Haarlemmermeerse grondexploitaties niet in control

De gemeenteraad van Haarlemmermeer heeft in 2005 een onderzoek uitgevoerd naar grondexploitaties. De bedoeling was niet alleen de grondexploitaties zelf tegen het licht te houden, maar ook in breder verband na te gaan waar oorzaken van gesignaleerde problemen lagen. De directe aanleiding was een daling van het resultaat van de exploitaties in zeer korte tijd van 140 naar 20 miljoen euro. Die was voor de raad schokkend, maar ook voor het college. In dit artikel leest u wat de raad te weten wilde komen, hoe het onderzoek is aangepakt en wat dat opleverde.1

De resultaatdaling werd bekend in 2004. De rapportage erover door het college liet geruime tijd op zich wachten en was in de ogen van de raad onbevredigend. Het college volstond met een uiteenzetting over marktontwikkelingen en onvoldoende beheersing van budgetten voor kosten van voorbereiding, toezicht en advies (‘VTA-kosten’). De raad wilde meer weten, wenste de onderste steen boven te krijgen en besloot daarom tot een onderzoek ex artikel 155a van de Gemeentewet, ofwel een onderzoek naar de waarheid (raadsenquête). De feiten en inzichten die het onderzoek zou opleveren, zouden in de ogen van de raad tot leren en verbeteren moeten leiden, niet tot afrekenen. De raad wilde zo concreet mogelijk te weten komen of hij in de loop der jaren wel goed was geïnformeerd. Direct daaraan verbonden was de vraag wat de kwaliteit was van de control2 binnen de gemeentelijke organisatie en of het college zelf voldoende op de hoogte was. Het vermoeden was dat er iets grondig mis zat in zowel de ambtelijke cultuur als de bestuurlijke verhoudingen. Ten tijde van de voorbereiding van het onderzoek had het college zelf al diverse onderzoeken naar de problematiek gedaan en waren ook al verbeteracties op gang gebracht, maar die waren blijkbaar niet overtuigend genoeg. Er liep ook nog een organisatiebreed verbeterplan onder de naam ‘Masterplan Focus: klant’. De raad wilde weten of de in gang gezette acties voldoende waren. Ten slotte wilde de raad weten of de problematiek die speelde specifiek was voor Haarlemmermeer.

Aanpak in hoofdlijnen
Om de waarheid te kunnen achterhalen was historisch inzicht nodig. Besloten werd het onderzoek op een periode van tien jaren te richten (1995-2005). Daarnaast werd aan het begin van het onderzoek, in mei 2005, al “onomkeerbaar” aangegeven dat het rapport begin september van dat jaar bij de raad zou liggen. Dat leverde meteen een stevige werkdruk op en maakte het cruciaal om snel en goed te bepalen wat wel en wat niet zou worden onderzocht.

De eerste stap in het onderzoek was een inventarisatie van alle relevante regelingen, beleidsstukken en onderzoeksrapporten. Vervolgens is langs drie gelijktijdige sporen informatie verzameld. Dit leverde een combinatie op van beelden en feiten en leidde voortdurend tot het leggen van dwarsverbanden. Het eerste spoor betrof de vraag in hoeverre de organisatie, inclusief het bestuur, gedurende de onderzochte periode met betrekking tot grondexploitaties in control was. Het tweede spoor betrof onderzoek naar vier projecten. Dit was bedoeld om de beelden uit de andere sporen te kunnen onderbouwen met feiten, om te kunnen vaststellen wat er precies aan schort in de uitvoering, hoe erg dat is en vervolgens om beter inzicht te krijgen in oorzaken van tekortkomingen. Het derde en belangrijkste spoor van het onderzoek bestond uit het voeren van verkennende en informatieve gesprekken met bestuurders en ambtelijke medewerkers. In deze gesprekken is vooral naar verklaringen gezocht.
Hierna worden eerst per onderdeel van het onderzoek de aanpak en de uitkomsten beschreven. Daarna volgt een totaalbeeld van de onderzoeksuitkomsten.

