Lustrumsymposium VU

Wat is volgens NPM de maatschappelijke waarde van de public controller?

Nico Mol, hoogleraar Bedrijfseconomie van de Collectieve Sector aan de Universiteit Twente, beet de spits af met een lezing over New Public Management (NPM) en de public controller. Volgens Mol is het streven naar een versterking van de control in de publieke en non-profitsector geen kortstondige hype gebleken. Het NPM gedachtegoed waaruit het is ontsproten heeft ook in Nederland wortel geschoten en ook recente beleidsstukken getuigen van een commitment voor een beter presterende openbare dienstverlening.
Naar het oordeel van Mol is het een goede zaak dat NPM de oriëntatie van de publieke dienstverlening op haar resultaten op de agenda heeft gezet. Met de methoden en technieken die het bedrijfsleven daarvoor ter beschikking stelt, wordt ook de control in de publieke sector op een bedrijfsmatige leest geschoeid. Daarmee kunnen op veel gebieden doelmatigheidswinsten worden behaald. Toch ziet hij ook schaduwzijden bij een al te strikte toepassing van het NPM omdat zich tussen de bedrijfsvoering in de private en publieke sector wezenlijke verschillen voordoen. Deze verschillen zijn vaak terug te voeren op de fundamentele verschillen tussen markt- en budgetmechanisme. Mol werkt vervolgens aan de hand van twee instrumenten – de programmabudgettering en het batenlastenstelsel – dit verschil verder uit.

Door de vormgeving van de programmabudgettering, die inmiddels op alle drie de niveaus van het Nederlandse openbaar bestuur wordt toegepast¹, dreigt de politiek uit het begrotingsbeleid te verdwijnen. Op alledrie de niveaus wordt de begroting opgebouwd uit kaderstellende programma’s, die geacht worden de rol van de volksvertegenwoordigers tot het sturen op hoofdlijnen te beperken. Echter, activiteiten en middelen zijn niet zo eenduidig aan de onderscheiden programma’s te koppelen. Als voorbeeld noemt Mol de gemeentebegroting, die vaak programma’s bevatten voor onderwijs, jeugd, integratie en veiligheid en dergelijke. Vrijwel alle overheidsactiviteiten dragen bij aan elk van zulke doelen. De toerekening van activiteiten en kosten aan die programma’s berust daarom op willekeur. De bij Rijk, provincies en gemeenten opgestelde programmabegrotingen maken naar zijn oordeel dan ook volstrekt niet doorzichtig waarvoor de middelen in feite worden geautoriseerd.

Ook de invoering van het baten-lastenstelsel dat beoogt de resultaatbepaling achteraf te kunnen bepalen is gebaseerd op dit bedrijfseconomische paradigma. In de jaren tachtig van de vorige eeuw is het baten-lastenstelsel in de begroting van provincies en gemeenten geïntroduceerd. Mol stipuleert de problemen hiervan die met name zijn gelegen in de sfeer van staatsrechtelijke uitgavenautorisatie. Als concessie aan de staatsrechtelijke autorisatie zijn weliswaar nog enkele modificaties op dat stelsel overeind gebleven, maar dit leidt uiteraard tot nieuwe problemen en administratieve lasten.

Als oplossing draagt Mol aan om de bedrijfsvoering bij de overheid weer in dienst van de politieke besluitvorming te zetten. Cruciaal is in zijn optiek dat de transparantie van de begrotingsinrichting weer centraal komt te staan. Daarbij zouden we ons zijn inziens niet moeten beperken tot de oproep die transparantie te vergroten door de doelstellingen in de programma’s voortaan SMART te maken. Ook aan de onvermijdelijke beperkingen in de WWW-samenhangen moet daarin recht worden gedaan: waar geen ondubbelzinnige relaties met doelstellingen kunnen worden gelegd, kan de autorisatie van activiteiten niet in programmabegrotingen worden geformatteerd. Dit maakt duidelijk, dat in de public control niet alleen een beroep op bedrijfskundige vaardigheden wordt gedaan, maar ook een appèl op maatschappelijk-politiek inzicht.²

De public controllers als vrienden van de overheidsvernieuwing

De tweede lezing werd gegeven door Roel Bekker, Secretaris-Generaal Vernieuwing Rijksdienst, die voor de lastige taak staat de rijksdienst te vernieuwen. Hij begint met een citaat van Al Capone: “Sometimes you can get more with a few kind words and a loaded gun than you can get with just a few kind words.” Naar zijn oordeel gaat het bij controllers niet alleen om op hoog niveau en op sympathieke wijze deel te nemen aan allerlei discussies, maar zeker bij de hervormingen die eraan komen om zo nu en dan de tanden te laten zien. Zo is de financiële functie nodig om tegengas te kunnen geven aan het te snel tot stand brengen van beleid en dat met uitvoeringsaspecten rekening wordt gehouden. Ook bij het realiseren van de in het Coalitieakkoord opgenomen ambitie om het aantal specifieke uitkeringen terug te dringen ziet hij een duidelijke rol voor de financiële sector weggelegd.

