Het jaarverslag als maatstaf

14 januari 2013 om 13:04 door Els-Marie Peeters 0 reacties

Een goede verantwoording is de hoeksteen van maatschappelijk ondernemen. Naast de verantwoording door de bestuurder van een organisatie over het effectief en efficiënt realiseren van de doelstellingen, dient in het jaarverslag ook de interne toezichthouder publiekelijk verantwoording af te leggen over zijn werkzaamheden. Al in 1998 is dit voor de volkshuisvestingsector door de toenmalige commissie-Glasz bepleit.1 Volgens de Code Tabaksblat is goed toezicht op het bestuur, met inbegrip van het afleggen van verantwoording over het uitgeoefende toezicht, zelfs een van de twee steunpilaren waarop goede corporate governance rust.2 Een goed verantwoordingsverslag is daarmee een indicatie voor de professionaliteit van een Raad van Commissarissen. Dit uitgangspunt geldt voor alle maatschappelijke ondernemingen, niet alleen in de corporatiesector maar ook in de zorgsector en het onderwijs.

Behoefte aan versterkt toezicht
In de recente stroom rapporten over de corporatiesector3 komt steeds naar voren dat het interne toezicht versterkt dan wel verbeterd moet worden. De Tweede Kamer heeft op 14 december 2004 met algemene stemmen een motie aangenomen om woningcorporaties onder de werkingssfeer van de Nederlandse code voor corporate governance te brengen en de invoering binnen een jaar te controleren.4
Tegen deze achtergrond heeft het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting onderzocht wat de stand van zaken is in de kwaliteit van de verantwoording door de interne toezichthouder bij woningcorporaties. De bevindingen zijn neergelegd in het rapport Private taak, publieke zaak5, waarin de jaarverslagen over 2004 van alle woningcorporaties zijn geanalyseerd.

Operationalisering van de jaarverslaganalyse
Het Centraal Fonds heeft vijf thema’s benoemd waarover in het jaarverslag verantwoording behoort te worden afgelegd. Deze vijf onderwerpen zijn daarmee de indicatoren voor een professionele verantwoording en vormen het onderzoekskader voor de jaarverslaganalyse.6 De vijf thema’s zijn:

1. Het besef van de toezichttaak: de reikwijdte van de taak en het toezichtkader
Het toezicht behoort zich uit te strekken tot de strategie, de financiële risicobeheersing en de volkshuisvestelijke taken. Een inhoudelijke normering – of de gekozen beleidsstrategie de juiste is, of er financieel verantwoorde risico’s worden genomen, of de volkshuisvestelijke opgave juist en toereikend wordt gerealiseerd – is hierbij niet aan de orde. Waar het om gaat is dat uit het jaarverslag blijkt dat de Raad van Commissarissen zich verantwoordelijk voelt voor de genoemde taken en terzake aantoonbaar een toezichtrol heeft vervuld. Dit kan bijvoorbeeld blijken uit het benoemen van de belangrijkste besluiten van de Raad van Commissarissen in het verslagjaar. Deze verantwoordelijkheid blijft, ook als een gedeelte daarvan wordt uitgevoerd bij of gerelateerd is aan een andere rechtspersoon waarmee de corporatie duurzame en nauwe banden heeft (verbindingen). Daarom zou uit het jaarverslag ook moeten blijken dat de genoemde reikwijdte van het toezicht zich uitstrekt tot de verbindingen.
Indien de Raad van Commissarissen op gestructureerde wijze toezicht houdt, veronderstelt dit dat de Raad van Commissarissen een toezichtkader bepaald heeft en dit ook gebruikt. Het toezichtkader geeft aan op basis waarvan en hoe wordt beoordeeld of de door het bestuur voorgestelde beleidskoers, de prioriteitstelling en de financiële onderbouwing de instemming van de Raad van Commissarissen kunnen krijgen. Gesteld voor de vraag of kan worden ingestemd met een bestuursvoorstel of een beleidskoers, zal de Raad van Commissarissen tot een oordeel moeten komen en is er dus een afweging gemaakt.

