Corporate governance bij overheids-NV's op Curaçao*

Naar aanleiding van onregelmatigheden die zich in het recente verleden hebben voorgedaan bij enkele overheids-NV’s (OHNV’s) op Curaçao,2 heeft de auteur in het kader van haar afstuderen aan de Universiteit van de Nederlandse Antillen als Master in Public Accounting, een onderzoek verricht naar de oorzaken die hebben geleid tot deze ‘onaanvaardbare situaties’.

De probleemstelling van het onderzoek was: welke rol heeft de overheid tot nu toe gespeeld bij de introductie en toepassing van corporate governance bij de OHNV’s en was daarbij sprake van consistentie. Het onderzoek is verricht onder zeven van de vijftien Curaçaose OHNV’s, die werden geselecteerd vanwege hun maatschappelijke impact. Bij het onderzoek van de OHNV’s werden alle bestuursniveaus betrokken. Corporate governance is opgevat als “een stelsel van omgangsvormen, inhoudende een aantal regels voor goed bestuur, goed toezicht en bevoegdheden, die een evenwichtige invloed uitoefenen op de vennootschap en haar onderneming”. Uitgangspunt hierbij is dat de bestuurders en commissarissen over hun taakuitoefening ook publiekelijk verantwoording dienen af te leggen.

Dit artikel bevat een weergave van het onderzoek, de onderzoeksresultaten en de daarop gebaseerde aanbevelingen. Met het onderzoek wordt een bijdrage geleverd aan de initiatieven die inmiddels worden ondernomen om een code of best practices voor de Curaçaose situatie te introduceren. De aangedragen aanbevelingen kunnen gezien worden als een aanvulling op het reeds ingeslagen traject dat moet leiden tot corporate governance bij de OHNV’s, waarbij voor de Curaçaose public controllers een belangrijke rol is weggelegd.

Corporate governance op Curaçao: historisch perspectief en huidige praktijk
Vanaf het begin van de jaren zeventig, toen de eilandelijke overheid massaal overging tot deelname in privaatrechtelijke rechtspersonen, worstelt men met de vraag op welke manier invulling moet worden gegeven aan de relatie tussen de overheid en de OHNV’s.
OHNV’s zijn opgericht om op bedrijfsmatige wijze een product of dienst te leveren. Een NV streeft doorgaans naar winstmaximalisatie en continuïteit. Voor een overheids-NV is dat in principe niet anders. Ter waarborging van het publiek belang dient de overheid (als politiek orgaan en aandeelhouder) de randvoorwaarden te stellen waarbinnen de OHNV’s moeten functioneren.

De praktijk heeft echter geleerd dat bij de meerderheid van de Curaçaose OHNV’s de rendementen laag bleven en in bepaalde gevallen zelfs negatief waren. Dit is mede te wijten aan het feit dat de oprichting van deze bedrijven helaas niet gepaard ging met een professionaliseringsproces bij de bestuurders.
Bovendien ontbrak bij de meeste overheidsdeelnemingen in de praktijk een heldere scheiding tussen de rollen, taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de Eilandsraad, de aandeelhouder (Algemene Vergadering van Aandeelhouders), de Raad van Commissarissen en de directie. Ten slotte werd ook als gemis ervaren dat het ontbrak aan een ambtelijk orgaan ter ondersteuning van het politieke bestuur op het terrein van de verzakelijking.
Zelfs na het verschijnen van het Policy Paper on Privatization, eind jaren negentig, dat heeft geleid tot de oprichting van de Stichting Implementatie Privatisering OHNV’s (StIP) en de Adviesraad Verzakelijking (ARV), is het niet gelukt om het proces van corporate governance volledig te implementeren.
Vanwege een gebrek van draagvlak van de kant van de politiek en andere relevante groeperingen in de samenleving is de rol van de StIP en de ARV meer en meer ter discussie gesteld.

Conclusies naar aanleiding van de onderzoeksresultaten
Het onderzoek werd uitgevoerd middels desk research, enquêtes en interviews. In totaal werden 4 categoriegroepen geënquêteerd; bestuurders, adviseurs (zowel van de overheid als van de OHNV’s) en derden (vanuit het bedrijfsleven en de vakbonden), Raden van Commissarissen en directies van 7 OHNV’s. Van de 71 uitgereikte enquêteformulieren kwamen er 32 ingevuld retour. Vermeld moet worden dat de respons van de directies hoog was (85,7 procent), die van de bestuurders heel laag (29,4 procent). De respons van de Raden van Commissarissen was 42,6 procent en die van de groep adviseurs en derden 46,4 procent. De onderzoeksresultaten en de conclusies zijn als volgt samengevat.

