Verrijking van verantwoording bij gemeenten

Het gebruiken van private managementtechnieken door publieke organisaties voor het vormgeven van hun sturing en verantwoording, evenals het op meer pluriforme wijze verantwoording afleggen door publieke organisaties, zijn actuele thema’s. Vooral op het terrein van verantwoorden zijn er ontwikkelingen te constateren. In dit artikel staat de vraag centraal in hoeverre de verbreding van verantwoordingsinformatie waartoe een aantal ZBO’s het initiatief heeft genomen, ook bruikbaar is voor gemeenten.

In 2000 is het zogenoemde Handvest Publieke Verantwoording verschenen. Dit handvest werd in november van dat jaar ondertekend door een aantal zelfstandige bestuursorganen (Kadaster, de IB-groep (Informatiebeheergroep), de RDW (Centrum voor voertuigtechniek en informatie), het COA (Centraal Orgaan opvang asielzoekers) en Staatsbosbeheer). In het handvest staat dat deze uitvoeringsorganen bij het uitoefenen van hun taken en verantwoordelijkheden een aantal uitgangspunten wil gaan hanteren. Deze hebben betrekking op transparantie, responsief handelen, focus op klanten en opdrachtgevers, effectief en doelmatig bijdragen aan het formuleren en realiseren van maatschappelijke doelstellingen en het afleggen van verantwoording daarover. Het domein van verantwoorden wordt daardoor breder. Maar wordt de verantwoording daardoor ook beter? Leidt deze additionele informatie tot een beter inzicht in het functioneren van de organisatie? En als dat laatste het geval is, zou het navolging verdienen voor bijvoorbeeld provincies en gemeenten? Of is het daar allang ‘common sense’ om breder te verantwoorden? Tijd voor een verkenning. In dit artikel staat de verbreding van het afleggen van verantwoording door gemeenten en provincies centraal. We vertrekken vanuit de volgende vraagstelling:

In hoeverre is er sprake van een verbreding van het domein van verantwoorden door gemeenten en provincies waarbij naast financiële informatie over de ingezette middelen voor de organisatie en beleid aandacht is voor aspecten als het effectief en doelmatig realiseren van maatschappelijke doelstellingen, klantoriëntatie en vergroten van transparantie, en wat kunnen gemeenten en provincies leren van de ervaringen van ZBO’s die het Handvest Publieke Verantwoording hebben ondertekend?

Een analytische bril

Er kunnen twee vormen van verantwoording worden onderscheiden. De eerste vorm is de verticale verantwoording. Deze vorm van verantwoording is traditioneel inputgericht. Het gaat om een match tussen geautoriseerde begrotingsbedragen en feitelijke uitgaven (accountantscontrole), waarbij gelet wordt op volledigheid, juistheid en tijdigheid. Door het uitbrengen van jaarverslagen en jaarrekeningen verantwoorden bijvoorbeeld uitvoerende organisaties zich naar een hiërarchisch bovengeschikt persoon of orgaan. In het geval van een ZBO is dit bijvoorbeeld de minister. Een essentiële schakel daarbij is de goedkeurende accountantsverklaring. Maar er kan van meer controles sprake zijn, bijvoorbeeld een controle door de Algemene Rekenkamer.