2. De zelfevaluatie, waarbij gekeken is naar proces en inhoud
Zelfevaluatie dient serieus en kritisch te zijn, ook jegens individuele commissarissen, vooral omdat extern toezicht op het functioneren van de interne toezichthouder ontbreekt. De verantwoording hierover in het jaarverslag moet aantonen dat dit het geval is.
Het gevolgde proces biedt een waarborg voor de kwaliteit van de zelfevaluatie, mits gebruik wordt gemaakt van ten minste twee van de volgende vijf instrumenten:

visitatie;
externe begeleiding;
mening van directeur-bestuurder;
vast format van te bespreken onderwerpen;
voorbereiding met bilaterale gesprekken (bijvoorbeeld tussen voorzitter en afzonderlijke leden of tussen extern deskundige en afzonderlijke leden).

Inhoud
Het getuigt van zelfvertrouwen en lef om geconstateerde tekortkomingen in het functioneren van de Raad van Commissarissen zichtbaar te maken door deze te benoemen in het jaarverslag. Dan kan een buitenstaander ook volgen wat ermee wordt gedaan. Het gaat erom dat uit de verantwoording blijkt welke functionele (zelf)kritiek er is en op welke wijze de Raad hiermee omgaat, niet om personen zwart te maken of om persoonskritiek te publiceren.
Aangezien het aannemelijk is dat een serieuze en kritische zelfevaluatie altijd tot zinvolle verbeterpunten leidt, is als indicator opgenomen de vraag: “Zijn verbeterpunten benoemd?” Het volstaat dus niet om nietszeggende conclusies te vermelden.

3. De werving en selectie van commissarissen bij benoeming en herbenoeming
Professioneel intern toezicht vereist dat bij de werving van commissarissen wordt geselecteerd op deskundigheid en professionaliteit. De benodigde deskundigheid is afhankelijk van de deskundigheid van de zittende leden van de Raad van Commissarissen en van de opgaven van de corporatie. Of werving en selectie op objectieve gronden heeft plaatsgevonden, kan blijken uit het proces of uit de motivering van de gemaakte keuze in het jaarverslag.

Proces
Met betrekking tot het proces van benoeming zijn er vier aspecten waaruit kan blijken dat de gewenste deskundigheid en een professionele mentaliteit van doorslaggevend belang zijn geweest:

De Raad van Commissarissen beschrijft in het jaarverslag dat hij bij de invulling van de vacature heeft besproken aan welke criteria de te benoemen commissaris zou moeten voldoen.
De Raad van Commissarissen benoemt expliciet dat de profielschets ten behoeve van de (her)benoeming is geactualiseerd of dat een actuele profielschets is gebruikt; werving en selectie dient zodanig te verlopen dat eerst criteria worden opgesteld waaraan de te benoemen commissaris moet voldoen en dat vervolgens een geschikte persoon wordt gezocht; een open wervingsprocedure biedt meer waarborgen dan coöptatie.
De Raad van Commissarissen geeft aan dat de vacature is vervuld door middel van een open wervingsprocedure (advertentie, inschakeling extern bureau).
De Raad van Commissarissen heeft een selectie- en benoemingscommissie ingesteld.

Motivering keuze
Indien in het jaarverslag de redenen worden genoemd om een kandidaat te (her)benoemen, is dat een indicatie dat niet een bekende uit het old boys network is gerekruteerd. Het gemotiveerd aangegeven waarom een bepaalde kandidaat is (her)benoemd, betekent dat de Raad van Commissarissen heeft gekeken naar de aansluiting tussen wat de te benoemen commissaris te bieden heeft en wat de corporatie op dat moment nodig heeft.

4. Wordt het belang van integriteit onderkend en waaruit blijkt dat?
Aangezien externe prikkels om de integriteit te waarborgen ontbreken, is het essentieel dat de Raad van Commissarissen er blijk van geeft dit aspect te onderkennen en de mogelijkheden die er zijn om de integriteit te beschermen of te bevorderen, te benutten. Dit kan op diverse wijzen:

met een ethische gedragscode;
door het vastleggen in een reglement van een werkwijze bij belangenverstrengeling;
met een klokkenluiderregeling;
door uitvoering van een frauderisicoanalyse;
door een kanaal te bieden naar en met andere, externe informatiebronnen, zoals de OR, huurders en de accountant.