Roel Bekker

Hij ging echter ook in op het financiële beheer zelf, dat ook vaak de bron van veel inefficiency en van een grote administratieve lastendruk is. Hij doelt hierbij op de verschijnselen van de zogenaamde controletoren, de opeenstapeling van controles die gericht zijn op het reduceren van risico’s maar die door zijn veelheid en onsamenhangendheid de risico’s eerder vergroot dan verkleint. Of zoals hij dat formuleerde: “Hoe je het wendt of keert, onmiskenbaar is sprake van een grote mate van creativiteit dodende, energieslurpende ‘controlitis’, zowel binnen de overheid als door de overheid gericht op burgers, maatschappelijke organisaties en bedrijven.”

Hij schetst een aantal mogelijkheden om deze ‘controlitis’ terug te dringen. Belangrijk daartoe is de stroomlijning van de planning- en controlcyclus, dat nu nog een technisch en enigszins afgesloten circuit is. Dit komt zijn inziens het sterkste tot uiting bij de auditfunctie, die zijn inziens teveel gezien wordt als een noodzakelijk kwaad, een verplicht nummer, waarbij de goedkeurende handtekening zeer gewild is maar weinig aandacht bestaat voor wat er van die kant verder nog wordt opgemerkt. Bekker dringt erop aan om de hoofdlijnen van beleid meer centraal te stellen.

Ook wijst hij op VBTB. Hij stelt dat er veel waardering voor de bedoelingen achter VBTB is, en dat het denken in VBTB-termen zeker positief heeft gewerkt. Maar er bestaat ook irritatie over de moeilijke hanteerbaarheid – ook en met name politiek – van de soms ver doorgevoerde consequenties in de begrotingsopzet. Ook Mol bracht dit punt naar voren. Het lijkt dus dat de acties naar aanleiding van de eerder gehouden VBTB-evaluatie uit 2004 nog onvoldoende vervolg hebben gehad.³

Ook ging hij in op de evaluatie van beleid en de winst die daarmee is te behalen. Omdat er op dit moment sprake is van onvoldoende consensus over de methoden en technieken, zijn er veel onnodige discussies en het blijkt heel lastig om evident obsoleet beleid te beëindigen. Met name in de hoek van de specifieke uitkeringen en subsidies bestaan volgens Bekker voorbeelden van beleid dat zichzelf heeft overleefd en zichzelf in stand weet te houden. Die zijn voorts oorzaak van veel van de problemen die de basis zijn voor kritiek op de overheid: ze vragen veel personeel, werken een grote lastendruk in de hand en suggereren vaak oplossingen te bieden zonder dat feitelijk te doen. Bekker roept op dit terrein dan ook op tot veel meer actie en vertrouwt daarbij op de public controller als zijn natuurlijke bondgenoot.

De controlfunctie bij het Rijk

Zalm (oud-minister van Financiën en momenteel CFO bij DSB-bank) begon met in zijn betoog een lans te breken voor het gebruik van bedrijfsmatige methoden. In tegenstelling tot Mol heeft Zalm de pogingen tot rationalisering juist als een noodzakelijke tegendruk gezien tegen de waan van de dag, waar de politiek soms mee te maken heeft. Of zoals hij het zegt: “Politici bezitten immers geen goddelijke eigenschappen.”