De afgelopen jaren is waar te nemen dat deze verticale vorm zich verbreedt tot een vorm waarbij ook aandacht is voor proces-, en prestatie-indicatoren. Zeer duidelijk is dit waar te nemen bij de ZBO’s die het Handvest Publieke Verantwoording hebben ondertekend. Met ondertekening onderschrijven de ZBO’s: “Wij vinden het vanzelfsprekend de samenleving en direct belanghebbenden actief – onder andere door overleg, door middel van een jaarverslag en via internet – inzicht te bieden in de inrichting van de organisatie, in de werkzaamheden en in de verdeling van verantwoordelijkheden en ook in doelstellingen en beleid, aangegane verplichtingen, voornemens, handelen en presteren.” (Handvest Publieke Verantwoording, 2005). Deze tweede variant wordt ook wel horizontale verantwoording genoemd. Het gaat hierbij om een vorm van zelfregulering, waarbij een actor zijn gedrag verklaart, rechtvaardigt en verdedigt tegenover een significante derde. Wanneer deze derde zich niet in een hiërarchische positie bevindt ten opzichte van de actor, die verantwoording aflegt (een principaal-agent relatie), dan is er sprake van een horizontale relatie (Schillemans en Bovens 2004). Tabel 1 geeft een mogelijke indeling wat betreft de inhoud van de verantwoording.

Tabel 1. Verticale verantwoording ten opzichte van horizontale verantwoording

De toegenomen aandacht voor verantwoording bij de centrale overheid kan o.a. worden verklaard door de ‘bijeffecten’ van de verzelfstandiging van overheidstaken. Halverwege de jaren negentig groeide het bewustzijn dat de met de verzelfstandiging gepaard gaande beperking van de ministeriële verantwoordelijkheid een lacune ontstond in het toezicht op en de verantwoording over de besteding van publieke middelen en de uitvoering van taken door organisaties die op afstand waren geplaatst. In 1995 constateerde de Algemene Rekenkamer een wildgroei in regelingen en vele tekortkomingen in de wijze waarop ministers invulling gaven aan hun verantwoordelijkheid. Sindsdien heeft het onderwerp verantwoording zich mogen verheugen in een warme belangstelling van de achtereenvolgende kabinetten en is het onderwerp (mede) daardoor steeds meer op de voorgrond getreden. In het rapport ‘Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak’ van de Algemene Rekenkamer (2004a) wordt geconstateerd dat dit niet alleen tot uiting komt in het verticale toezicht (verantwoording aan de minister en aan raden van toezicht), maar dat het ook gaat om andere vormen van handelen, interactie en verantwoording (p. 61):

• de toenemende aandacht voor governancevraagstukken;
• het gebruik van kwaliteitsinstrumenten (zoals ISO52-certificering, modellen van het Instituut Nederlandse Kwaliteit (INK) of de toepassing van de balanced score card (BSC));
• het vergelijken van de eigen organisatie met, of laten toetsen door anderen: benchmarking en visitaties;
• relatiemanagement en het betrekken van belanghebbenden bij het beleid;
• het afleggen van verantwoording over een breder scala van onderwerpen dan alleen financiën en prestaties, zoals bijvoorbeeld verantwoording over sociale, ethische en milieuaspecten (maatschappelijke verantwoording).

Bovenstaande opsomming is slechts een exemplarische invulling van een mogelijke verbreding van de verantwoording. In een bijdrage voor het NPM-seminar is door ons een evaluatiekader opgesteld. Daarin is een aanzet gegeven voor het ontwikkelen van een brede vorm van verantwoording, alsmede een operationalisering daarvan (zie tabel 2).

Tabel 2. Overzicht van criteria, indicatoren en operationaliseringen ten behoeve van meting van verticale en horizontale verantwoording van uitvoeringsorganisaties

De drie items bij verticale verantwoording van beleid zijn:

1. Voorschriften m.b.t. inhoud van de verslaglegging in financieel opzicht,
2. Voorschriften m.b.t. de inhoud van de verslaglegging in beleidsmatig opzicht, en
3. Volledigheid en betrouwbaarheid van de informatie.

