Verbindingen leiden tot winst

Voor verschillende elementen van de planning- en controlcyclus bij de rijksoverheid is in de afgelopen tijd een nieuwe koers uitgezet. Het valt op dat daarbij nog sterk vanuit specifieke invalshoeken is gewerkt. Afzonderlijke operaties als VBTB, Kwaliteitsplan auditfunctie, Regeldruk en controletoren en Kaderstellende visie op toezicht kennen alle hun eigen benadering. Een betere verbinding tussen de afzonderlijke elementen is zeer wenselijk en zal winst opleveren voor controllers, auditoren en beleidsonderzoekers, maar vooral ook voor beleidsmakers en managers.

De activiteiten rond de planning- en controlcyclus bij de rijksoverheid zijn in beweging. Dat is een gevolg van besluiten die het afgelopen jaar op basis van verschillende rapporten zijn genomen. Het kabinet heeft een standpunt bepaald over de evaluatie van de operatie Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording (VBTB). Er is een eindrapportage gepubliceerd over het transitieproject Kwaliteitsplan auditfunctie, dat een omzetting van accountants- naar auditdiensten inhoudt. Daarnaast zijn besluiten genomen over het rapport Regeldruk en controletoren.
En ten slotte is door het kabinet een Kaderstellende visie op toezicht uitgebracht. Wat echter opvalt is dat elk van deze beleidsplannen zijn eigen benadering met daarbij passende terminologie en aanpak kent. Zo is een verbrokkeld tableau ontstaan.
Bij de planning- en controlcyclus zijn controllers, auditoren en beleidsonderzoekers betrokken, maar zeker ook beleidsmakers en managers. Voor al deze groepen is het mijns inziens van belang dat we – meer dan nu gebeurt – de verschillende elementen van de cyclus in samenhang gaan bezien. Een dergelijke ketenbenadering levert winst op voor de effectiviteit en doelmatigheid van beleid en uitvoering.

Onnodige stapeling van activiteiten
In de praktijk ontbreekt vaak nog de onderlinge wisselwerking tussen de schakels van de keten. Dat leidt dan tot een onnodige stapeling van activiteiten. Het zou goed zijn de multifunctionaliteit van de instrumenten in het oog te houden. Een essentiële vraag is: kunnen we een instrument voor meer onderdelen van de cyclus gebruiken?
Om de mogelijkheden beter te benutten, moeten we aansluiten bij het uitgangspunt dat de beleidsmakers en managers de strategische keuzes maken bij beleidsvoorbereiding, uitvoering, verantwoording, controle en toezicht. Dat uitgangspunt moeten we heel consequent doorvoeren. Vanuit hun disciplines moeten controllers, auditoren en beleidsonderzoekers – in goed samenspel – hiervoor de nodige instrumenten aanbieden. Dan hoeven de beleidsmakers en managers de activiteiten in het kader van de planning- en controlcyclus ook niet als een last te ervaren. Indien goed toegepast kunnen deze activiteiten immers juist een middel zijn om de kwaliteit van het beleid te verbeteren en om de risico’s van beleid en ondersteunende bedrijfsvoering te beheersen. Zo krijgt de planning- en controlcyclus een duidelijke meerwaarde voor alle betrokken groepen.

VBTB
Er heeft een evaluatie plaatsgevonden van de operatie VBTB, ‘van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording’. In de eerste plaats gaat het om een duidelijke presentatie van doelstellingen, prestaties en effecten van overheidsbeleid. VBTB blijkt in enkele jaren te zijn uitgegroeid tot een belangrijk instrument voor een doelmatiger opererende overheid. De nieuwe structuur van de begrotingsstukken moet antwoord geven op de drie W-vragen: Wat willen we bereiken? Wat gaan we daarvoor doen? Wat mag dat kosten? Het spiegelbeeld van deze vragen zien we terug in de verantwoording.
Een tweede onderdeel van VBTB is de beleidsevaluatie. Dat is een wezenlijk element, omdat het in kaart brengen van doelstellingen, prestaties en effecten van overheidsbeleid bij voorkeur gebaseerd moet zijn op een grondige analyse van de drie basisvragen. Daarachter liggen de fundamentele vragen over de bijdrage die de overheid wil leveren met haar beleid, en waarom.
De VBTB-evaluatie gaf een kritisch oordeel over de informatiewaarde en toegankelijkheid van de begrotings- en verantwoordingsstukken en velde een ronduit negatief oordeel over de kwaliteit van de beleidsevaluaties.

