Moderne functie met perspectief

Er verschijnt zelden een boek dat zo toegesneden lijkt op de doelgroep van dit blad als De controlfunctie in de publieke sector van Caren van Egten en Wim Veldman. Het werd half januari gepubliceerd in de Public Controlling-reeks van Sdu Uitgevers. Wij mochten het manuscript eerder lezen, waren enthousiast over de inhoud en hadden op 6 december een vraaggesprek met de een van de auteurs.

Waarom dit boek?
Op de vraag naar de noodzaak van dit boek over “een moderne functie met perspectief”, zoals het in de ondertitel heet, heeft Van Egten een duidelijk antwoord. Binnen maatschappelijke instellingen en publieke organisaties is een sterke discussie gaande over de controlfunctie, die de laatste decennia vooral vanuit financieel perspectief is ingevuld. Het belang van niet-financiële informatie neemt toe als gevolg van de roep om meer transparantie over de mate waarin publieke en maatschappelijke organisaties hun doelstellingen realiseren. Daardoor zullen financiële en niet-financiële informatie steeds meer in onderlinge samenhang worden beoordeeld.

Daarom is er volgens Van Egten behoefte aan een boek dat:

• de ontwikkelingen in de functie van (public) controller beschrijft;
• de inhoud van de public controlfunctie beschrijft;
• een systeem van managementcontrol beschrijft waarmee sturing en beheersing van de organisatie plaatsvinden;
• een typologie van publieke en maatschappelijke organisaties bevat waarin voor de public controller relevante onderwerpen (organisatierecht, comptabiliteit, stelsels, geldstromen, bestedingen en toezicht) aan de orde komen;
• als naslagwerk kan dienen en de lezer attendeert op aanvullende literatuur.

Dat is nogal wat!
“Ja”, beaamt Van Egten, “en het is nog niet alles. Zo woedt in veel organisaties een discussie over de vraag of de public controller een staf- of een lijnfunctionaris moet zijn. Een wezenlijke kwestie als je inzicht wilt krijgen in de gewenste competenties van een public controller.”

Om dat inzicht te verwerven hebben de auteurs literatuuronderzoek gedaan en vacatures voor public controllers onder de loep genomen. Hieruit is naar voren gekomen dat de grote verscheidenheid aan verschijningsvormen van maatschappelijke instellingen en publieke organisaties bijdraagt aan de diversiteit van de public controlfunctie. Van Egten: “Juist daarom is het zo gewenst om in te zoomen op de functie van public controller.”

Niet-financiële versus financiële informatie
Zoals gezegd maakt de public controller steeds vaker gebruik van niet-financiële gegevens als indicator. De schrijvers wijzen erop dat het hierbij gaat om relatieve aanwijzingen, geen absolute waarden. Dit in tegenstelling tot financiële informatie, die wel als absoluut is te beschouwen en daardoor betrouwbaarder is dan niet-financiële informatie. Een ander verschil is dat achter indicatoren veel meer verschillende werkelijkheden schuilgaan dan achter absolute financiële waarden.

Wat heeft de tendens naar meer niet-financiële cijfers voor gevolgen voor de controller en het inrichten van het managementcontrolsysteem? Welke verandering vraagt dit in de ondersteuning van leiderschap bij besluitvorming?
Volgens Van Egten zijn de in de profitsector dominante financiële indicatoren goede maatstaven voor succes en gerealiseerde doelstellingen, terwijl dit bij publieke en maatschappelijke organisaties niet of in mindere mate het geval is. Het succes van publieke en maatschappelijke organisaties wordt veelal verwoord in termen van niet-financiële indicatoren, zoals effecten en producten. Het vraagt vaak een forse vertaalslag om de resultaten te koppelen aan financiële inspanningen en resultaten. Om informatie te genereren over de mate waarin het doel en/of het effect (al dan niet binnen het budget) is bereikt, moeten verschillende bronnen worden geraadpleegd. De gegevens uit die bronnen moeten vervolgens leiden tot relevante managementinformatie. Bij het inrichten van de bestuurlijke informatieverzorging en de administratieve organisatie dient de controller de relevante gegevensvastleggingen in de primaire processen te (laten) benoemen. Vervolgens dienen de verschillende bronnen aan elkaar te worden gekoppeld opdat de analyse van de gegevens betekenisvol wordt voor het management. Alleen zo ontstaat ‘het verhaal achter de feiten’. Inzicht in de volle breedte en de samenhang der dingen is een absolute vereiste.