Gerrit Zalm

Vervolgens gaat hij in op de organisatie van de controlfunctie bij de rijksoverheid. De Directie Begrotingszaken van het Ministerie van Financiën en de Inspectie Rijksfinanciën leveren een belangrijke bijdrage aan het doelmatig omgaan met de middelen door op een onafhankelijke manier naar het beleid te kijken. In ons land zijn echter ook vrij grote schaal verantwoordheden belegd bij de vakministers, die daarin ondersteund worden door de directies Financieel Economische Zaken (FEZ). Zolang de ministeries binnen de budgetten blijven is niet telkens voorafgaande toestemming nodig.⁴ Een ander positief punt in de organisatie van het financieel beleid is de recente scheiding van inkomsten en uitgaven. Dit werkt stabiliserend omdat hierbij het uitgavenbeleid niet direct bijgesteld hoeft te worden bij mee of tegenvallende inkomsten. Twee laatste positieve punten zijn de gerealiseerde verbetering in de informatievoorziening alsmede de wijzigingen in de attitude om financiële mensen aan het begin van het traject reeds te betrekken bij de vormgeving van beleid.

Al met al toont Zalm zich positief over de organisatie van de financiële functie binnen het rijk en hij vindt dat hier niet teveel aan veranderd zou moeten worden. Maar ook de personele kant is goed op orde. Hij wijst hierbij met name op de personele invulling van het Ministerie van Financiën en van de directies FEZ. Die directies FEZ moeten Financiën tegenspel kunnen bieden en hebben hierbij twee belangrijke taken, enerzijds het verdedigen van de voorstellen van het eigen departement en anderzijds proberen te voorkomen dat slecht onderbouwde voorstellen het departement verlaten. Op het vlak van beleidstoetsing is een belangrijke vraag die op het bordje van de controller ligt hoe beleid gerealiseerd kan worden. Zalm geeft als voorbeeld van succesvol beleid de decentralisatie van de bijstandswet naar de gemeenten, waarbij deze een grotere verantwoordelijkheid voor de financiële resultaten hebben gekregen. Zowel op financieel als op sociaal vlak zijn er goede resultaten geboekt met deze decentralisatie. Ook bij het Ministerie van Financiën zijn belangrijke wijzigingen te zien. Er wordt een veel proactievere rol nagestreefd en samenwerking met andere ministeries heeft een belangrijke plaats gekregen.

Ondanks al deze verbeteringen, zijn er ook diverse zaken die nadere aandacht behoeven. Zalm wijst hierbij op het gevaar van bureaucratisering en extra regeldruk. Ook op het vlak van controle en verantwoording is er nog veel voortgang te boeken: er dient beter van tevoren bedacht te worden welke informatie bij evaluatie benodigd is, een vraagstuk waar de controller zijn steentje aan kan bijdragen. Er zijn weliswaar een aantal instanties die prima evaluaties verrichten (zoals het SCP), maar ministeries zouden zelf ook meer initiatieven tot evaluatie moeten nemen.

Zalm sluit zijn lezing af door in te gaan op de verschillen en overeenkomsten tussen de publieke en private sector. Hij stelt dat hem tot nu toe met name de overeenkomsten zijn opgevallen. Naar analogie van uitgavenbeheersing bij de overheid is kostenbeheersing cruciaal bij het bedrijfsleven. De spelregels voor uitgavenbeheersing blijken volgens Zalm ook bij het bedrijfsleven toepasbaar en hij denkt dan ook aan het introduceren van de Zalm-norm bij DSB. Een tweede thema is het omgaan met onzekerheid. Scenario-analyses zijn zowel bij overheid als bedrijfsleven voortreffelijk toepasbaar. Als derde en afsluitende thema noemt hij de controller. Deze functionaris moet bij beide sectoren stevig in zijn schoenen staan, onafhankelijk zijn, verstand van zaken hebben en overtuigend zijn.

Maatschappelijke onderneming

Tijdens de discussie o.l.v. Caren van Egten (hoogleraar Management Control en Bestuurlijke Informatieverzorging) komt het thema van de maatschappelijke onderneming uitgebreid aan de orde. Mol toont zich een voorstander hiervan, zij het met de waarschuwing dat het wel zou kunnen leiden tot bureaucratie. Hij denkt dat er behoefte is aan een dergelijke rechtsvorm omdat er nu alleen de keuze is tussen staat en markt, en het zou teleurstellend zijn als organisaties als woningbouwcorporaties of ziekenhuizen voor de NV-vorm zouden kiezen. Er zijn dan immers weinig garanties op het vlak van winstuitkering. Deze zou bij ziekenhuizen bijvoorbeeld kunnen toekomen aan de medisch specialisten.

