Op weg naar een regisserende gemeente

Binnen de lokale overheid lijkt ‘regie’ tegenwoordig het toverwoord. De rijksoverheid stuurt er immers vaak op aan dat gemeenten als regisseur optreden. Dit geldt voor het lokale jeugdbeleid maar ook voor bijvoorbeeld de nog in te voeren Wet Maatschappelijke Ondersteuning, in het kader waarvan gemeenten de regie moeten gaan voeren op het terrein van welzijn, wonen en ondersteuning. De rijksoverheid bepaalt vaak de kaders voor gemeenten en geeft de gemeenten de opdracht om op lokaal niveau met de maatschappelijke instanties samenhangend beleid tot stand te brengen. Voor gemeenten betekent regie dus niet alleen ‘de macht in handen houden’ maar ook samenwerking met andere maatschappelijke instanties. In dit artikel wordt de praktijk van de gemeente Schiedam besproken. Welk proces heeft deze gemeente doorgemaakt in haar ontwikkeling tot regiegemeente? Er wordt ingegaan op de kerntaken van de gemeente en het toezicht dat de gemeente houdt op verzelfstandigde taken.

Regisseren is meer dan alleen samenwerken met andere partijen. Het betekent ook uitbesteden in plaats van zelf doen. In de visie van het huidige kabinet zullen burgers, individueel en georganiseerd, meer zelf moeten doen en minder op de overheid kunnen leunen. De overheid zal zich beperken tot wat haar kerntaken zijn en zal deze kerntaken beter moeten gaan uitvoeren. Ook gemeenten dienen zich steeds meer te richten op hun kerntaken en ontwikkelen zich daarmee tot ‘regiegemeenten’. Dat houdt onder meer in dat de regie van gemeentelijke taken wordt gezien als een kerntaak van de organisatie.

Daarnaast betekent dit dat gemeentelijke afdelingen die geen kerntaken uitvoeren op afstand worden geplaatst, hetzij door ze intern of extern te verzelfstandigen, hetzij door privatisering.

Interne verzelfstandiging
Bij interne verzelfstandiging functioneert een onderdeel zo zelfstandig mogelijk binnen de gemeente. Dat geschiedt vaak op basis van contractmanagement. De overheid heeft op die wijze nog steeds invloed op de organisatie. De gemeente houdt haar verantwoordelijkheid maar neemt afstand van de bedrijfsvoering. Bij dit type verzelfstandiging verandert de juridische en eigendomsstructuur niet.

Externe verzelfstandiging
Bij externe verzelfstandiging wordt de juridische en eigendomsstructuur wél gewijzigd. De organisatie wordt als rechtspersoon buiten de gemeente geplaatst maar behoudt wel een formele binding met de gemeente. De mate van de gemeentelijke invloed is afhankelijk van de afstand tussen beide organisaties en van de rechtsvorm van de verzelfstandigde eenheid (BV, NV of stichting).

Privatisering
Privatisering van een gemeentelijke taak houdt in dat deze wordt overgedragen aan een commerciële marktpartij. Er is na privatisering geen binding meer tussen de gemeente en de verzelfstandigde eenheid. Wanneer een gemeente de regiefunctie voor een bepaalde taak wil behouden, is privatisering geen optie.

Schiedam ontwikkelt zich tot regiegemeente
In 1975 kende de gemeente Schiedam nog een gemeenteziekenhuis, gemeentelijk woningbeheer, een Dienst Gemeentewerken, een Gemeentelijk Slachthuis en een Gemeentelijk Havenbedrijf. Het aantal medewerkers in dienst van de gemeente was ongeveer 2200. Anno 2005 is er veel veranderd. Nog steeds werken er zo’n 2000 mensen direct of indirect voor de gemeente. Het aantal mensen dat bij de gemeente zelf in dienst is bedraagt echter nog maar zo’n 700. Alle bovengenoemde instellingen zijn inmiddels verzelfstandigd of geprivatiseerd.

Eind 2001 besloot de gemeenteraad van Schiedam dat de gemeente zich verder zou ontwikkelen tot regiegemeente. Uitvoerende taken zouden worden overgedragen aan een bestaande of nieuw op te richten organisatie.1 Dat gebeurt echter alleen indien de raad dit wenselijk acht en – uiteraard – wanneer er geen wettelijke belemmeringen zijn. Beleidsbepalende activiteiten blijven bij de gemeente.