Er worden drie trends waargenomen in het takenpakket van de public controller: verbreding van het aandachtsveld, het grotere belang van de niet-financiële informatie en de rol van de public controller in relatie tot good governance, risicomanagement en checks & balances. Zijn er binnen de publieke sector verschillen in deze trends?
Op deze verschillen hebben de auteurs hun onderzoek niet specifiek gericht. Toch weten zij uit ervaring dat er verschillen zijn in het beschikbaar komen van niet-financiële informatie bij de diverse publieke en maatschappelijke organisaties. De toegenomen vraag naar transparantie is hierbij een katalysator. Het aandachtsveld van de controller wordt daardoor sterk verbreed. Het is belangrijk dat de controller daarin ervaring opdoet, zowel in het benoemen van relevante informatie over effecten en producten als in het analyseren van die bestuurlijke informatie. Een noodzakelijke voorwaarde is dat de controller de ontwikkelingen in het vakgebied bijhoudt. Inzicht in best practices en benchmarks, met name in primaire processen, is een must voor de controller.

Momenteel wordt er veel gedacht en gesproken over toezichtsarrangementen en risicomanagement in publieke en maatschappelijke organisaties. Voor beide processen geldt dat wij zicht hebben op de opzet ervan, maar dat een goede werking nog een vraag apart is. Het kost tijd om het gehele proces goed in de vingers te krijgen. Voor risico’s geldt bijvoorbeeld dat deze lang niet altijd aan plaats en tijd zijn gebonden. Risicomanagement is dan ook een dynamisch geheel, waarbij de inhoudelijke discussie betekenisvoller is dan de procedurele benadering. Voor zowel toezicht als risicomanagement geldt dat de public controller zich voorlopig niet hoeft te vervelen!

Samengevat zou Van Egten willen concluderen dat alle publieke en maatschappelijke organisaties met de genoemde trends te maken hebben, maar dat deze zich vooral in uiteenlopende tempo’s voltrekken.

De functieomschrijving en de positionering van de controller bepalen diens onafhankelijkheid. Het is het leiderschap dat hierbij keuzes maakt. Zijn organisaties te typeren naar verschillende onafhankelijkheidsniveaus van de controlfunctie?
Ook op dit onderwerp hebben de onderzoekers zich niet expliciet gericht. Zij hebben er daarom geen duidelijk beeld van. Idealiter heeft de controller een behoorlijk onafhankelijke positie. De opleiding spitst zich daarop toe. De controller dient te staan voor zijn conclusies, maar dat vergt ook een omgeving waarin dat kan. Als de controller moet inleveren op de mate waarin hij onafhankelijk en professioneel kan optreden, zou hij eigenlijk moeten opstappen.

Centraal of decentraal

De functie en de rollen van de public controller zijn in zekere mate afhankelijk van de ontwikkelingsfase van de organisatie. Wat betekent dit voor centrale of decentrale invulling van de controllerfunctie?
Op dit vlak is Van Egten stellig: “Een organisatie zit altijd in een bepaalde fase van ontwikkeling.” Bij die fase past in hun visie een bepaalde rol voor de controller. Worden in de pioniersfase verantwoordelijkheden decentraal belegd, dan kan het verstandig zijn om de controller ook decentraal te positioneren opdat hij of zij de decentrale manager goed kan ondersteunen. In de werkzaamheden zullen de accenten dan liggen op inhoudelijke ondersteuning en het adequaat inrichten van de bedrijfsvoering. Komt de organisatie in een meer bestendige, ontwikkelde fase, dan is het de vraag of decentrale controllers nog nodig zijn. Vanuit een meer centrale positie kan de controller dan wellicht ook zijn rollen richting decentrale manager nog goed vervullen. De aandacht kan zich dan richten op het in control zijn van de gehele organisatie, de risico’s die in bepaalde onderdelen worden gelopen en een efficiënte bedrijfsvoering.