Pragmatischer en stimulerender aanpak
Naar aanleiding van de VBTB-evaluatie is besloten tot een meer pragmatische en stimulerender aanpak. Begroting en jaarverslag moeten de vorm krijgen van politieke en compacte stukken. Ze moeten een handzaam en toegankelijk overzicht bieden van beleid en wat daarmee tot stand is gebracht.
Doelstellingen en prestatie-indicatoren moeten zo concreet mogelijk geformuleerd worden. Nu is er te vaak sprake van vage doelstellingen.
Erkend wordt dat diepgaand beleids- en evaluatieonderzoek niet altijd mogelijk is. In die gevallen moet aan de hand van een aantal kernvragen wel ‘nut en noodzaak’ van het beleid worden beargumenteerd. Men wil in elk geval komen tot beleidsevaluaties op hoofdlijnen per beleidsterrein, aan te duiden als beleidsdoorlichtingen. Voor 2006 is daartoe een programma opgezet.

Kwaliteitsplan auditfunctie
Dit kwaliteitsplan heeft de stoot gegeven voor de omzetting van traditionele accountantsdiensten in brede auditdiensten. VBTB moet ertoe leiden dat de auditfunctie toegroeit naar een multidisciplinaire aanpak. Naast de wettelijke taak van financiële audits en het geven van een oordeel over de totstandkoming van de niet-financiële informatie moeten - facultatief en vraaggericht - audits ten behoeve van een verbetering van de bedrijfsvoering en beleid een plaats krijgen. De voorziene omzetting is zeker nog niet voltooid. Deze vraagt om een andere aanpak en houding van de auditor: minder afstandelijk, maar wel scherp analyserend. Deze cultuuromslag is nog niet afgerond. Daarnaast maakt de prioriteit die de wettelijke taken vragen het – gelet op de beschikbare capaciteit – moeilijk om de nieuwe activiteiten tot volle wasdom te laten komen.

Regeldruk en controletoren
Op basis van een interdepartementaal beleidsonderzoek naar de organisatie en inhoud van de controle is het rapport Regeldruk en controletoren opgesteld. Met deze titel is de discussie gesymboliseerd tussen enerzijds controllers en auditoren en anderzijds beleidsmakers en managers. De eerste groep wijt de hoge controlelasten aan de zware regeldruk. Er is een grote hoeveelheid regels die – als ze eenmaal ingevoerd zijn – ook gehandhaafd moeten worden. De tweede groep verwijst vooral naar de controletoren: de stapeling van controle- instanties en hun gedifferentieerde methodieken en technieken.
De eerste invalshoek van het rapport betreft de regeldruk. Hier zouden we een verbinding moeten leggen met de beleidsdoorlichtingen in het kader van VBTB. Er moet immers goed worden nagedacht over de rol van de overheid. Hoe wordt bij het verdwijnen van regels gewaarborgd dat de doelstellingen van beleid toch worden bereikt? Met andere woorden, hoe zorgen we ervoor dat prestaties en effecten inderdaad tot stand komen?

Een managementverklaring
De tweede invalshoek van het rapport betreft de aanpak van verantwoording en controle. Er is veel discussie ontstaan naar aanleiding van het kabinetsbesluit dat ter onderbouwing van het jaarverslag van het departement het ambtelijke management een toelichting op de gevoerde bedrijfsvoering dient op te stellen, waarbij vooral risicomanagement het plechtanker vormt. Daarmee krijgt het management een centrale rol toegewezen bij de verantwoording over de bedrijfsvoering. De mededeling bedrijfsvoering die al eerder was ingesteld ter beantwoording van de tweede W-vraag van de VBTB-operatie (wat gaan we daarvoor doen?), wordt zo op een hoger plan getild.

Interessant is de vraag hoe de verhouding zal zijn tussen de twee lijnen van de verantwoording. Er is het jaarverslag met de bedrijfsvoeringsparagraaf, op te stellen door het management en uit te brengen door de minister. Daarin worden ook ernstige tekortkomingen vermeld. Als deze voldoende zijn toegelicht en het management beheersingsmaatregelen heeft aangekondigd, zal de auditdienst een positieve verklaring kunnen geven dat er een getrouw beeld is geschetst. Daarnaast blijft het traject van het oordeel van de Algemene Rekenkamer (ARK) bestaan, dat in sterke mate steunt op de bevindingen van de auditdienst. Pikant is dat bij de publicatie van de stukken op de derde woensdag in mei een discrepantie tussen beide standpunten kan blijken. Als dat het geval is, ligt het op de weg van de Tweede Kamer om de minister aan de tand te voelen over de precieze betekenis van het verschil in oordeelsvorming.