Control
Control is hier ruim opgevat. In algemene termen hebben controlmaatregelen in overheidsorganisaties altijd als doel het realiseren van een rechtmatig, doelmatig en doeltreffend bestuur. De maatregelen bestaan uit het creëren van randvoorwaarden en spelregels, het verzamelen en beoordelen van informatie over de werkelijke uitvoering en het bijstellen van doelen of processen. Control heeft, aldus geformuleerd, de vorm van een regelkring.
In het onderzoek is het accent gelegd op de structuurkant van control (zijn de diverse rollen en verantwoordelijkheden goed ingevuld?), op de informatievoorziening (is gegarandeerd dat de diverse verantwoordelijken voldoende informatie krijgen om hun rol te kunnen waarmaken?) en op de culturele en organisatorische kant van control (hoe zit de sturing van de gemeentelijke organisatie in elkaar en wat zijn daarbij de dominante cultuurkenmerken?). Daarnaast is op onderdelen de feitelijke kwaliteit van de informatie aan een onderzoek onderworpen en zijn de bevindingen geanalyseerd van een aantal reeds eerder verrichte onderzoeken, te weten onderzoeken door accountants (in het kader van onderzoek naar de jaarrekening), andere externe onderzoeken (onder meer een onderzoek naar oorzaken van gestegen kosten van voorbereiding, toezicht en advies) en interne onderzoeken (onder meer een recent onderzoek naar projectgericht werken). Het geheel leverde een beeld op van talrijke hiaten in spelregels en randvoorwaarden, van al jaren voortdurende onduidelijkheden over rollen en verantwoordelijkheden, van een tekortschietende informatievoorziening en van een problematische cultuur. We geven hier enkele voorbeelden die deze beelden ondersteunen:

• Er bestond alleen een verouderde verordening op het grondbedrijf, die bovendien onvindbaar was.
• De regels voor de rapportage inzake grondexploitaties aan de raad zijn opgesteld zonder deze daarbij te betrekken.
• De concerncontroller mocht zich niet rechtstreeks met grondexploitaties bemoeien.
• Opdrachtnemers van vakdiensten bij de uitvoering van projecten ervoeren afspraken als openeindregelingen.
• Projectmanagers kregen geen schriftelijke voortgangsinformatie van de opdrachtnemende diensten en vroegen daar ook niet om.
• Een rapport over een intern onderzoek naar projectcontrol is ten onrechte niet aan de raad aangeboden.
• Voorgenomen verbeteringen op talrijke onderdelen van de bedrijfsvoering komen langzaam en moeizaam tot stand.
• De opeenvolgende colleges hebben te weinig belangstelling gehad voor de bedrijfsvoering.
• De opeenvolgende wethouders van Financiën gaven maar in beperkte mate invulling aan hun controlerende rol.
• De kwaliteit van de financiële basisinformatie is jarenlang onvoldoende geweest om een tijdige, juiste en volledige informatievoorziening te kunnen garanderen.

In de hiervoor genoemde analyse van onderzoeken is aan de hand van eindrapporten per gesignaleerde tekortkoming in kaart gebracht of daarbij een concreet voorbeeld wordt gegeven of dat anderszins is aangegeven hoe ernstig deze is. Ook is nagegaan of de oorzaak van de tekortkoming is aangeduid en of is aangegeven hoe het beter kan of anders moet. Uit deze analyse komt pregnant naar voren dat een groot gedeelte van de gesignaleerde problemen genoegzaam bekend was, maar jaren bleef voortbestaan. Het proces ‘projectbeheersing’ kreeg in 2002 van de accountant het predikaat “gemiddeld tot hoog risico” en in 2003 “kritiek”. Een andere accountant constateerde over 2004 dat nog veel onduidelijkheden bestonden rond het opdrachtgeverschap bij projecten en dat de informatievoorziening over projecten aanzienlijk kan worden verbeterd. Vergelijkbare opmerkingen, maar dan scherper geformuleerd, zijn terug te vinden in de Audit Project Control (eind 2004). Wat nog pregnanter naar voren kwam, was dat de onderzoeksrapporten vaak erg aan de oppervlakte bleven. Oorzaken van tekortkomingen worden in de meeste gevallen niet of slechts terloops genoemd.3

Dossiers
Het onderzoek naar dossiers betrof vier grondexploitatieprojecten en één ander project (een schoolcomplex). Bij de selectie is geprobeerd een zo groot mogelijke spreiding te krijgen in de aard van de projecten. Het onderzoek van de projectdossiers was geen sinecure. Het werd bemoeilijkt doordat dossiers geen volledig inzicht gaven, maar ook door tekortschietende historische kennis bij de huidige projectleiders. Het bleek dat er gedurende de looptijd van projecten vele wisselingen van projectleider hadden plaatsgevonden. Daar kwam ook nog eens bij dat er diverse administraties waren, waardoor het erg ingewikkeld werd om inzicht te krijgen in de financiële kant van de projecten. Vanwege deze belemmerende factoren is besloten drie van de vier projecten globaal te onderzoeken en slechts één meer diepgaand. Van dit laatste project zijn met name de VTA-kosten nader onderzocht. Daarvoor is gekozen omdat de budgetten voor deze kosten in totaal met ruim 25 miljoen euro werden overschreden en daarmee de belangrijkste beïnvloedbare component vormden van de daling van het exploitatieresultaat.