Als er al een ethische gedragscode binnen de corporatie bestaat, zou in het jaarverslag gemeld moeten worden of er in het verslagjaar een beroep op is gedaan. Hetzelfde geldt voor de regeling belangenverstrengeling. Ieder verslagjaar kan inzicht worden gegeven of er sprake is geweest van transacties waarbij sprake was van tegenstrijdige belangen. Indien dit het geval was, zou een omschrijving van de transactie en het tegenstrijdige belang moeten worden gegeven en zou moeten worden vermeld dat de interne regeling hierbij is nageleefd.
Ook op andere wijze kan de Raad van Commissarissen er blijk van geven expliciet de integriteit in het oog te hebben gehouden, bijvoorbeeld door in zijn verslag een verklaring op nemen betreffende de onafhankelijkheid van de leden van de Raad van Commissarissen. Ook dient vermeld te worden welke leden van de Raad van Commissarissen als niet onafhankelijk worden beschouwd. Indien niet alle leden van de Raad van Commissarissen als onafhankelijk kunnen worden beschouwd, zou de Raad van Commissarissen moeten vermelden welke commissarissen het betreft, waarom deze commissarissen als niet onafhankelijk worden beschouwd en hoe de Raad van Commissarissen hiermee omgaat.

5. De verantwoording in het jaarverslag over functioneren en samenstelling
Hierboven hebben we vier onderwerpen benoemd, waarover verantwoording behoort te worden afgelegd in het jaarverslag. Daarnaast zal uit het jaarverslag in ieder geval duidelijk moeten worden wie de Raad van Commissarissen nu eigenlijk is: wie zijn de commissarissen, welke expertise brengen zij in, wat is hun (beroeps)achtergrond, welke nevenfuncties hebben ze, hoe zit het met de zittingsduur, wat is de honorering. De toezichthoudende taak omvat ook de werkgeversrol jegens het bestuur. Over het functioneren in deze rol dient ook verantwoording te worden afgelegd:

melding van het houden van een bespreking inzake het functioneren van de RvB;
instelling van een remuneratiecommissie;
melding dat de Raad van Commissarissen heeft getoetst of de RvB aan de gestelde prestatie-eisen heeft voldaan.

Deze vijf thema’s zijn geoperationaliseerd als indicatoren voor de kwaliteit van de verantwoording. Verondersteld wordt dat als over deze vijf thema’s daadwerkelijk publieke verantwoording wordt afgelegd, dit een indicatie is voor de professionaliteit van de Raad van Commissarissen. Het gaat er dus niet om wát de gemaakte keuzes zijn, maar dát er verantwoording over wordt afgelegd. Een belangrijke randvoorwaarde is dat de meting zonder extra administratieve lastendruk voor de corporaties kon plaatsvinden.
Het rapport is als het ware een nulmeting en biedt handreikingen voor een verdere professionalisering.

Bevindingen
Het hebben van een jaarverslag is niet hetzelfde als het afleggen van verantwoording. Het Fonds heeft een eigen normatieve invulling gehanteerd van hetgeen in een professionele verantwoording aan de orde behoort te komen. Enkele markante resultaten van dit onderzoek worden hierna beschreven. Positief is dat het besef te moeten voldoen aan de door de maatschappij en de politiek gestelde eisen van goed intern toezicht, volop aanwezig is.

Reikwijdte van de toezichttaak
Uit het onderzoek kan worden geconcludeerd dat – vergeleken met het beeld uit het onderzoek in 20037 – een belangrijke verschuiving heeft plaatsgevonden in het besef van de toezichttaak: bijna driekwart van de Raden van Commissarissen voelt zich – volgens het jaarverslag – ook verantwoordelijk voor toezicht op de realisering van de volkshuisvestelijke opgaven. Naar de inschatting van het Fonds is deze toegenomen bewustwording (mede) het gevolg van de publieke discussie die de afgelopen tijd is gevoerd over het maatschappelijk ondernemerschap van woningcorporaties, waarin de volkshuisvestelijke prestaties een prominentere rol wordt toegekend. Een andere bevinding, die deze mogelijke verklaring ondersteunt, is dat uit de helft van de jaarverslagen blijkt dat de Raad van Commissarissen zich expliciet bezig heeft gehouden met governance. Zowel het publieke debat en diverse publicaties als de interne aandacht voor governancevraagstukken hebben in ieder geval tot gevolg gehad dat het thema leeft, dat er over wordt nagedacht en gesproken.