Risicomanagement
Fundament van dit alles is het risicomanagement. Hoe worden risico’s bij het realiseren van de gestelde doeleinden goed in kaart gebracht en vervolgens beheerst? Hoewel er uitzonderingen zijn, staat het risicomanagement bij de rijksdienst veelal nog in de kinderschoenen. Al geruime tijd worden discussies gevoerd over risicomanagement, zonder dat men veel vooruitgang ziet. Managementinformatie, beleidsevaluaties en audits moeten een belangrijke bijdrage leveren aan het risicomanagement. Er zal nog een forse inspanning geleverd moeten worden voordat er sprake is van een volwassen risicomanagement. Maar dat levert dan wel meerwaarde op voor de risicobeheersing.

Toezicht op uitvoeringsorganisaties
Beleid wordt voor een groot deel uitgevoerd door uitvoeringsorganisaties als agentschappen en zbo’s. Het zou goed zijn na te gaan hoe kerndepartementen en uitvoeringsorganisaties hun systeem van aansturing en terugkoppeling kunnen verbeteren. Hoe kan het hiervoor beschreven instrumentarium daarbij worden toegepast? De risico’s van de uitvoering zullen een belangrijke plaats moeten innemen in de managementverklaring en dus ook in de ondersteunende beleidsdoorlichtingen en audits. Aansturing van agentschappen en toezicht op zbo’s moeten nadrukkelijk een plaats krijgen in de af te geven managementverklaring. Er moeten voldoende checks & balances worden aangebracht, zodat de risico’s beheersbaar zijn. Recentelijk is een nieuwe Kaderstellende visie op toezicht gepubliceerd. Interessant is dat in dit beleidsstuk het risicomanagement veel nadruk krijgt. Des te opmerkelijker is het, dat er geen expliciete verwijzing naar de hiervoor genoemde vernieuwingen in het stuk is te vinden. Toezicht staat echter niet op zichzelf. Het moet ingepast worden in de vernieuwde planning- en controlcyclus.

Hoe nu succes te bereiken?
Zal de ingezette verbetering succes hebben, met andere woorden: is er over vijf jaar een sterke verbetering te constateren? Mijns inziens moet daarvoor aan enkele voorwaarden worden voldaan.

Verbindingen aanbrengen
Controllers, auditoren en beleidsonderzoekers moeten het in goed samenspel mogelijk maken dat beleidsmakers en managers hun strategische positie in de planning- en controlcyclus waarmaken. Dan is er werkelijk winst te behalen bij beleid en uitvoering.
Daarvoor is wel een goede regie nodig. Beleidsmakers en lijnmanagement moeten deze in de eigen kolom voeren. Voor het departement als geheel zijn auditcommissies werkzaam, bestaande uit SG, DG’s, controller, auditor en een of meer externe deskundigen. Er is discussie over de taak van deze auditcommissies. Mijns inziens moeten we de auditcommissie niet zien als een controleorgaan, maar als een regievoerende commissie. Het controlebestel is immers stevig en gecompliceerd genoeg en behoeft dan ook geen uitbreiding.
Wel is er een betere regie in de planningen controlcyclus nodig. Als de discussie in deze zin beslecht zou worden, zou een betere naam dan ook ‘regiecommissie’ in plaats van ‘auditcommissie’ (of erger: ‘audit committee’) zijn.

Bij de regie staat de vraag centraal hoe financiële functie, auditfunctie en beleidsonderzoek het management kunnen bijstaan bij het inrichten van de planning- en controlcyclus met behulp van een goed afgestemd pakket instrumenten.
Hier ligt een duidelijke kans bij het nog in te voeren instrument van de beleidsdoorlichting. Voorkomen moet worden dat de doorlichtingen onderwerp worden van haarkloverij over de theoretische opzet. We moeten zoveel mogelijk gebruik maken van allerlei soorten onderzoek dat al voorhanden is, van taakanalyses tot organisatiescans. En zeker is een verbinding nodig met de in opzet multidisciplinaire audits. Als het het regisserende lijnmanagement zou lukken op dit punt een trefzekere samenwerking binnen de controletoren tot stand te brengen, kan een stapeling van activiteiten op dit punt worden vermeden.