Zalm brengt hier tegenin dat er in de statuten van dergelijke organisaties bepalingen over winstuitkeringen kunnen worden opgenomen en noemt hierbij het voorbeeld van De Nederlandsche Bank. Goos Minderman (hoogleraar Public Law and Governance aan de Vrije Universiteit) ziet wél alle reden om het maatschappelijk middenveld goed te bekijken, want er is nu sprake van een wirwar aan rechtspersonen. Hier zou een betere ordening in aangebracht moeten worden.⁵

Vervolgens wordt gesproken over de taken en verantwoordelijkheden van de controller. De sprekers zijn het erover eens dat de controller primair de minister moet dienen, al was het maar om staatkundige redenen. Mol geeft aan dat de controller zich met name zou moeten richten op het openbaar en transparant maken van hetgeen er gebeurt op de werkvloer. Hij sluit zich aan bij de woorden van Zalm dat politici geen halve goden zijn en bij hun besluitvorming behoefte hebben aan adequate informatie. Het is dan ook de grote uitdaging voor de controller om in te zien waar de wilsvorming van politici zich op richt. Dat de controller hierbij zijn eigen netwerken en informatievoorziening nodig heeft, wordt door de sprekers breed erkend.

Als laatste punt in de discussie wordt gesproken over verbetering van de verantwoording. Jan van Helden (hoogleraar Management Accounting aan de Rijksuniversiteit Groningen) doet een oproep om te zoeken naar alternatieven zodat de informatievoorziening beter aan kan sluiten bij de behoeften. Bekker stelt dat dit punt door het kabinet wordt erkend en er initiatieven op dit vlak zijn genomen. In de verdere discussie neemt Zalm de gelegenheid te baat om de hoge verwachtingen die soms aan VBTB worden gesteld aan de orde te stellen. Zelf had hij geenszins verwacht dat VBTB de afweging tussen ministeries zou verbeteren. Hij zag het wel als een poging tot rationalisatie van departementale besluitvorming. VBTB heeft er bij geholpen om een link te leggen tussen beleid, geld en begroting. Maar de enigen die de uiteindelijke afwegingen kunnen maken zijn de politici.

De waarde van de public controller: een mirror of excellence

Het symposium werd afgesloten met de aanbieding van een lustrumboek aan de heren Zalm en Rutten. In dit boek zijn zestien bijdragen opgenomen van docenten aan de VU en aan zusteropleidingen en een groot aantal betrokkenen bij het vak public controller. Er wordt ingegaan op belangrijke ontwikkelingen voor de public controller. Het doel is hen een spiegel voor te houden, die moet leiden tot een ‘mirror of excellence.’ Het boek is onder te verdelen in drie gedeelten. In het eerste deel wordt op basis van zeven bijdragen het werkgebied van de public controller uiteengezet. Uit de bijdragen blijkt de breedte van het werkterrein van de public controller. In het tweede deel van het boek zijn vijf bijdragen opgenomen over de vakontwikkeling. Het laatste deel gaat in vier bijdragen in op de toekomst van de public controller. Volgens een van de auteurs breken er voor ondersteuners in de financiële omgeving mooie tijden vanwege diverse interessante ontwikkelingen, waaronder de synchronisatie van de beleids- en beheerscyclus, veranderingen in de financiering en wijzigingen in de organisatie- inrichting. De samenstellers hopen dat het boek bij deze en andere ontwikkelingen die op het pad komen van de public controller van dienst kan zijn.

Raymond Gradus is hoogleraar Bestuur en Economie van de Publieke Sector en Non-profitorganisatie en Tjerk Budding is hoofddocent Accounting aan de postgraduate opleiding tot public controller van de Vrije Universiteit Amsterdam.

Noten
¹ Bij het Rijk vanuit de VBTB-operatie vanaf 1999, bij provincies en gemeenten op basis van het BBV van 2004.
² Voor een verdere uiteenzetting van de rol van de public controller zie Egten, C.A. van en Veldman, W., De controlfunctie in de publieke en non-profitsector, Den Haag: Sdu Uitgevers, 2006.
³ Voor een uiteenzetting over deze evaluatie zie onder meer J.K.T. Postma (2005), ‘Vernieuwing van de begrotingsinfrastructuur’, ESB, 90(4451), 28-30.
⁴ Deze decentrale opzet is vrij uniek en wordt ook geroemd door het IMF (zie hiervoor IMF Country Report No. 06/124. Kingdom of the Netherlands—Netherlands: Report on the Observance of Standards and Codes—Fiscal Transparency, March 2006.
⁵ Zie ook de bijdrage van Goos Minderman in het boek ‘De waarde van de public controller: een mirror of excellence’. Het boek is te bestellen via www.sdu.nl.