Expliciet toezichtkader
Aandacht besteden aan een thema als governance is één ding, dat omzetten in een eigen standpunt en handelwijze een ander. Uit het onderzoek komen wat dit betreft drie opvallende scores naar voren. Ten eerste, dat in slechts 8 procent van de jaarverslagen wordt aangegeven dat de Raad van Commissarissen een toezichtkader heeft. Dit acht het Fonds opvallend, omdat er een logische koppeling ligt tussen het besef van aard en omvang van de toezichttaak en de behoefte aan een kader waarbinnen die taak wordt uitgeoefend. Gesteld voor de vraag of kan worden ingestemd met een bestuursvoorstel of een beleidskoers, zal de Raad van Commissarissen tot een oordeel moeten komen en is er dus een afweging gemaakt.
Interessant is dat door de best practice-corporaties is aangegeven dat gebruik wordt gemaakt van een kader voor het toezicht, maar dat daar niet specifiek naar wordt verwezen in het jaarverslag. Dit betekent dat geen (duidelijke) verantwoording wordt afgelegd over de visie van de Raad van Commissarissen van waaruit toezicht wordt uitgeoefend en dat er kennelijk verschillen zijn tussen corporaties over hetgeen als toezichtkader worden beschouwd respectievelijk gehanteerd (van ‘Woningwet’ en ‘prestatievelden BBSH’ tot ‘de kwartaalrapportages’). Deze grote verschillen zijn volgens het Fonds voor een belangrijk deel het gevolg van onduidelijkheid over de rol van de Raad van Commissarissen, over de plaats van dit orgaan binnen een stichting of vereniging. Vanuit welk beláng moet de Raad van Commissarissen zijn toezichthoudende taak uitoefenen? Is dat het “vennootschappelijk belang”, zoals artikel 2:140 BW aangeeft? Historisch gezien is de Raad van Commissarissen het orgaan dat ten behoeve van aandeelhouders toezicht uitoefent op de wijze waarop het bestuur met het door aandeelhouders verschafte kapitaal onderneemt, en dan vooral bij een NV, omdat daar de aandeelhouders vanwege hun grote getal slechts incidenteel en gebrekkig de aandeelhoudersmacht kunnen uitoefenen: de commissaris als verlengde arm van de aandeelhouder.

Schimmig
Woningcorporaties kennen geen aandeelhouders en dus is het schimmig ten behoeve van wie de Raad van Commissarissen toezicht houdt. Sommigen denken hierbij aan stakeholders als huurders, woningzoekenden en gemeenten. Anderen denken eerder aan de rijksoverheid/wetgever: de Raad van Commissarissen als bewaker van de wettelijke plicht tot het werkzaam zijn ‘in het belang van de volkshuisvesting’.
Deze lacune in de positie van de Raad van Commissarissen zal in de discussie rondom een governancecode voor de publieke sector betrokken worden. Dat verheldert de keuze van de Raad van Commissarissen voor een toezichtkader en vermindert de vrees voor opschuiven in de richting van het bestuur.

Zelfevaluatie
Een tweede opvallende score is dat door een ruime meerderheid van de corporaties (60 procent) geen verslag wordt gedaan over zelfevaluatie. Er is bij veel Raden van Commissarissen nog sterke weerstand tegen het afleggen van verantwoording over de interne evaluatie, en waarschijnlijk ook tegen zelfevaluatie als zodanig. Immers, uit de jaarverslagen waarin wél melding wordt gemaakt dat zelfevaluatie heeft plaatsgevonden, blijkt in de meeste gevallen niet goed of dit serieus en kritisch is gebeurd. Elementen waarin naar het oordeel van het Fonds tot uitdrukking komt dat de zelfevaluatie serieus en kritisch is geweest, komen in zeer weinig gevallen voor. Al in het eerdere onderzoek uit 2003 beval het Fonds aan om externe prikkels te creëren in de vorm van visitatie door een onafhankelijke commissie, of door externe begeleiding van het proces van interne evaluatie. Ondertussen is het rapport van de commissie-Sas uitgebracht, waarin dergelijke voorstellen ook staan.8 Het Fonds beveelt aan hier een externe prikkel te ontwikkelen, die er in ieder geval toe aanzet dat zelfevaluatie plaatsvindt onder waarborging van een basiskwaliteit.

