleidsdirecties en de eigenaar/stafdirecties van de kerndepartementen.
Agentschappen werken met een afwijkend financieel beheer ten opzichte van de gewone rijksdienst. Dit is de reden dat de Minister van Financiën, Ministerraad en Tweede Kamer moeten instemmen (artikel 10 van de Comptabiliteitswet 2001). Aan de hand van een aantal inhoudelijke instellingsvoorwaarden wordt de kandidaatdienst getoetst.

In het verleden bestonden de instellingsvoorwaarden van het ministerie van Financiën uit een vaste set van twaalf voorwaarden. Deze waren veelal administratief/ technisch van aard. Zo moest er plan van aanpak openingsbalans en financieel beheer worden opgesteld. De bedrijfsprocessen moesten worden beschreven, een kostprijsmodel moest worden opgesteld en producten gedefinieerd. Op zich werden deze voorwaarden algemeen beschouwd als goed en logisch samenhangend. Elk zichzelf respecterende organisatie zou deze zaken goed geregeld willen hebben. Wel bleek dat men tijdens een instellingstraject meer bezig was met het voldoen aan deze voorwaarden in plaats van de vraag of deze manier van organiseren en werken nu goed was voor het vakdepartement en de kandidaat baten-lastendienst. In termen van Aardema: de staf, en haar formele richtlijnen, had een zware invloed op de uiteindelijke vormgeving in plaats van het lijnmanagement dat dagelijks hiermee zou moeten werken.⁴

Een ander fenomeen was dat de oude voorwaarden ideaaltypisch en perfect waren uitgewerkt (de beroemde Wegwijzers van het BiFi-team), waardoor vooral (en alleen) de groep van professionele financials binnen een vakdepartement zich uitgedaagd voelde om met een instellingstraject aan de gang te gaan. De gemiddelde beleidsdirecteur en beleidsmedewerker worden niet snel enthousiast van kostprijsmodellen. Kortom een mooi feest voor de financials maar verder voelde niemand zich uitgenodigd. Een mogelijk herkenbaar mechanisme?

Tenslotte mag een laatste effect niet onbenoemd blijven, en dat heeft te maken met het gebruik van vaste formats en criteria. De vaste set en preciesheid van de instellingsvoorwaarden gaf veel zekerheid en helderheid over wat de bedoeling was en tot hoever de toets van Financiën ging. Het vaste format van inhoud en proces was zeker en veilig. Tegelijkertijd was het geheel ook mechanistisch van aard. De toets mocht niet verder gaan dan de af te vinken voorwaarden. Hoewel de toetsende medewerker door de veelvuldige contacten ook een redelijk beeld had gekregen van de mate van bereidwilligheid en vaardigheden van de relevante spelers van het vakdepartement, kon men deze kennis niet gebruiken voor de toets die alleen gebaseerd was op de papieren werkelijkheid. Het vaste kader gaf dus niet alleen zekerheid maar ook een beperking. Vooral als bedacht wordt dat een algemene toetsing vooraf van een papieren opzet van systemen en modellen geen garantie is voor een goede afloop.

Kijkend naar de oude instellingsvoorwaarden was sprake van een goede en degelijke set van elementen. Maar tegelijkertijd leken zij toch hun doel – het waarborgen van een transitietraject tot een doelmatig werkende baten-lastendienst – voorbij te schieten.

Het nieuwe instellingstraject

Na een bondige evaluatie en een uitgebreid samenspraakproces met alle departementen kon de Minister van Financiën begin 2006 aan de Tweede Kamer melden dat het instellingstraject vereenvoudigd zou worden.
De set van twaalf vaste voorwaarden is vervangen door drie kernvoorwaarden die de essentiële elementen van het baten-lastendienstmodel omvatten. Te weten:

1. Voldoende doelmatigheidsprikkels zijn ingebouwd in het sturingsmodel.
2. Er is een kostprijsmodel waarmee de koppeling tussen producten en kosten wordt gelegd.
3. Er kan hierdoor aantoonbaar doelmatiger gewerkt worden.