Stappen
Na 2001 is een aantal stappen gezet om tot een regiegemeente te komen. Zo zijn de takenpakketten van alle gemeentelijke afdelingen in kaart gebracht om te kunnen bepalen welke taken in aanmerking zouden komen voor verzelfstandiging. Daarnaast heeft er een pilot plaatsgevonden bij de Dienst Sport & Recreatie. In deze pilot werd onderzocht wat de mogelijkheden waren om deze dienst extern te verzelfstandigen. De pilot heeft onder meer een stramien voor verzelfstandiging opgeleverd, een kader dat aangeeft op welke wijze onderzocht moet worden welke uitvoerende taken wel of niet in aanmerking komen voor externe verzelfstandiging.2
Een andere belangrijke stap in de afgelopen jaren was de interne verzelfstandiging van de zogenaamde beheerafdelingen door het afsluiten van een aantal managementcontracten. De regie van deze contracten is in handen van een beleidsafdeling binnen de gemeente.

Begin 2005 heeft de gemeenteraad opnieuw het voornemen uitgesproken om de ambtelijke organisatie daadwerkelijk om te vormen tot een regiegemeente. De gemeentelijke kernorganisatie moet een “slank, slagvaardig en transparant geheel zijn van integraal opererende beleidsafdelingen die adequaat invloed uitoefenen op de organisatorische onderdelen die belast zijn met de uitvoerende taken….”3 Dit heeft onder meer tot gevolg dat de beheerafdelingen zoveel mogelijk zelfstandig moeten gaan opereren.

Motief
Verzelfstandiging van afdelingen kan leiden tot een verbetering van de efficiëntie en daarmee tot kostenbesparing voor de organisatie. Het motief voor de ontwikkeling tot regiegemeente is echter niet zozeer bezuiniging als wel verbetering van kwaliteit en dienstverlening. Dat geldt voor de te verzelfstandigen afdelingen, maar ook voor de kernorganisatie.4 De ontwikkeling naar een regiegemeente moet leiden tot een organisatie die op een goede manier en voor de burger zo goedkoop mogelijk functioneert. Verzelfstandiging van een dienst mag niet leiden tot structurele meerkosten voor de gemeente of de gebruiker, de burger.

De ambtelijke organisatie in Schiedam
Hoe ziet de ambtelijke organisatie van de gemeente Schiedam er anno 2005 uit? De gemeente kent tien afdelingen die programma’s uitvoeren, zoals Wonen, Werk, Bouwen & Milieu en Welzijn. Deze afdelingen worden de beleidsafdelingen genoemd. Daarnaast zijn er vijf middelenafdelingen: Financiën, Facilitaire Zaken, Bestuur- en Managementondersteuning, Personeel & Organisatie en de Stadswinkel. Er zijn verder vijf beheerafdelingen: het Stedelijk Museum, de Openbare Bibliotheek, het Gemeentelijk Archief, de Berckenrodegroep Schiedam (sociale werkvoorziening) en de Dienst Sport en Recreatie. De beheerafdelingen hebben een grote mate van interne zelfstandigheid opdat zij zo bedrijfsmatig mogelijk ‘in hun eigen markt’ kunnen functioneren.
De kernorganisatie bestaat uit de beleidsafdelingen, ondersteund door de middelenafdelingen. De kernorganisatie voert de regie over de beheerafdelingen om een goede uitvoering van het gemeentelijke beleid te waarborgen.
De basis voor de relatie tussen de uitvoerende afdelingen en de regisserende kernorganisatie wordt gelegd met behulp van managementcontracten. In deze contracten wordt overeengekomen welke prestaties (diensten en producten) de uitvoerende afdelingen het komende jaar op welke wijze zullen realiseren en welke middelen ze daarvoor krijgen.

Afdelingen langs de meetlat
In het kader van de omvorming tot regiegemeente worden alle gemeentelijke afdelingen onder de loep genomen om te beoordelen of er uitvoerende taken ‘naar buiten’ kunnen. Dit gebeurt aan de hand van het stramien van de gemeente Schiedam voor verzelfstandiging, een kader dat aangeeft op welke wijze onderzocht moet worden welke uitvoerende taken wel of niet in aanmerking komen voor externe verzelfstandiging. Basisvoorwaarden zijn onder andere de vraag of de verzelfstandiging wettelijk mogelijk is, een duidelijke meerwaarde oplevert en niet leidt tot structurele meerkosten voor gemeente en gebruikers. Een belangrijke voorwaarde is ook dat het gemeentelijk bestuur de verzelfstandiging wenselijk acht.
Indien blijkt dat de externe verzelfstandiging van een taak aan alle basisvoorwaarden voldoet is het van belang dat de te kiezen rechtsvorm voldoende ruimte laat voor gemeentelijke invloed en zeggenschap. Ook dienen er instrumenten te zijn waarmee de gemeente sturing kan geven aan de nieuw verzelfstandigde dienst. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan een dienstverleningovereenkomst, exploitatieovereenkomst of subsidieprestatieovereenkomst.