Voor verticale verantwoording is voorts de beschikbaarheid van een systeem relevant om te kunnen oordelen over leveringen conform specificaties en afgesproken prijs-prestatieverhouding. Kwaliteit van dienstverlening is opgevat als een aspect voor horizontale en een verticale vorm van verantwoording. Immers, men kan het opvatten als noodzakelijke informatie voor het bepalen van een prijs-prestatieverhouding (de ene dienst is de andere niet), maar men kan het ook opvatten als informatie op grond waarvan men kan bepalen of een organisatie de toegang tot dienstverlening goed heeft geregeld en of in gelijke gevallen gelijk wordt gehandeld. Het schema maakt duidelijk dat het domein van verticale verantwoording ten opzichte van dat van horizontale verantwoording niet volledig en eenduidig is af te bakenen. Dit hoeft echter geen belemmering te zijn om het als leidraad te hanteren voor een brede vorm van verantwoording.

Invulling van horizontale verantwoording binnen het Handvest Publieke Verantwoording

In november 2000 heeft een aantal Zelfstandige Bestuursorganen (ZBO’s) het Handvest Publieke Verantwoording opgesteld. In het handvest geven de deelnemende organisaties aan dat ze zich niet willen beperken tot het afleggen van verantwoording die nodig is voor uitoefening van ministeriële verantwoordelijkheid, maar zich ook publiek (horizontaal/ breed) willen verantwoorden voor hun handelen en voor de kwaliteit van de dienstverlening.
De handvestgroep heeft haar beginselen vastgelegd in een document, genaamd ‘Tastbaar Arrangement’. Publiek verantwoorden wordt opgevat als een leerproces en veronderstelt een maatstaf te zijn die recht doet aan het ontwikkelingsperspectief van de organisatie.

Een zelfstudie of zelfevaluatie van de organisatie is het uitgangspunt voor het leerproces. De zelfevaluatie omvat een positiebepaling voor vier thema’s:

• kwaliteit: het informeren van de omgeving over kwaliteitseisen, uitkomsten van kwaliteitsmetingen en het functioneren van kwaliteitssystemen;
• prijs/prestatie: het beoordelen en toetsen of producten, diensten en dienstverlening worden geleverd volgens specificaties en tegen de afgesproken prijs-prestatieverhouding;
• responsief handelen en participatie, inhoudende:
  • het actief betrekken van de omgeving bij de ontwikkeling van de organisatie en de kwaliteit van de diensten en dienstverlening;
  • het openstaan voor de (beleids)wensen van de politieke principaal t.a.v. het beleidssysteem;
  • het openstaan voor ontwikkelingen in de samenleving en die effectief en doelmatig vertalen in maatschappelijke doelstellingen en daarvoor verantwoording afleggen;
• transparantie: het actief inzicht verschaffen in de inrichting van de organisatie, de werkzaamheden, de verdeling van verantwoordelijkheden, doelstellingen en beleid, aangegane verplichtingen, voornemens, handelen en presteren.

Nadat de zelfevaluatie is afgerond, bezoekt een onafhankelijk visitatiecollege de organisatie. Tijdens de visitatie beoordeelt het college op basis van het arrangement de positie van de organisatie ten opzichte van de waarden uit het Handvest. De zelfevaluatie is daarbij uitgangspunt voor de vergelijking.

Door de publieke presentatie van de informatie stellen organisaties zich kwetsbaar op, maar demonstreren tevens een bereidheid om aantoonbare zwakke punten in de bedrijfsvoering aan te pakken. In hoeverre is een dergelijke brede verantwoording ook mogelijk door gemeenten? Hierop komen wij straks terug. Eerst gaan wij in op enkele ontwikkelingen aangaande verantwoording binnen gemeenten.

