Als uitvoering een probleem is, pak het probleem dan aan

Maatschappelijk problemen zijn de raison d’être van onze overheid. Maar wat als de overheid zelf een maatschappelijk probleem vormt en burgers of bedrijven het leven of ondernemen vrijwel onmogelijk maakt? Wie zich in de praktijk van het alledaagse leven verdiept, stuit op grote, soms onoverzichtelijke en vaak storende obstructies in de uitvoering van beleid. Soms lijkt de overheid zelfs actief tegen te werken, zonder zich daar overigens zelf altijd bewust van te zijn.

De overheid heeft grote moeite met uitvoering van beleid en laat zich tegelijkertijd moeilijk door individuele burgers of ondernemers bijsturen. De gebrekkige aansluiting van de ‘systeemwereld’ van de staat en de ‘leefwereld’ van burgers en ondernemers, leidt onmiskenbaar tot onduidelijkheid, onzekerheid en frustratie. Niet alleen bij burgers en ondernemers overigens, ook bij dienaren van de overheid zelf. Kortom: kafkaiaanse toestanden waar ook controllers mee te maken hebben.

De verwijzing naar Kafka is overigens geen aanklacht tegen de overheid, maar tegen de situatie waarin noch burgers, noch individuele ambtenaren zicht of greep hebben op processen die hen tegen elkaar uitspelen. Het is niet verassend dat de naam van de auteur in België is verbonden aan een internetsite waarop burgers problemen in de uitvoering kunnen aangeven en waar hun klachten worden aangewend om problemen in die uitvoering te signaleren en op te lossen. Maar ook in Nederland is Kafka doorgedrongen.

De internetsite van de Belgen is een systematische vergaarbak voor problemen in de uitvoering: “[Franz] Kafka schrijft over de onmacht van de burger tegenover de almacht van een ongenaakbare, arrogante overheid die weinig of geen voeling heeft met de realiteit.

Herkenbaar? Natuurlijk. Want ook bij ons zijn er absurde regeltjes, procedures die alleen bedoeld lijken om ons het leven zuur te maken, onbegrijpelijke formulieren, voorschriften waarvan niemand meer weet waar ze voor dienen – als ze ooit ergens voor hebben gediend. Kortom, kafkaiaanse toestanden. Daar willen wij wat aan doen.”1 De Belgische overheid trekt dus zelf het boetekleed aan. Vanaf 2003 worden klachten over administratieve lasten in België al systematisch verzameld. Eerst nog tijdelijk, vanaf 2005 permanent: “Door een systematische analyse is het Kafka-meldpunt vandaag uitgegroeid tot een actief beleidsinstrument. Het meldpunt wordt beheerd door de Dienst voor Administratieve Vereenvoudiging in opdracht van de staatssecretaris voor Administratieve Vereenvoudiging [de Belgische staatssecretaris Vincent Van Quickenborne, svdl]. Meldingen die het Kafkateam ontvangt en die niet tot het federale beleidsdomein behoren, worden naar het bevoegde beleidsniveau verstuurd.”2

Nederlandse Kafka
Ook Nederland maakt kennis met Kafka. Stichting Nederland Kennisland (KL) en het Centre for Government Studies (CGS) hebben gezamenlijk een methodiek ontwikkeld om bestuurlijke vraagstukken vanuit het perspectief van burgers, ondernemers en uitvoerders te onderzoeken en op te lossen. Deze methodiek wordt toegepast door Kafkabrigades waarvan een aantal hun waarde al hebben bewezen. De methodiek stelt niet de overheidsinstanties centraal, maar het probleem zoals dat door direct betrokkenen wordt beleefd. Kafkabrigades ontsluiten op een hoger niveau mechanismen die uiteindelijk op het niveau van de eindgebruiker leiden tot een problematische situatie.

De methodiek is buitengewoon geschikt voor controllers in de publieke sector. Zij ontsluit vooraannamen van beleid die doorwerken tot het niveau van de eindgebruiker en mechanismen op een hoger niveau waardoor uitvoeringsproblemen ontstaan. Daardoor worden organisatieprocessen geëvalueerd, de ontwikkeling en uitvoering van beleid kritisch bekeken en de kwaliteit van regelgeving getoetst.3 De methodiek koppelt uitgangspunten voor beleid aan uitkomsten in de uitvoering. De Kafkamethode biedt auditors en controllers een snelle en doeltreffende manier om “zekerheid te verschaffen over de werking van processen”.4 Daarbij wordt niet alleen gekeken naar de uitkomst, maar door de koppeling van beleid aan uitvoering ook naar oorzaken van knelpunten in de uitvoering: gezocht wordt naar mechanismen op hoger niveau die doorwerken tot het laagste niveau.