Noemen van belangrijke besluiten
Een derde opvallende score is dat in de helft van de jaarverslagen niet de belangrijkste besluiten in het verslagjaar zijn genoemd. Bezien vanuit de opvatting dat in het jaarverslag een goede verantwoording behoort te worden afgelegd van het functioneren van de interne toezichthouder, blijft het onbevredigend dat geen inzicht wordt verschaft in de belangrijkste beslissingen die zijn genomen. De opvatting dat het besluitenoverzicht geen betekenis toekomt, omdat een en ander uit de statuten zou blijken, miskent het verschil tussen statuten en jaarverslag: de statuten kennen taken en bevoegdheden toe, in het jaarverslag wordt verantwoord hoe hiermee is omgegaan. Idealiter zouden zowel de belangrijkste besluiten als de behandelde onderwerpen opgenomen moeten worden, omdat dit duidelijk maakt welke rol de Raad van Commissarissen daarin heeft gespeeld.

Integriteit
Slechts een zeer klein aantal corporaties maakt in het verslag van de Raad van Commissarissen melding van het bestaan van een ethische gedragscode, regeling werkwijze belangenverstrengeling, klokkenluiderregeling en frauderisicoanalyse. Het Fonds is van mening dat het voor de interne toezichthouder van belang is zich er van te vergewissen dat genoemde regelingen binnen de corporatie aanwezig zijn. Vervolgens is het aan te bevelen dat de Raad van Commissarissen in zijn verslag blijkt geeft van het bestaan van genoemde regelingen op de hoogte te zijn door aan te geven of er wel of geen gebruik is gemaakt van de regelingen. De Raad van Commissarissen maakt op deze wijze zichtbaar dat hij betrokken is bij en toezicht houdt op de integriteit van de corporatie.

Tot slot
Het geheel aan bevindingen overziende kan worden geconstateerd dat de kwaliteit van de verantwoording op diverse onderdelen verbeterd kan worden. Zo is het bij bijna de helft van alle Raden van Commissarissen nog steeds niet vanzelfsprekend dat inzicht wordt gegeven in de honorering van de commissarissen, wordt in tweederde van de gevallen alleen gemeld dát er een vacature is, en is een dergelijke mededeling bij herbenoeming zelfs vrijwel altijd de enige verantwoording. Verantwoording over de werkgeversrol komt in het jaarverslag bijna niet verder dan de vermelding dat het functioneren met de bestuurder is besproken.
De weg naar professioneel intern toezicht is nog lang en wellicht stuiten bepaalde onderdelen van corporate governance op verzet vanuit gevestigde opvattingen. Daar staat tegenover dat ook kan worden geconstateerd dat de notie van corporate governance zeker aanwezig is. Het Fonds is voornemens over het verslagjaar 2005 opnieuw te onderzoeken hoe het is gesteld met de kwaliteit van de verantwoording door de Raad van Commissarissen in het jaarverslag.

Dr. E.M. Peeters is juridisch beleidsadviseur bij het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting.

Noten
1 Aanbeveling nr. 13 in het rapport Naar professioneel toezicht van de commissie-Glasz (1998).
2 Preambule onder nr. 3 van de Code Tabaksblat, december 2003.
3 Met name te noemen rapporten zijn Woningcorporaties, naar een duidelijke taakafbakening en een heldere sturing van RIGO, april 2005, Lokaal wat kan, centraal wat moet van de commissie-De Boer, mei 2005, Corporaties lokaal verbinden van de commissie-Sas, juni 2005, en Bewijzen van de goede dienstverlening van de WRR, 2005.
4 TK II 2004-2005, 29800 XI, nr. 59.
5 Private taak, publieke zaak; vijf indicatoren voor een professionele verantwoording door interne toezichthouders bij woningcorporaties, CFV-rapport, oktober 2005.
6 In bijlage 1 bij het CFV-rapport wordt uitgebreider toegelicht hoe de aanpak van het onderzoek is geweest.
7 In 2003 heeft het Centraal Fonds onderzoek gedaan naar de kwaliteit van het interne toezicht bij woningcorporaties en de resultaten neergelegd in het rapport Tussen regels en rolopvatting.
8 Zie de aanbevelingen in het rapport van de commissie-Sas, Corporaties lokaal verbinden, juni 2005