Daarnaast worden nu de drie instellingsvoorwaarden op maat gesneden voor de kandidaat baten-lastendienst en voor haar departementale context. Bij de start analyseert het Ministerie van Financiën het verschil tussen de startpositie van de kandidaatdienst en het beoogde niveau van een volwaardige baten-lastendienst. In deze doorlichting, die te vergelijken is met een lichte organisatiedoorlichting, worden de prestaties en werking van de organisatie en besturing bekeken. Er worden geen speciaal opgestelde documenten gevraagd maar de normale rapportages, spreadsheets en jaarplannen die gebruikt worden binnen de organisatie en in de communicatie met het kerndepartement en andere opdrachtgevers. De belangrijkste actuele problemen in organisatie, taakuitvoering en sturingsrelatie komen snel bovendrijven. Inhoudelijk wordt de kandidaatdienst langs de meetlat gelegd (zie figuur 1). Indien de dienst alle elementen tot aan de meetlat heeft weten te bereiken in haar werkwijze en systemen dan is de weg van inputgerichte naar outputgerichte organisatie succesvol afgelegd.

Figuur 1. Van inputgerichte naar resultaatgerichte organisatie. De horizontale streep geeft aan wat de norm is voor een volwaardige baten-lastendienst.⁵

De drie instellingsvoorwaarden worden hiermee verbijzonderd voor kandidaatdienst. In sommige gevallen wordt er al gewerkt met opdrachtgevers en specifieke producten maar ontbreekt nog net een prikkel tot doelmatigheid. Effect is dat de kandidaatdienst zich direct aangesproken voelt op de instellingsvoorwaarden en dit geen ver-van-mijnbed- show meer is. Hiermee komen de voorwaarden meer in lijn te liggen met de lopende organisatieontwikkeling en sluiten beter aan bij de organisatie zelf.

Ander onderdeel van de doorlichting is een interviewronde waarbij functionarissen in de omgeving van maar ook binnen de kandidaatdienst (beleidsdirecteuren, stafdirecteuren, regiohoofden en de financiële kolom) worden bevraagd. De boodschap die hiermee wordt afgegeven, is dat zij belangrijk zijn, zo niet doorslaggevend zijn voor het succes van het agentschap. Een agentschapsvorming is niet alleen de zorg en verantwoordelijkheid van de dienstcontroller maar van alle functionarissen binnen en buiten de organisatie. Alle betrokkenen worden direct aangesproken op hun toekomstige rol en aangespoord om mee te denken over de nieuwe relatie met de kandidaatdienst en hun positie daarin.

Tenslotte legt Financiën de instellingsvoorwaarden niet eenzijdig vast, maar worden deze in gezamenlijkheid met de secretaris-generaal (als eigenaar) en de directeur van de kandidaatdienst afgesproken. Hiermee wordt benadrukt dat dit geen feestje is van Financiën maar vooral van het vakdepartement.

Slotoverwegingen

De afgelopen twee jaar zijn vijf aanvangsdoorlichtingen nieuwe stijl uitgevoerd. De ervaring leert dat dit een goed middel is om een beter beeld van de startpositie te krijgen en om de omgeving van de kandidaatdienst in beweging te krijgen. Tegelijkertijd blijkt ook dat de aanbevelingen om de overcontrol te bestrijden niet zaligmakend zijn. Op drie aspecten wordt hier ingegaan.

Vrijheid blijheid?
De nieuwe instellingsprocedure is een stuk losser van vorm en inhoud dan de oude procedure. In de startfase van een instellingstraject werkt dit niet altijd gunstig uit. Door de flexibiliteit van proces en de inhoud is het voor startende kandidaatdienst moeilijker grip te krijgen op de exacte vereisten. Bij het doorlichten van de organisatie en de omgeving sluipt onvermijdelijk een zekere mate van subjectiviteit binnen. Een deel van de houvast van de oude maar wel vertrouwde instellingsvoorwaarden is verdwenen. Ten algemene is de vraag of door het puur richten op de specifieke organisatie de algemene lijnen van het baten-lastendienstenmodel niet uit het oog wordt verloren. Het opstellen van de achterkant van een sigarendoos voor elke individuele manager geeft in potentie problemen met de vergelijkbaarheid tussen (en consolidatie van) organisatie(onderdelen). Ook het moment dat de manager wordt opgevolgd door een andere manager die toch de voorkeur geeft aan andere sigaren zou dan leiden tot een wijziging van de informatie-infrastructuur. Een goede balans vinden tussen individuele behoefte en algemene concernlijnen blijft een lastige.