Niet consistent
Zowel uit het onderzoek als uit de praktijk blijkt dat de overheid niet consistent is (geweest) bij de introductie en toepassing van corporate governance bij de OHNV’s. De overheid is al jaren bezig met het proces van verzakelijking, maar het is niet gelukt om tot een succesvolle toepassing en implementatie te geraken en evenmin om met een effectief beleid inzake corporate governance te komen. Afhankelijk van het zittende politieke bestuur wordt (ad hoc) invulling gegeven aan de principes van corporate governance. Gedurende de diverse regeerperioden waren verschillende trendbreuken in de voortzetting van de introductie van corporate governance waar te nemen.

Het meest recente voorbeeld is dat de huidige bestuurscoalitie op eilandelijk niveau niet achter de gedachte van corporate governance staat en andere beleidsvoornemens heeft ten aanzien van ARV en StIP. Bedoelde beleidsvoornemens houden in dat men directe bemoeienis wenst met de beleidsuitvoerende werkzaamheden van de OHNV’s, hetgeen haaks kan staan op de principes van goede corporate governance.

Het onderzoek geeft aan dat de Raden van Commissarissen en de directies corporate governance daarentegen wel belangrijk vinden. De praktijk wijst echter uit dat men nog geen implementatieplan heeft voor de daadwerkelijke introductie.
De meest fundamentele aspecten van corporate governance zijn een goed en adequaat toezicht, de transparantie over het gevoerde beleid en de verantwoordingsplicht aan de belanghebbenden. Ten aanzien van de genoemde aspecten is uit het onderzoek niet duidelijk gebleken dat de Raden van Commissarissen met de nodige zorgvuldigheid handelen. Bij de meeste NV’s is de verantwoordingsstructuur niet helder, zijn de taken en rollen niet goed afgebakend en ontbreekt een beleids- en/of businessplan waarop het toezicht gebaseerd dient te worden.

Gesteld kan worden dat het bij de politici ontbreekt aan een duidelijke visie op de implementatie van corporate governance. Hierdoor mist de overheid de basis voor een duidelijk en goed samenhangend implementatiebeleid (draaiboek) ter invoering van corporate governance.

Korte lijnen
Uit de praktijk is gebleken dat de lijnen vanuit de politiek naar de Raden van Commissarissen en directies kort zijn. De gedeputeerde is vaak de presidentcommissaris van de NV. Verder kan de politiek directe invloed hebben op de interne beleidsaangelegenheden van de NV en op de commissarisbenoemingen. De feitelijke situatie ontstaat dat deze commissarissen zich niet (voldoende) onafhankelijk opstellen en als verlengstuk van de politiek fungeren. De overheid is hierdoor niet in staat tot daadwerkelijke toepassing van de principes van corporate governance te komen, waardoor de introductie een mythe zal blijven.

Uit het onderzoek blijkt dat politieke bemoeienis met de OHNV’s minder intensief zou moeten zijn om tot een geslaagde introductie van corporate governance te komen. De politiek moet duidelijk in de rol van vertegenwoordiger van de aandeelhouder blijven. Het politieke bestuur moet zorgdragen voor een effectief functioneren van en toezicht houden op de vennootschap door geschikte personen te benoemen in de directies en Raden van Commissarissen. Deze organen moeten, conform de principes van het vennootschapsrecht, binnen de statutaire bepalingen hun taak kunnen uitoefenen zonder hierin gehinderd te worden door de politieke bestuurders. De wens van de directies, de Raden van Commissarissen, de adviseurs, derden en de politiek in dit kader is om een onafhankelijk orgaan in het leven te roepen dat belast zal zijn met de introductie, toepassing en handhaving van corporate governance.

De conclusie over het proces van verzakelijking moet zijn dat er nimmer voldoende draagvlak in de politiek was voor de introductie van corporate governance. Dit blijkt ook onder meer uit het volgende statement: “De gedeputeerde kan qualitate qua president-commissaris zijn.” Dit maakt de situatie moeilijker en de politieke bemoeienis met de OHNV’s wordt aanzienlijk groter. Zolang de politiek zich bemoeit met het beleids- en beheersproces van de OHNV’s en zolang hieraan politieke belangen verbonden zijn, blijft de introductie van corporate governance een mythe.