Brede verantwoording bij gemeenten

Door gebruik van private bedrijfsvoeringtechnieken is ook in de publieke sector de onderlinge vergelijking in zwang geraakt. Bekend zijn de jaarlijkse rangorden van goed en slecht presterende middelbare scholen, hogescholen en universiteiten. Ziekenhuizen en andere dienstverleners zijn daar recent bijgekomen. In toenemende mate zijn ook de gemeenten onderwerp van onderlinge vergelijking. De presentatie van gegevens vindt dikwijls plaats zonder dat bestuurders van gemeenten erbij betrokken zijn. Bekend zijn de met enige regelmaat gepubliceerde ranglijsten in dagbladen en weekbladen over de hoogten van gemeentelijke belastingen, zoals de onroerende zaak belastingen (OZB) en de hoogte van de leges. Men kan deze vormen van vergelijking plaatsen in een breder verband van een steeds grotere openheid aangaande de performance van publieke organisaties. Deze openheid, of deze nu wordt afgedwongen of dat deze voortvloeit uit eigen initiatie, is passend (of men het er nu mee eens is of niet) voor het huidige tijdsbeeld. In dat opzicht zijn ook wat men zou kunnen noemen ‘systeemwijzigingen’ te plaatsen, ofwel de organisatorische setting waarin beleidsvorming en beleidsverantwoording plaatsvindt. Beperken wij ons tot gemeenten, dan zijn de voornaamste systeemwijzigingen van de laatste jaren:

Duaal stelsel
De wens om de lokale politiek dichter bij de burgers te brengen is recent opnieuw gehonoreerd met de invoering in 2002 van het duale politieke stelsel op het niveau van de gemeente en de provincie. Door o.a. de ontvlechting van wethouderschap en raadslidmaatschap en de herverkaveling van bestuursbevoegdheden tussen raad en college biedt het duale stelsel voor gemeenteraden, politieke partijen en individuele gemeenteraadleden de mogelijkheid om meer programmatisch de grote lijnen van het beleid in beschouwing te nemen. In het commissiestelsel van gemeenten zijn ook veranderingen opgetreden. In het nieuwe gedualiseerde systeem is ieder orgaan bevoegd zijn eigen commissies in te stellen. Bovendien zijn de verantwoordelijkheden en posities van de organen gescheiden. Het duale systeem creëert daardoor een heldere structuur voor kaderstellen, regelt het mandaat voor uitvoering en verduidelijkt het kader voor het afleggen van verantwoording.

Lokale rekenkamer of rekenkamercommissie
In het verlengde van het duale stelsel zijn ook rekenkamers en rekenkamercommissies ingesteld binnen gemeenten en provincies. De omvorming van de voormalige commissies van de rekening tot ‘echte’ rekenkamers of rekenkamercommissies heeft de mogelijkheid gecreëerd om niet alleen aandacht te schenken aan vraagstukken van rechtmatigheid, maar ook om in het bijzonder aandacht te schenken aan de doelmatigheid en doeltreffendheid van het provinciale en gemeentelijke beleid. In de rekenkamers en rekenkamercommissies kunnen formeel externe leden benoemd worden. Dat is wederom een uitbreiding van brede verantwoording.

Instelling van functionele raden op afzonderlijke beleidsterreinen
Ongeveer één decennium geleden zijn belangrijke delen van het onderwijsbeleid gedecentraliseerd van rijk naar gemeenten. Tegelijkertijd zijn op lokaal niveau schoolbesturen ingesteld. Schoolbesturen, met daarin belangstellende burgers, zijn op te vatten als een soort raden van toezicht. Deze functionele raden zijn op te vatten als een invulling van het concept brede verantwoording. Ook op andere beleidsterreinen is de instelling van functionele raden volop aan de gang. Na de decentralisatie van taken op het terrein van zorg en maatschappelijk opvang van rijk naar gemeenten, (de Wet maatschappelijke opvang (WMO)) zijn lokale commissies ingesteld. Ook deze commissies vervullen de functie van een raad van toezicht.
In een groot aantal gemeenten functioneren al jongerenraden ten behoeve van jeugdbeleid. Het gaat hier om belangenbehartiging met een focus op voorzieningen voor jongeren, vrije tijd, sport, disco, jeugdhonken, etc. Ook deze functionele raden zijn op te vatten als invullingen van brede verantwoording.