Om deze mechanismen te achterhalen, worden op het niveau van de eindgebruiker gesprekken gevoerd. Dat kan met een ondernemer die een broodjeszaak wil beginnen, met voortijdig schoolverlaters of met innovatieve kippenhouders. Naast de ‘eindgebruikers’, worden ook gesprekken gehouden met de uitvoerders van het beleid. Deze interviews (of narratieven) dienen als input voor een startnotitie. In deze startnotitie komt ook een quick scan van bestaand beleid. De quick scan en de narratieven worden vervolgens met elkaar vergeleken. Daarbij staat de vraag centraal welke verschillen tussen praktijk en uitvoering van beleid opvallen. De verschillen dienen als uitgangspunt voor de essentie van de Kafkamethodiek: de functioneringsgesprekken.5

Het doel van een functioneringsgesprek is het functioneren van de overheid kritisch en met direct betrokkenen te bespreken. Dit gebeurt aan de hand van een concreet maatschappelijk probleem, bezien vanuit de uitvoering. Dat zijn zowel burgers, uitvoerders, ambtenaren, bestuurders, politici en experts. In het functioneringsgesprek wordt een gezamenlijke probleemanalyse gemaakt. In een informele setting en vertrouwde omgeving wordt eerlijk gezegd wat mis gaat, maar ook van elkaar geleerd. Uit de tot nu toe gevoerde gesprekken blijkt vaak dat vertrouwen niet zozeer een issue tussen burger en overheid is, als wel tussen overheden en overheidsinstellingen onderling. Een doel van het functioneringsgesprek is om dit vertrouwen te herstellen en processen die zijn vastgelopen weer vlot te trekken. Hierdoor ontstaan mogelijkheden om ook ‘iets’ te doen. Dat ‘iets’ is een eerste, kleine stap met een zo groot mogelijk effect.

Kleinste stap
Na een gezamenlijke probleemanalyse rijst de vraag welke oplossingen denkbaar zijn. De belangrijkste les uit reeds gevoerde functioneringsgesprekken blijkt eenvoudig: begin klein. Problemen in de uitvoering komen samen bij één of een kleine groep eindgebruikers. Er zijn geen stelselwijzigingen nodig om veel problemen te kunnen aanpakken; in het functioneringsgesprek wordt gezocht naar de kleinst mogelijke stap met het grootst mogelijke effect. De deelnemers aan de functioneringsgesprekken worden dan ook zorgvuldig gekozen: tijdens een functioneringsgesprek is het ‘middenkader’ dat bij een uitvoeringsprobleem is betrokken, weggelaten. Het gesprek wordt gevoerd met uitvoerders (die vaak al voor input in de startnotitie zijn benaderd) en de politieke top. Dat kost soms grote moeite: uitvoerders zijn ‘angstig’ om ten overstaan van politici een probleemanalyse te geven – uitvoerders maken zich vaak kleiner dan ze zijn. Politici doen vaak het tegenovergestelde. Gezamenlijk leidt dit tot een soort middenlaagzoekende kracht: ondanks de afwezigheid van de middenlaag, wordt deze wel ‘gezocht’. Wanneer een veilige omgeving wordt gegarandeerd, zijn zowel uitvoeders als politici echter snel in staat en bereid om mee te denken aan oplossingen voor gepresenteerde problemen.

Als de probleemanalyse in het functioneringsgesprek is afgerond, zijn de gesprekken niet voorbij. Belangrijk onderdeel van de Kafkamethode is de vorming van een ‘actieteam’. Uit de groep aanwezigen wordt een subgroep gevormd die daadwerkelijk met de eerste stap aan de slag gaat. Deze groep moet worden geleid door een trekker: iemand die van boven de subgroep slagkracht en (politiek bestuurlijke) dekking geeft. Overigens wordt de kleinste stap bereikt door uit te gaan van een ideale situatie. Door steeds een stap dichter naar de werkelijkheid te gaan, kan een pad worden uitgezet dat moet worden doorlopen om het eindresultaat te bereiken.