Sommige afdelingen binnen de gemeente Schiedam hebben uitvoerende taken waarvan is besloten dat deze binnen de organisatie blijven. Dit geldt bijvoorbeeld voor het landmeten, een taak van de afdeling Vastgoed. Uit onderzoek is gebleken dat het goedkoper is om het landmeten binnen de gemeente te houden.
Ook andere afdelingen hebben uitvoerende taken. De afdeling Financiën maakt bijvoorbeeld WOZ-beschikkingen. Het argument om deze taak binnen de gemeente te houden is dat het afgeven van WOZ-beschikkingen een overheidstaak is. Dat geldt bijvoorbeeld ook voor het verstrekken van bijstandsuitkeringen, een taak van de afdeling Inkomen. Deze taak kan echter wel verder op afstand worden geplaatst door te gaan werken met contractmanagement.

Twee van de vijf beheerafdelingen, te weten de Openbare Bibliotheek en het Stedelijk Museum, zullen op korte termijn extern worden verzelfstandigd. De andere drie beheerafdelingen worden intern verder verzelfstandigd.

Op weg naar interne verzelfstandiging
Het Gemeentelijk Archief kan als redelijk zelfstandig opererende afdeling van de gemeente zonder veel problemen intern verzelfstandigd worden. Externe verzelfstandiging is vanwege de beperkte omvang van de afdeling uitgesloten. De afdeling is te klein om op eigen benen te staan en zal om die reden gebruik moeten blijven maken van de middelenafdelingen.

Ook de Dienst Sport en Recreatie staat op de nominatie intern verzelfstandigd te worden. Opmerkelijk is dat een onderzoeksbureau dat in 2002 de verzelfstandiging van deze dienst onderzocht, adviseerde om te kiezen voor een BV of NV.5 Toch is gekozen voor interne verzelfstandiging. De reden is het ontbreken van politiek draagvlak. De politiek was er niet van overtuigd dat de verwachte voordelen niet ook door verdergaande interne verzelfstandiging zouden kunnen worden behaald. Het onderzoek naar de externe verzelfstandiging is door het huidige college als pilot beschouwd. Externe verzelfstandiging lijkt dus uitgesloten. Wel wordt erover gedacht om samen met de buurgemeente Vlaardingen het beheer van de sportaccommodaties en een deel van de beleidsuitvoering op te pakken.

Voor de Berckenrodegroep Schiedam lijkt externe verzelfstandiging eveneens uitgesloten. De gemeente is trots op het productiehuis Schiewerk, een Work First-project,6 en wil dit (voorlopig) graag binnen de gemeente houden om het direct te kunnen blijven sturen. Wellicht ligt voor de Berckenrodegroep Schiedam een gemeenschappelijke regeling met de sociale werkvoorziening in Vlaardingen in het verschiet.

Externe verzelfstandiging voor bibliotheek en museum
Het streven is de Openbare Bibliotheek per 1 april 2006 en het Stedelijk Museum per 1 januari 2007 extern te verzelfstandigen. In beide gevallen geldt dat de afdeling Cultuur de regie zal gaan voeren.
De bibliotheek wordt een stichting, zoals de meeste bibliotheken in Nederland. Het lijkt een logische keuze voor de Schiedamse bibliotheek, die bovendien de samenwerking met andere bibliotheken (bijvoorbeeld in Vlaardingen) en de omvorming tot een zogenaamde basisbibliotheek (verdere professionalisering) zal bevorderen. De gedachte is ook dat een verzelfstandigde bibliotheek haar producten beter zal afstemmen op de bewoners van de stad.
De gemeente kiest voor een stichting zonder winstoogmerk om te voorkomen dat gebruikers van de bibliotheek meer moeten gaan betalen dan nu het geval is. Dat risico is groter wanneer de bibliotheek een BV of NV zou worden. Hetzelfde argument is van toepassing op het Stedelijk Museum, dat naar verwachting in 2007 een stichting zal worden. Het Museum kan als stichting beter opereren in de markt, zonder te veel belast te worden door de bureaucratie van de gemeente. Daarnaast kan het museum als stichting eenvoudiger externe geldbronnen aanboren – gemeenten mogen immers geen gelden van derden aannemen – en samenwerkingsverbanden aangaan.

Toezicht op bibliotheek en museum
Ook al is er bij een stichting sprake van een privaatrechtelijke rechtspersoon, de gemeente kan en wil door middel van een overeenkomst wel sturing blijven houden op de activiteiten binnen de bibliotheek en het museum. Zij overweegt een subsidieovereenkomst te sluiten waarin onder meer subsidieafspraken worden vastgelegd. In deze overeenkomst wordt beschreven welke prestaties de stichting in kwalitatieve en kwantitatieve zin moet leveren en welke subsidie daar tegenover staat. De gemeente heeft daarnaast een huur- of exploitatieovereenkomst met het museum en de bibliotheek. Binnen het planningen controlsysteem voor deze verzelfstandigde afdelingen wordt vastgelegd welke aspecten (openstelling, tarieven en dergelijke) gemeentelijke toestemming behoeven en op welke wijze daaraan uitvoering moet worden gegeven.