Van elk project is een beschrijving gemaakt, waarna een poging is gedaan een antwoord te krijgen op tien basisvragen (zie kader 1), onderverdeeld in 32 deelvragen.

Uit het dossieronderzoek bleek dat de projectplannen op diverse manieren werden geformuleerd. Dat vormde een belemmering voor de projectbewaking. Verantwoordelijkheden waren niet duidelijk vastgelegd. Budgetten waren niet duidelijk gekoppeld aan realisatie en er was geen duidelijk overzicht van verstrekte en uitgevoerde opdrachten. Concernfinanciën werd soms laat of niet betrokken bij budgetproblemen. Het onderzoekt naar VTA-kosten liep vast omdat tijdgerelateerde kosten (doorberekende salariskosten) niet controleerbaar bleken te zijn. Al met al was het onmogelijk om in korte tijd een totaalbeeld van de projecten te krijgen. Daarom is aangegeven dat het onderzoek slechts indicatieve antwoorden toeliet. De indicaties waren echter behoorlijk sterk en kwamen goed overeen met de bevindingen uit eerder onderzoek.

Gesprekken
Een raadsenquête bestaat uit openbare verhoren. De gemeentelijke verordening biedt echter ook de mogelijkheid van verkennende gesprekken en informatieve gesprekken. Deze gesprekken hebben een besloten en informeel karakter en deelname is vrijwillig. De verslagen van de verkennende gesprekken omvatten een zakelijke weergave van het besprokene, van de informatieve gesprekken worden woordelijke verslagen gemaakt. De opzet was om na afronding van de informele gesprekken te rapporteren aan de raad, waarna deze zou besluiten om al of niet tot openbare verhoren over te gaan. Er zijn 27 verkennende gesprekken gevoerd en vier informatieve. Gezien het aan het onderzoek verbonden leerdoel had de onderzoekscommissie de intentie om openbare verhoren zoveel mogelijk overbodig te maken.

In de gesprekken werd telkens uitgegaan van zes basisvragen (zie kader 2), onderverdeeld in ongeveer vijftig deelvragen. Deze werden gespecificeerd of aangevuld aan de hand van bevindingen uit de twee andere sporen van het onderzoek. Eerst is met een aantal sleutelfiguren gesproken, zoals de verantwoordelijke wethouder, de gemeentesecretaris, de concerncontroller en de accountant. Dat leverde in een vroeg stadium van het onderzoek de eerste inzichten in het geheel van de problematiek op. Aan het eind van de gespreksronde zijn enkele van deze personen uitgenodigd voor een informatief gesprek dat vooral gericht was op het zoeken naar samenhangen en diepere oorzaken en dat diende om af te wegen of er nog openbare verhoren nodig zouden zijn.

Gaandeweg leidden de gespreksverslagen samen met andere bevindingen tot inzicht in meer dwarsverbanden en daarmee tot vragen aan volgende gesprekspartners. Om het inzicht te kunnen verdiepen, zijn de verkennende gesprekken beknopt samengevat en vastgelegd in een matrix (in de rijen de vragen en in de kolommen de gesprekspartners), waardoor per deelvraag ‘in één oogopslag’ overeenkomsten en verschillen in antwoorden opvielen en gemakkelijk in het gespreksverslag teruggezocht konden worden. Van de matrix is vervolgens een samenvatting gemaakt die dienst deed bij de verdere analyse van de onderzoeksuitkomsten.

Niet zo veel belangstelling voor financiën
De in andere onderzoeken gesignaleerde onduidelijkheden over rollen en verantwoordelijkheden werden in de gesprekken meer dan bevestigd. Daarbij vielen termen en typeringen zoals wethouderscollege, opdrachtgevers die niet stuurden, ontbreken van inzicht in projecten, onvoldoende signalerende rol door planeconomen en klimaat van wantrouwen. Maar er waren ook duidelijke signalen dat vanaf ongeveer oktober 2003 sterker dan voorheen verbeteringen op gang waren gekomen. Hoe dan ook waren de instrumenten in 2004 en ook ten tijde van het raadsonderzoek nog onvoldoende om goed te kunnen sturen. Pogingen in 2003 om tot verbeterde voortgangsrapportages te komen, waren mislukt.