Onconventioneel
De Kafkamethode is onconventioneel. Naast het signaleren van een maatschappelijk probleem en het onderzoek naar mechanismen die de problemen veroorzaken, wordt ook gestreefd naar commitment bij oplossen van het gesignaleerde probleem. De Kafkamethode combineert participatief onderzoek en een vorm van bestuurlijk activisme. De Kafkabrigade heeft dan ook één duidelijke vooraanname: niet het individu of de eindgebruiker moet flexibel zijn en zich aan de luimen van de overheid aanpassen, maar andersom. De overheid moet bij machte zijn om met iedereen zaken te doen. Ongeacht de casus die voorligt, zou de overheid dienstverlenend moeten opereren.

Uit deze vooraanname vloeit voort dat het aantal casussen, nodig voor het illustreren van bestuurlijke problemen op het niveau van de uitvoering, ondergeschikt is aan de kwaliteit van de casus. Voor elke casus geldt: hoe gaat de overheid ermee om? Welk beeld heeft de overheid van de ‘eindgebruiker’, welk beeld heeft de ‘eindgebruiker’ van de overheid en in hoeverre is er sprake van een mismatch? Deze mismatch is de probleemstelling. Tijdens de functioneringsgesprekken wordt die niet aangescherpt maar worden voorwaarden gecreëerd om het probleem daadwerkelijk op te lossen. Pas na een bepaalde hoeveelheid analyses kunnen gezaghebbende uitspraken worden gedaan over mechanismen die problemen op het niveau van de eindgebruiker en uitvoerder veroorzaken. De methode van de Kafkabrigade is daarmee een prewetenschappelijke, exploratieve methodiek. Maar hoe verhoudt deze methodiek zich tot de (weerbarstige) praktijk?

Realiteit
Hoe moeilijk kan het zijn om in Nederland een broodjeszaak te openen? In de eerste casus die met de Kafkamethode is onderzocht, bleken problemen voor een startende ondernemer in Amsterdam- West exponentieel tot te nemen. Tamer Gudrun werkte vanaf zijn dertiende in de snackbar van zijn vader. De 28-jarige ondernemer van Turkse afkomst en zonder diploma stortte zich in het avontuur dat ondernemen heet. In ‘Belgen doen het beter’ wordt zijn casus uitgebreid uit de doeken gedaan.6 Hij leest als een horrorverhaal.

De lijst met vereisten die in Nederlandse gemeenten aan een startende ondernemer worden gesteld, is om te beginnen schier oneindig: “Het stadsdeel moet een vestigingsvergunning en een gebruikersvergunning afgeven, de woningbouwcorporatie moet akkoord gaan met een bestemmingswijziging van het pand, daarna moet de Dienst Bouwen en Wonen van het stadsdeel akkoord gaan met de bestemmingswijziging en de verbouwingsplannen, bij de notaris moet een overnamecontract getekend worden, bij de Kamer van Koophandel moet de zaak ingeschreven worden, bij de gemeente moet een vergunning voor de openingstijden aangevraagd worden, bij het Bedrijfschap Horeca moet de zaak aangemeld worden, de Keuringsdienst van Waren moet akkoord gaan met de keukenhygiëne, bij Buma Stemra moet een muziekvergunning aangevraagd worden, de brandweer moet akkoord gaan met de veiligheidsmaatregelen, de milieudienst met de naleving van de milieuvoorschriften. En van de Stichting Vakhandel Horeca moet Tamer een certificaat van de cursus Sociale Hygiëne behalen.”7

Is aan de vereisten voldaan, dan volgt de volgtijdelijkheid als nieuwe beer op de weg: voor inschrijving bij de Kamer van Koophandel moet een pand zijn gehuurd. Voordat het pand wordt gehuurd, wil de ondernemer wel weten of in dat pand een eethuis mag worden gevestigd en de nodige wijzigingen mogen worden doorgevoerd. Daarvoor zijn echter gebruikers- en bouwvergunningen vereist die alleen kunnen worden aangevraagd met een uittreksel uit het register van de Kamer van Koophandel, waaraan een huurcontract vooraf moet gaan. De cirkel is rond: de ondernemer heeft al risico moeten lopen om alleen maar aan de vereiste vergunningen te kunnen komen. De brei aan vereisten selecteert veel mensen uit.