Merchant en Van der Stede

Een van de bekendste boeken over managementcontrol is dat van Merchant en Van der Stede.1 Hun aanpak is wezenlijk anders dan wat van oudsher gebruikelijk was. Zij doen onderzoek naar de gedragingen van groepen en leden van organisatie. Nieuwe financiële instrumenten als BSC, ABC doen hun intrede. Er is veel aandacht voor de ontwikkelingen die de public controller doormaakt. Wat betekenen deze volgens jullie voor het leiderschap?
Volgens onze gesprekspartner hebben deze ontwikkelingen gevolgen voor zowel de aard van het managementcontrol als de rol van de public controller. In de grote publieke en maatschappelijke organisaties is een ontwikkeling gaande waarbij het realiseren van resultaten de overhand krijgt boven het besteden van budgetten. Dit betekent dat sturings- en beheersingsinstrumenten daarop moeten worden ingericht. Tegelijkertijd is er een sterke beweging in de richting van dereguleren. Dit is een ontwikkeling waarbij het benoemen van resultaten belangrijker wordt en het voorschrijven van procedures aan belang inboet. Voor het leiderschap betekent dit dat het vaker wordt geconfronteerd met vragen als ‘Is ons instrumentarium adequaat?’ en ‘Doen onze mensen waarvoor zij staan opgesteld?’ Dit zijn specifieke managementcontrolvragen waarin de public controller een rol van betekenis kan spelen, mits hij of zij bereid is hiervan ook daadwerkelijk kennis te nemen. De opzet van instrumenten is één, de werking is twee. Juist die werking komt in het licht van voornoemde ontwikkelingen steeds vaker in beeld.

Permanente educatie

Jullie geven nadrukkelijk aan dat de public controller zich zal moeten blijven bijscholen. Aan wat voor opleidingen denken jullie daarbij?
Het zal geen verwondering wekken dat de gedachten van Van Egten in de eerste plaats uitgaan naar de opleidingen van de VU, in Windesheim en aan de Erasmus Universiteit. Van Egten: “Deze instellingen zullen ongetwijfeld permanente educatie gaan verzorgen. Ook de beroepsvereniging van public controllers, het EICPC, gaat eisen stellen aan de permanente educatie van haar leden. Sommige organisaties gaan ook zelf heel serieus om met de opleiding van hun controllers en ontwikkelen in-company trainingen. Voorbeelden hiervan zijn de waterschappen, de universiteiten en de politie. Het voordeel van een dergelijke aanpak is dat na de opleiding alle professionals dezelfde taal spreken, door dezelfde bril naar vraagstukken kijken, enzovoort.”
Van Egten wijst erop dat het volgen van een opleiding buiten de eigen organisatie ook voordelen heeft: “Je verwerft inzichten uit andere sectoren, je vraagt je af waarom een toepassing bij de één wel en bij de ander niet werkt, je ervaart verschillen in ontwikkelingsfasen van organisaties en dergelijke. Volgens ons zijn beide type opleidingen waardevol, afhankelijk van de doelstelling die je met de ontwikkeling van de professionals, de controllers in de organisatie, beoogt.” Ook hier kunnen weer verschillende fasen worden onderscheiden.

Tot slot
Als interviewers hebben wij De controllerfunctie in de publieke sector met veel belangstelling gelezen. Het is een handzaam boek, met state of the art-informatie over het vak van public controller en veel verwijzingen naar bronnen. In heldere bewoordingen worden de veranderingen neergezet. Onze gesprekspartner zal de ontwikkelingen ongetwijfeld blijven volgen en ons daarover blijven informeren in colleges en publicaties. Wij danken haar voor een aangenaam en zeer verhelderend gesprek.

B.J. Bos CPC en K. Groeneveld CPC zijn respectievelijk controller en procesmanager conflict- en crisisbeheersing bij het politiekorps Fryslân.

Noot

1 Merchant, K. A. & van der Stede, W.A. (2003), Management Control Systems, Prentice Hall, Harlow.