Aanbevelingen
De volgende aanbevelingen en opmerkingen zijn gericht op de voortzetting van de invoering van corporate governance en op een effectieve aansturing van de OHNV’s op Curaçao.

Aanbeveling 1: Samenvoegen van StIP en ARV
Voortvarende implementatie van corporate governance bij de overheids-NV’s is wenselijk. Bepleit wordt meer aandacht voor de overheidsstichtingen. Het implementatieproces kan worden ondersteund door een nieuw (ambtelijk) orgaan dat gevormd kan worden door samenvoeging van de Adviesraad Verzakelijking en Stichting Implementatie Privatisering. Hierdoor worden adviserende en toezichthoudende bevoegdheden gebundeld, hetgeen ten goede zal komen van het implementatieproces.

Nadrukkelijk wordt gekozen voor een (intern verzelfstandigd) ambtelijk orgaan. Door interne verzelfstandiging kan de politiek op gepaste afstand gehouden worden.

Een efficiënte en effectieve realisatie van de met corporate governance beoogde doelstellingen kan worden bevorderd door ondersteunende maatregelen als:

• het creëren van politiek draagvlak;
• bewustmaking van het concept ‘corporate governance’ in de klankbordgroep Kolaborativo3;
• wettelijke inkadering van het concept ‘corporate governance’ en de bijbehorende bevoegdheden.

Aanbeveling 2: Invoering van een ‘onafhankelijke’ Raad van Commissarissen
Artikel 139 e.v. van Boek 2, Burgerlijk Wetboek, biedt de mogelijkheid een Raad van Commissarissen in te stellen die tot op zekere hoogte onafhankelijk is van de Algemene Vergadering van Aandeelhouders. Een van de bevoegdheden van een dergelijke ‘onafhankelijke’ raad is dat hij een bestuurder kan schorsen en/of ontslaan. De wet schrijft voor dat de commissarissen voor bepaalde tijd worden benoemd. Dit brengt met zich mee dat de leden van de raad door een nieuw aantredende politieke coalitie niet kunnen worden ontslagen.
Deze wettelijke bepaling schept meer garantie voor de continuïteit en effectiviteit van het toezicht op de vennootschap en draagt daardoor bij aan een duurzame aansturing van de NV’s. Snelle introductie van raden op basis van de genoemde bepaling is derhalve wenselijk. Daarbij is het treffen van de volgende maatregelen van belang:

• de overheid moet toezien op naleving van de wet, zodat er continuiteit in het besturen van ohnv’s onstaat en niet zoals nog steeds de praktijk is, bij elke bestuurswisseling er veranderingen in de raden van commissarissen worden doorgevoerd
• invoering van een register van commissarissen;
• opstellen van profielen voor commissarissen, gericht op het doel van de NV;
• invoering van een verplichte cursus gericht op de uitoefening van de commissarisfunctie, waarin de aansprakelijkheden en verantwoordelijkheden worden besproken zoals die onder meer in het vennootschapsrecht zijn opgenomen;
• beperking van het aantal te bekleden commissarisfuncties tot maximaal drie ter voorkoming van belangenverstrengeling.

Om de onafhankelijkheid van de OHNV’s ten opzichte van de politiek te benadrukken, is het wenselijk de benoeming van een bestuurder als president-commissaris van een OHNV te voorkomen.

Sonia Delfina-Baromeo is controller bij de Dienst Ruimtelijke Ontwikkeling en Volkshuisvesting van het Eilandgebied Curaçao.

Noten
* De onderzoeksresultaten zijn eerder op Curaçao gepubliceerd in het dagblad Amigoe (27 november 2004) en het managementtijdschrift Coach (januari en mei 2005).
2 Het onderzoek heeft zich niet beperkt tot OHNV’s waar zich problemen hebben voorgedaan. Ook de OHNV’s die hun zaken op orde hadden zijn bij het onderzoek betrokken. Achtereenvolgens zijn dit: Curinde NV (bevordering industrialisatie, tevens beheer en ontwikkeling industriepark en belastingvrije zone), Curinta NV (luchthavenbeheer), UTS NV (telecommunicatie), Curoil NV (oliedistributie), CPA NV (havenbeheer), Aqualectra NV (productie en distributie van water en elektriciteit) en Selikor NV (vuilophaalbedrijf).
3 Kolaborativo is een klankbordgroep bestaande uit vertegenwoordigers van het bedrijfsleven, de vakbonden en de overheid.