RvT
Beide stichtingen zullen een Raad van Toezicht (RvT) kennen. In dit bestuursmodel ligt de dagelijkse leiding van de organisatie bij de directie. De RvT staat op afstand en heeft een goedkeurende, adviserende en toezichthoudende rol. De directeur moet zich verantwoorden tegenover de RvT. De RvT bestaat uit ten minste drie personen, benoemd door het gemeentebestuur. De gemeente wil uitdrukkelijk niet dat in het bestuur of de RvT van deze stichtingen ambtenaren of raadsleden van de gemeente Schiedam zitting nemen.7 De verzelfstandigde taak moet immers ‘op afstand’ worden geplaatst en dat bereik je niet met ambtenaren of raadsleden in het bestuur. Er is daarom gekozen voor een kwalitatief bestuur, waarin ieder lid zijn eigen vakgebied heeft.

Sparring partner met vinger in de pap
De gemeente zal een sturende ‘vinger in de pap’ houden door een beleidsambtenaar als sparring partner voor beide stichtingen aan te wijzen. Deze beleidsambtenaar is werkzaam bij de afdeling Cultuur en heeft als taak het beleid van het verzelfstandigde onderdeel te formuleren en te evalueren. De stichtingen leggen verantwoording af aan de gemeente over hun functioneren. Zo vindt de jaarlijkse goedkeuring van het werkplan van de bibliotheek en van het museum plaats na toetsing van dit plan aan het gemeentelijke cultuurbeleid. Ook zullen bibliotheek en museum de afdeling Cultuur moeten voorzien van rapportages die aansluiten bij de planning- en controlcyclus van de gemeente.

Juridisch wordt onderzocht of in de statuten van de stichting kan worden opgenomen dat de gemeente bij hoge uitzondering mag ingrijpen indien er een handeling plaatsvindt waardoor de financiële continuïteit van de stichting in gevaar komt. Een dergelijke procedure is niet gebruikelijk maar biedt de gemeente de mogelijkheid op de rem te trappen als dat echt nodig is.

Blik op de toekomst
De gemeente is op weg een regiegemeente te worden. Of de kernorganisatie zo snel slank en slagvaardig wordt als de raad begin 2005 heeft aangegeven, zal afgewacht moeten worden. Optimisten voorspellen dat de gemeente Schiedam binnen niet al te lange tijd een echte regiegemeente zou kunnen zijn. Dat houdt ook in dat de organisatie in plaats van de huidige tien beleidsafdelingen nog maar vier clusters van beleidsvelden zal kennen, én nog maar twee in plaats van vier directeuren. Dat kan echter alleen als afdelinghoofden meer dan nu verantwoordelijk zijn voor bepaalde taken en daarop ook afgerekend worden.
Een reductie van het aantal ambtenaren zal uiteraard meer tijd vergen. Momenteel is meer dan 30% van de formatie gemoeid met management, staf en ondersteuning. Het streven is om dat percentage terug te brengen tot ergens tussen de 20 en 25. Indien de op afstand geplaatste afdelingen geen gebruik meer maken van de diensten van management, staf en ondersteuning moet de formatie kunnen worden verkleind, ongeacht de bestaande regiefunctie bij de betrokken beleidsafdelingen.

Drs. J. van der Beek is als beleidsadviseur werkzaam bij de gemeente Schiedam.

Noten
1 Raadsbesluit 10 december 2001.
2 Stramien gemeente Schiedam voor situaties van (onderzoek naar) externe verzelfstandiging van diensten c.q. afdelingen, april 2002.
3 Collegebesluit 11 januari 2005.
4 Directieteam, 26 januari 2005.
5 Van Dienst Sport & Recreatie Schiedam naar Sportbedrijf Schiedam! Eindrapport inzake de mogelijke gevolgen van interne of externe verzelfstandiging, Hopman Andes Consultants BV.
6 Een aanpak waarbij aan de aanvrager van een uitkering onmiddellijk een tegenprestatie in de vorm van instroom in arbeid wordt gevraagd. De kern van de aanpak is de zogenaamde ‘ladderwerkwijze’. De uitkeringsgerechtigde wordt via specifieke trajecten telkens een treetje hoger op de ladder naar de arbeidsmarkt geholpen, net zo lang tot hij of zij (weer) een reguliere baan heeft.
7 Stramien gemeente Schiedam voor situaties van (onderzoek naar) externe verzelfstandiging van diensten c.q. afdelingen, april 2002.