Melding aan de raad van budgetoverschrijdingen voor VTA-kosten bleven in 2004 achterwege, mede doordat daar ook intern onvoldoende zicht op was. Ook kwam naar voren dat de problemen met VTA-budgetten pas manifest werden toen het in financiële zin slechter ging met de projecten. Dat de raad zo laat werd geïnformeerd, kwam ook doordat binnen de organisatie geruime tijd niet het besef bestond van een groot risico. Daar kwam bij dat lang discussie bleef bestaan over een interne notitie over de VTA-problematiek. Het was duidelijk dat dit te maken had met onderlinge strijd tussen directies over de doorberekening van kosten.
In de gesprekken zijn talrijke opmerkingen gemaakt over de organisatie en de cultuur. Gesproken werd onder meer van tekortschietende control, weinig belangstelling voor bedrijfsvoering, talrijke personeelswisselingen, afrekencultuur, schuldigen zoeken, veel oppakken en weinig afmaken en onvoldoende invulling van de toetsende rol.

Er zijn ook gesprekken met enkele raadsleden gevoerd. De indruk daaruit was, dat de raad niet zo veel belangstelling had voor financiën. Als er al vragen werden gesteld, werd daarmee weinig afgedwongen. De kennis van raadsleden over grondexploitaties was gering. Verder viel het op dat de communicatie tussen raad en college maar zeer gedeeltelijk op schrift waarneembaar was. De algemene sfeer was dat de raad van de financiële kant van de exploitaties weinig verstand had en zich daar dus ook niet intensief mee zou moeten bemoeien.

Uitkomsten
Over het onderzoek zijn twee documenten verschenen. Het rapport Grondzaken, een cultuur doorgrond bevat het feitenrelaas en de bijlagen. Daarnaast is er een politiek-bestuurlijke nota uitgebracht, waarin de uitkomsten van het onderzoek beknopt zijn samengevat en waarin de onderzoekscommissie aanbevelingen formuleert voor achtereenvolgens de raad, het college en de ambtelijke organisatie.

Het feitenrelaas eindigt met enkele algemene conclusies. In de eerste plaats wordt vastgesteld dat zowel de raad als het college over de onderzochte periode als geheel onvoldoende informatie heeft gekregen. De raad werd door het college onvoldoende betrokken bij het maken van afspraken over informatievoorziening, maar was zelf niet erg actief om op dit punt een positie in te nemen. De belangrijkste oorzaak van de problemen rond de exploitaties was volgens het rapport het ontbreken van aansturing vanuit de raad en het college. Productie maken stond voorop. Dat leidde niet alleen tot onvoldoende aandacht en waakzaamheid op het gebied van financiën, maar ook tot te weinig investeren in de kwaliteit van de organisatie, veel verloop onder personeel en een cultuur van verkokering en terughoudendheid. Pogingen tot verbetering waren te instrumenteel en procedureel van aard en ze werden bovendien niet systematisch beoordeeld op resultaat. Er was te weinig ruimte en moed om ontstane problemen fundamenteel onder ogen te zien. Over de in gang gezette verbeteringen werd geconcludeerd dat deze uitsluitend gericht waren op de ambtelijke organisatie en te weinig op de raad en het college, met als gevaar een herhaling van zetten uit het verleden5.

Het politiek-bestuurlijke rapport heeft als doel de basis te leggen voor een vruchtbaar politiek debat, gericht op besluiten die leiden tot daadwerkelijke verbetering van het bestuur. De volgorde van de aanbevelingen is bewust gekozen. De bedoeling is tot uitdrukking te brengen dat de raad het hoogste orgaan is. Volgens de onderzoekscommissie schiet de raad tekort in de kern van zijn taak en is de kwaliteit van de lokale democratie in het geding. In kader 3 is de kern van de aanbevelingen aan de raad weergegeven.