In ‘Belgen doen het beter’ zegt Fred Moester, accountmanager ondernemersloket in Amsterdam, dat de helft van de starters die hij onder ogen krijgt, het niet redt: “De hele ambtelijke molen is zo ontmoedigend, dat ze op een gegeven moment gewoon stoppen en een baantje zoeken.”8 Achter die opmerking gaat niet alleen enig ambtelijk cynisme schuil, maar ook een buitengewoon pijnlijke sociale realiteit. Veel (allochtone) startende ondernemers blijken voortijdige schoolverlaters. Ze hebben geen diploma’s en hun enige economische activiteit zou wel eens een onderneming kunnen zijn. Die onderneming strandt vaak in de ambtelijke molen en niet op de competenties of kwaliteiten van de betreffende starter. Hoe eerlijk is Moester over de kans van slagen? “Als ik vertrouwen heb in een ondernemer, als ik denk “deze gaat het misschien redden”, dan zeg ik tegen ze dat ze gewoon moeten beginnen. Gebruik je gezond verstand. Als je echt een vergunning nodig hebt komen ze vanzelf bij je langs en dan regel je wat. Maar meestal kraait er geen haan naar.”9 Dat is de realiteit in Amsterdam-West en de realiteit voor de startende ondernemer kan in één oogopslag inzichtelijk worden gemaakt in een zogenoemd ‘stappenplan’. In dit plan worden alle contacten tussen eindgebruiker en overheid in kaart gebracht en onder elkaar gezet. In dit geval dus de contacten tussen Tamer Gudrun en de Nederlandse overheden.

(Klik op figuur voor vergroting).

Vervolg en houding
Maar hoe draagt de Kafkamethodiek bij tot een oplossing? Het functioneringsgesprek is geen vrijblijvend gesprek. Zoals reeds vermeld, combineert de Kafkamethodiek onderzoek met actie. Na elk functioneringsgesprek is sprake van een permanente adoptie van de casus: de organisatie internaliseert de Kafkamethodiek als strategie voor uitvoering van beleid. Voortdurend zouden vooraannamen van beleid zichtbaar moeten worden gemaakt. Dat vereist inzicht in vooraannames en een probleemgerichte houding vanuit persoonlijke in plaats van professionele betrokkenheid.
De meest eenvoudige vooraanname is het idee van de overheid dat alle startende ondernemers toegang hebben tot internet, wat niet automatisch het geval hoeft te zijn. Een tweede voorbeeld zijn de ‘unieke’ ondernemersloketten waar startende ondernemers zich kunnen melden. Probleem is evenwel dat niet een loket, maar een pand het meest logische startpunt voor een ondernemer is. Wellicht zou niet één uniek loket, maar een keten van vele loketten moeten bestaan die starters naar het logische begin van hun onderneming kunnen ‘begeleiden’. Het blijken eenvoudige vooraannames van beleid die in de praktijk verregaande consequenties voor starters kunnen hebben. Vooraannames die door de Kafkamethodiek inzichtelijk worden gemaakt. Dat vereist een probleemgerichte houding van direct betrokkenen. Het actieteam dat aan het eind van elk functioneringsgesprek wordt gevormd, wordt samengesteld uit individuen met expertise, energie en betrokkenheid bij het probleem en niet op basis van de functie die ze bekleden. Daarmee komt een mogelijke oplossing los te staan van specifieke institutionele benaderingen die vaak de oorzaak blijken te zijn. Het probleem wordt aangepakt vanuit persoonlijke betrokkenheid en niet (slechts) vanuit professionele betrokkenheid. Kortom: als de uitvoering het probleem is, pak het probleem dan ook dáár aan.

Drs. S.P. van der Lubben is als wetenschappelijk onderzoeker verbonden aan het Centre for Government Studies van de Campus Den Haag, Universiteit Leiden.

Noten
1 www.kafka.be
2 - (2005) Kafkarapport II, Meldpunt voor administratieve lasten, http://www.kafka.be/doc/1133283810-9191.pdf, 6 februari 2006, 14.45 uur
3 Zie voor een definitie van control waaraan deze elementen zijn ontleend: Kuilder, H. & Putten, P. van (2005) Control en audit: twee managementtools, Public Controlling 3, nr. 2, p. 5
4 Idem, p. 6
5 Verwacht in juni 2006: Een kwestie van vertrouwen. Functioneringsgesprekken met de overheid, Jorrit de Jong, Arre Zuurmond, Joeri van der Steenhoven. Zie ook de kadertekst.
6 Huijboom, N. & Jong, J. de (2005) ‘Belgen doen het Beter. Zes redenen om morgen te emigreren’, Bruna
7 Idem
8 Idem
9 Idem