Uitbreiding brede verantwoording op gemeentelijk niveau door te participeren in benchmarkstudies

De vraag is of gemeenten ook vrijwillig en proactief meer kunnen ondernemen om de horizontale verantwoording uit te breiden. Hierboven is aangegeven dat een aantal zelfstandige bestuursorganen (ZBO’s) initiatieven heeft ondernomen om het eigen functioneren en de afzonderlijke prestaties in beeld te brengen. Daarbij wordt o.a. gebruik gemaakt van benchmarken. Bovendien worden door onafhankelijke visitatiecommissies onderzoeken verricht bij afzonderlijke ZBO’s. Deze toepassingen zijn typische vormen van horizontale of brede verantwoording. Ook bij gemeenten is een tendens naar meer benchmarken waarneembaar:

Benchmarking van Nederlandse gemeenten
In toenemende mate participeren gemeenten vrijwillig in benchmarkonderzoeken. Daarbij kunnen meerdere varianten onderscheiden worden:

• Integrale benchmark; integrale vergelijking van een aantal gemeenten van de gemeentelijke begroting en de personeelsformatie. In samenhang hiermee kunnen de formatie en de kosten per beleidsterrein worden vergeleken. Een bekend voorbeeld van integrale benchmarkstudies zijn onderzoekingen op basis van samenwerking tussen Stichting Atlas en Berenschot.
• Partiële benchmark; onderzoek en vergelijking van gemeenten op een beleidsterrein: bijvoorbeeld een vergelijking tussen een aantal gemeenten over de stand van zaken betreffende de digitale dienstverlening aan burgers, of een vergelijking van een aantal gemeenten over het gebruik van websites.
• Regionale benchmark; vergelijking van gemeenten in een zelfde regio of provincie.

Verbreding en verdieping van verantwoording bij gemeenten

Verantwoording afleggen is geen populaire bezigheid. In een eerdere bijdrage voor dit blad hebben wij al eens stilgestaan bij oorzaken voor deze gebrekkige belangstelling. Geringe belangstelling is geen typisch Nederlands fenomeen, in meer Noordwest-Europese gemeenten is dit waarneembaar. Uit onderzoek in 17 gemeenten (Klaassen, 2007) bleek dat verantwoording als het ware moet concurreren met de behandeling van de begroting. Door de timing van het verantwoordingsdebat in de raad (dikwijls vlak voor het eerste kaderstellende debat voor de begroting) krijgt de allocatie van middelen de volle aandacht van de raad en wordt de verantwoording een formeel technische aangelegenheid. Daarnaast speelt het sterk financieel-technische karakter van de verantwoordingsinformatie zoals opgenomen in de jaarstukken mee. Ook dit is een oorzaak voor de geringe aandacht voor verantwoording. Een andere oorzaak hangt samen met het feit dat het verantwoordingsproces is gericht op déchargeverlening. Dit versterkt de neiging tot inputoriëntatie bij verantwoording, verklaart de grotere bemoeienis van het ambtelijke management met de verantwoording en ontslaat de politiek van de noodzaak prestatieinformatie in het verantwoordingsproces te betrekken.
Procesgegevens en gegevens over prestaties en effecten (doorwerkingen) worden niet systematisch opgenomen in verantwoordingsstukken. Als ze worden opgenomen hebben ze meer een illustratieve betekenis voor wat zoal met de besteding van middelen wordt beoogd dan aan te geven wat met de bestede middelen is bereikt (effectiviteit van de ingezette middelen). Dan is er nog verantwoording in de vorm van burgerjaarverslagen. De ambtelijke en voornamelijk ook politieke overweging voor het uitbrengen van burgerjaarverslagen is dat het een verantwoordelijkheid van de lokale overheid is om verantwoording af te leggen in voor burgers begrijpelijke bewoordingen. De appreciatie van burgerjaarverslagen is gegeven de reacties van burgers vrij minimaal.
Bovenstaande constateringen stemmen niet tot vrolijkheid. Als we de systeemwijzigingen zoals hierboven gepresenteerd in herinnering roepen, moeten we constateren dat een aantal stappen in de goede richting zijn gezet: het duale stelsel schept helderheid wat betreft verantwoordelijkheden, lokale rekenkamers dragen bij aan het versterken van inzicht in rechtmatigheid, doeltreffendheid en doelmatigheid van gemeentelijk beleid, en functionele raden focussen op zorgvuldige uitvoering en kwaliteit van specifieke beleidsterreinen waardoor wordt bijgedragen aan brede verantwoording. Al deze stappen in de goede richting bewerkstelligen echter nog niet voldoende dat verantwoording die plaats in de lokale politiek krijgt die het verdient. Of positiever gesteld, het zijn noodzakelijke voorwaarden, maar nog niet voldoende. Hier is het dat wij aanhaken bij de positieve ervaringen die ZBO’s hebben opgedaan met het Handvest Publieke Verantwoording. Vertaald naar de gemeentelijke setting zien wij de volgende mogelijkheden:

• het ontwerpen van een Good Governance Handvest (Handvest Publieke Verantwoording) voor gemeenten;
• het laten opstellen van zelfstudies ten aanzien van het functioneren van organisatieonderdelen;
• het organiseren van visitaties waarbij gemeenten elkaar ‘de maat nemen’;
• het versterken van de rol van lokale rekenkamers bij het bepalen van doelmatigheid en doeltreffendheid van gemeentelijk handelen;
• samenwerking van lokale rekenkamers bij het uitvoeren van vergelijkende studies naar doelmatigheid en doeltreffendheid van gemeentelijk handelen;
• opzetten van een benchmarking-site met best practices van gemeenten.

Elk van deze mogelijkheden verdient verdere doordenking en operationalisering. Immers, de weg naar goede verantwoording is een moeilijke. Daarom mag geen middel op voorhand terzijde worden geschoven.

Auteurs Dr. H.L. Klaassen is universitair hoofddocent Economie, opleiding Bestuurskunde, Erasmus Universiteit Rotterdam.
Dr. J.L.M. Hakvoort is universitair hoofddocent Bestuurskunde, opleiding Bestuurskunde, Erasmus Universiteit Rotterdam.

Literatuur

• Algemene Rekenkamer, Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak: Den Haag, 2004a.
• Algemene Rekenkamer, Verbreding van de Publieke Verantwoording. Ontwikkelingen in maatschappelijke verslaglegging, kwaliteitszorg en governance (achtergrondstudie), Den Haag, 2004b.
• Brandsen, T., Meijer, A. & Montfort, C. van, De dubbele helix van publieke rekenschap, In: Bestuurskunde, 2005, nr. 1, p. 7.
• Hakvoort, J.L.M. & Klaassen, H.L., Transparant, maar niet doorzichtig! Paper voor het NPM-seminar ‘Transparantie in de publieke sector’, Amsterdam: Vrije Universiteit, 2007.
• Handvestgroep Publiek Verantwoorden, Handvest Publieke Verantwoording. Een tastbaar arrangement, 2005. Zie: www.publiekverantwoorden.nl.
• Klaassen, H.L., ‘Verantwoording van beleid. Stiefkind bij gemeenten’, In: TPC, Tijdschrift voor public governance, audit & control, jaargang 5, nummer 5, oktober 2007, pp. 2-7.
• Noordhoek, P., Benchmarking en publieke verantwoording, in: Bestuurskunde, 2005, nr. 1, p. 38.
• Schillemans, T. & Bovens, M.A.P., ‘Horizontale verantwoording bij zelfstandige bestuursorganen’, In: Thiel, S. van (red.), Governance van uitvoeringsorganisaties. Nieuwe vraagstukken voor sturing in het publieke domein, Apeldoorn: Kadaster, 2004, pp. 27-38.