Effecten
Het is nog te vroeg om aan te kunnen geven wat precies de effecten van het onderzoek zijn geweest. Wel kan worden vastgesteld dat de rapportage van de onderzoekscommissie alom waardering kreeg van de raad en dat het college de conclusies en aanbevelingen onderschrijft en er uitdrukkelijk mee aan het werk wil gaan. Tekenend is de uitspraak van de verantwoordelijke wethouder dat met de uitkomsten van het rapport en met de wijze van discussiëren daarover in de raad het laatste taboe is weggenomen om gezamenlijk te komen tot een transparante en democratisch controleerbare bestuurscultuur.6 De raad heeft de aanbevelingen aan hemzelf in zijn geheel overgenomen en besloot daarenboven eind 2006 te beoordelen of deze veranderingen daadwerkelijk de beoogde effecten teweegbrengen. Verder besloot de raad een commissie in te stellen om de implementatie van alle lopende verbeteracties te volgen en om de eigen verbeteracties verder uit te werken. Ook riep de raad een eigen onderzoeksbudget in het leven. Bij de culturele aspecten van de problematiek is in de raadsdebatten heel uitvoerig stilgestaan. Dit leidde tot een vervolgcommissie, die een nader onderzoek gaat instellen naar “alle cultuuraspecten”7. Ten slotte besloot de raad alle raadsvoorstellen voortaan zó te formuleren, dat doelen, activiteiten, kosten en verantwoordelijkheden er scherp in tot uitdrukking komen en dat duidelijk blijkt hoe en wanneer de raad zal worden geïnformeerd over projecten.

Uit telefonische reacties van een aantal raadsleden vlak vóór de afronding van dit artikel (een kleine vijf maanden na het verschijnen van de rapportage) blijkt dat het onderzoek bevestigde wat er leefde in de raad. Het debat in de raad wordt als goed gekwalificeerd. Er wordt nog vaak naar het onderzoek verwezen en nieuwe raadsleden zullen er straks zeker kennis mee maken. De objectivering die het onderzoek bracht, opende de weg naar actie. Daar is waardering voor. Het vertrouwen bestaat dat een aantal acties concrete resultaten zullen opleveren. Deels zijn die er al omdat het college en de ambtelijke organisatie bewust bezig zijn met het beter informeren van de raad. Ook is merkbaar dat meer aandacht begint te ontstaan voor de bestuurlijke kant van de cultuur. Bij raadsleden bestaan echter ook reserves, omdat de politiek nu eenmaal de politiek is.8 De politieke realiteit haalt de papieren werkelijkheid wel eens in, zo werd aangegeven.

Tot slot
De raad besloot tot actie en niet tot openbare verhoren. Daarmee werd het raadsonderzoek uiteindelijk geen ‘echte’ raadsenquête. Ten slotte nog enkele opmerkingen uit de boezem van de onderzoekscommissie. De doorlooptijd was zeer kort, wat een zware wissel trok op de logistiek van het proces.
Deze kant van het onderzoek is aan het begin flink onderschat. Het belangrijkste instrument in onderzoeken is het op de goede wijze stellen van de juiste vragen. Daarin is geoefend en daarin groeide de commissie. Samen met het gevoel van eenheid dat er gaandeweg ontstond, was dit de sleutel tot succes.

Drs. L.J.F. Dolmans is onderzoeker bij Jacques Necker BV. Hij was voorheen geruime tijd werkzaam bij de Algemene Rekenkamer.

Noten
1 De auteur maakte deel uit van het team van Jacques Necker BV dat het onderzoek ondersteunde. Hij schrijft dit artikel op persoonlijke titel.
2 Control is hier opgevat als het geheel van maatregelen dat erop gericht is de organisatie beheersbaar te maken en feitelijk te beheersen in relatie tot zijn doelen.
3 De uitkomsten van de analyse zijn in tabelvorm als bijlage bij het onderzoeksrapport gevoegd. De Audit Project Control was wel concreet, maar ging niet diep in op oorzaken. Eén extern onderzoek (Metrum rapport) ging wel dieper in op oorzaken.
4 De uitkomsten van deze analyse zijn volledig als bijlage bij het onderzoeksrapport gevoegd.
5 Aan het eind van het rapport wordt nog opgemerkt dat de problematiek in Haarlemmermeer veroorzaakt wordt door een complex van met elkaar samenhangende factoren en in die zin niet vergelijkbaar is met de situatie in andere gemeenten. Daaraan wordt toegevoegd dat de tijd ontbrak om een vergelijking tussen gemeenten te maken.
6 Notulen raadsvergadering 3 oktober 2005.
7 Raadsbesluitenlijst 3 oktober 2005.
8 Er is gesproken met vijf raadsleden die namens hun fractie woordvoerder waren tijdens het raadsdebat van 3 oktober 2005.