Een goede bodem
Het vereenvoudigen en flexibiliseren van de instellingsvoorwaarden betekent niet dat de hele set van voorschriften en kaders op de schop is genomen. In tegendeel. De gewone voorschriften (de andere Rijkskaders) zijn onverkort van kracht gebleven. Er moet tenslotte nog steeds rechtmatig en zorgvuldig gehandeld worden binnen een politieke context. Zo vallen agentschappen nog steeds onder het rijkshuisvestingsregime, gelden de controle-eisen op financieelmaterieel beheer en zijn taakstellingen op personeel en inhuur derden van toepassing. Met alle bijkomende informatieverplichtingen van dien. Er wordt wel meer maatwerk geboden maar slechts voor een beperkt aantal aspecten. Er blijft een degelijke bodem in de beheerskaders zitten en er is zeker geen sprake van het volledig loslaten van het beheer aan het management van de agentschapsorganisatie. Het eventueel opgeroepen beeld van volledige vrijheid moet dus worden genuanceerd.

The proof of the pudding is in the eating
De nieuwe instellingstoets is nog steeds gericht op de opzet van de systemen. De praktische werking wordt niet getoetst. Er is sprake van een toetsingsprocedure waarin plannen worden beoordeeld en niet in de praktijk gerealiseerde doelmatigheid. Het simpelste denkbare alternatief zou zijn om elke rijksdienst toe te staan om te gaan experimenteren met resultaatsturing en een baten-lastenstelsel. Vervolgens zou dan na bijvoorbeeld drie jaar getoetst worden of sprake is van een doelmatiger organisatie. Levert de organisatie een betere kwaliteit? Is de organisatie efficiënter gaan werken? Zo niet, dan zou de status ingetrokken worden. Het voornaamste bezwaar hiertegen is dat je het risico loopt van een grote kapitaalvernietiging door terugschakeling van een baten-lastenadministratie naar een kasadministratie en het terugdraaien van een deel van de nieuwe planning- en controlcyclus.

De eerste verantwoordelijkheid voor de uiteindelijke toets, doelmatiger werken, ligt vanzelfsprekend bij de baten-lastendiensten zelf. Het Ministerie van Financiën vangt dit probleem op door meer aandacht te vragen voor de doelmatigheid bij de bestaande baten-lastendiensten. Zo moeten realisatiecijfers over doelmatigheid (efficiëntie, maar ook kwaliteit) opgenomen worden in de jaarverantwoording naar de Tweede Kamer. Daarnaast wordt samen met de agentschappen gewerkt aan eenduidige sets van kengetallen. Door deze agendering krijgt de kern van het agentschapmodel – een doelmatige rijksdienst – weer de aandacht die het verdient.

Naschrift: de doos met de twaalf voorwaarden waarmee het allemaal begon, heeft de verhuizing van het ministerie in 2005 niet meer meegemaakt. Na twee interne verhuizingen resteren van de zeven ordners nog enige scans in het elektronische archief.

Maarten Mookhoek is vanaf 1 november senior consultant bij Conqueastor en was daarvoor werkzaam bij het Ministerie van Financiën.
Uw reactie kan naar: maarten.mookhoek@conquaestor.nl

Noten
¹ Brief van de minister van Financiën aan de Tweede Kamer, 2005–2006, 28 737, nr. 11.
² Regeling Baten-lastendiensten 2007 van de minister van Financiën, Staatscourant 28 februari 2007, nr. 42, p. 9.
³ Zie verder Dekkers & Mookhoek, ‘Baten-lastendiensten, de gewoonste zaak van de wereld’, In: Tijdschrift voor Public Control, juni 2007.
⁴ Aardema, H., ‘Control voor leiders’, In: Overheidsmanagement, nr. 6, juni 2007, p. 25.
⁵ Het schema is onder andere gebaseerd op Van Oosteroom, Resultaatgericht management bij uitvoeringsorganisaties van de rijksoverheid, 2004.