Draagvlak
Er is een goed draagvlak nodig. Beleidsmakers en managers moeten meerwaarde zien in de activiteiten van de planning- en controlcyclus. Risicomanagement is daarvoor uiteraard een essentieel element. Om de meerwaarde verder te vergroten is er veel voor te zeggen om de activiteiten voortaan ook expliciet te richten op de kwaliteit van beleid en uitvoering. Dat vereist wel een nadrukkelijke verbinding van de bedrijfsvoering met de trits doelstellingen, prestaties, effecten. Het maakt de regierol van het management gecompliceerder maar ook relevanter.

Voor het creëren van een goed draagvlak is verder cultuur een strategische succesfactor. Bij cultuur gaat het om denkwijze, terminologie en houding van de verschillende betrokkenen bij de planning- en controlcyclus. Om meerwaarde te kunnen ontlenen aan de planning- en controlcyclus via kwaliteitsverbetering en risicobeheersing is een goede samenwerking tussen de twee betrokken groepen nodig, beleidsmakers en managers aan de ene kant en controllers, auditoren en beleidsonderzoekers aan de andere kant. Dat lukt lang niet altijd, omdat denkwijze en terminologie van deze groepen en disciplines sterk verschillen en daardoor het nodige vertrouwen ontbreekt. Dat wordt vaak niet als zodanig herkend en daardoor ten onrechte veronachtzaamd.

Andere Overheid
Wat de vernieuwing van de planning- en controlcyclus betreft is de band met het project Andere Overheid nu nog slechts louter formeel. Dat is erg jammer, daar het hier om de ruggengraat van het openbaar bestuur gaat. Versterking van deze band zou het draagvlak van beide projecten ten goede komen. De beide coördinerende departementen, Financiën (VBTB, regeldruk en controletoren) en BZK (bedrijfsvoering, toezicht) zouden zich veel meer rechtstreeks tot beleidsmakers en lijnmanagers moeten richten om hun verantwoordelijkheden te beklemtonen.

Politieke steun is voor het draagvlak onontbeerlijk. Helaas is de belangstelling vanuit de Tweede Kamer gering. De Commissie voor de Rijksuitgaven zou een stimulerende rol kunnen vervullen, maar bij het laatste overleg van de commissie over deze onderwerpen, in november jongstleden, waren slechts drie kamerleden aanwezig. Voor een behoud van het draagvlak moet dan ook naar wegen worden gezocht om meer politieke belangstelling te wekken. Naast de minister van Financiën kunnen de vakministers hier een essentiële rol vervullen, gezien hun sleutelpositie tussen parlement en uitvoerend apparaat.

Permanente verandering
Er zijn nog veel inspanningen nodig. In de praktijk is er de neiging om de geschetste vernieuwingen als eenmalig te zien. Het gaat echter om een dynamisch geheel. Permanente inspanningen zijn nodig om de instrumenten bij de tijd te houden en op elkaar af te stemmen. Dat betekent dat begrotings- en verantwoordingsstukken in beweging zullen zijn, niet alleen qua inhoud maar ook qua opzet.

Slot
Hierboven heb ik het belang van het waarborgen van de onderlinge samenhang van de schakels in de keten van de planning- en controlcyclus benadrukt. Aan dit waarborgen van de samenhang is wel de term government governance toegekend. Met name door de vele governancecodes waarin het aspect van de bestuurlijke inrichting centraal staat, heeft de term governance echter in het spraakgebruik de specifieke betekenis gekregen van het geheel van institutionele bestuurs- en verantwoordingsrelaties binnen een organisatie of tussen organisaties. Mij gaat het in dit artikel om de concrete wisselwerking in de keten en het streven naar afstemming en stroomlijning van het instrumentarium, met andere woorden om een goede regie. Concrete afstemming en regie zijn dan ook eveneens essentiële elementen van een goede government governance.

Drs. J.K.T. Postma is directeur-generaal van de Rijksbegroting en secretaris-generaal van het ministerie van Financiën geweest. Hij was in 2004 voorzitter van de begeleidingscommissie bij de VBTB-evaluatie. Nu vervult hij enkele adviserende functies in de publieke sector.