Rijkswaterstaat als agentschap

Het hoofdkantoor van Rijkswaterstaat huist in een groot, wit en licht pand aan de Koningskade in Den Haag. De frisse indruk is geheel in overeenstemming met de nieuwe status van dit 208-jarige instituut. Rijkswaterstaat is sinds het begin van dit jaar niet alleen officieel een agentschap, maar ook bezig een moderne, bedrijfsmatig geleide organisatie te worden. Ab Lambarts is als lid van de Raad van Bestuur van Rijkswaterstaat nauw betrokken bij deze omslag. Hij werkt sinds 1 januari 2004 bij Rijkswaterstaat en was daarvoor directeur FEZ bij het ministerie van Verkeer en Waterstaat.

Ab Lambarts. Foto: Robert Goddijn

In zijn hoedanigheid van chief financial officer (CFO) is Lambarts nauw betrokken bij de agentschapvorming van Rijkswaterstaat. In het veranderplan is voor de hele operatie vier jaar uitgetrokken. Momenteel zit Rijkswaterstaat halverwege dit plan en loopt alles op schema. Hoewel de driekoppige RvB als geheel leiding geeft aan de operatie, is Lambarts vooral verantwoordelijk voor de proceskant: het inrichten van de processen en de zorg dat het huis op orde is. Hieronder valt niet alleen de gehele bedrijfsvoering, maar ook zaken als het risicomanagement en het inkoopproces.

Typering Rijkswaterstaat
Rijkswaterstaat kent een balanstotaal van tussen 10 en 15 miljard euro en een agentschapbijdrage van 2 miljard euro. Uit de laatste bijdrage dient naast het apparaat ook, in meerjarig perspectief, het onderhoud van het wegen- en waternet te worden bekostigd. Verder wordt jaarlijks zo’n 2,5 miljard euro aan programmagelden ontvangen voor de aanleg van nieuwe wegen en dergelijke.

Lambarts vindt “de organisatie veel gevoeliger dan het van buiten lijkt met die harde ingenieursmentaliteit. Er zitten ontzettend veel gevoeligheden en overgevoeligheden in de organisatie. Dat valt op. In het verleden heb ik veel activiteiten in het sociaal-cultureel werk gedaan. Dan denk je aan geitenharen sokken, maar dat is vele malen harder dan de mentaliteit bij deze organisatie. Hoe mensen daar elkaar aanspreken is hard en duidelijk. Dat is hier veel omzichtiger. En dat geeft soms wat vertroebeling in de sturing, omdat je niet helemaal zeker weet of men iets zegt uit vriendelijkheid of omdat het echt gemeend is. Dat maakt het wel eens wat lastig. Maar het went. En men moest ook een beetje aan mij wennen, want ik ben soms vrij direct.”

Belang van agentschapvorming: bedrijfsmatig werken
Het proces van agentschapvorming is vooral een reorganisatieproces dat draait om verbetering van de sturing. Lambarts vindt dan ook dat de agentschapvorming niet een doel is maar een middel: “Een vlag die een veel grotere lading dekt. Het gaat om een heldere sturing op efficiency en resultaten. Wij willen als overheidsorganisatie de beste zijn. Het gaat om de mentaliteit van bedrijfsmatig werken.” Het uitdagende in de agentschapvorming is voor hem “de fundamentele verandering in sturing, de uniformering en de grotere efficiency in de bedrijfsvoering.”

Lambarts vindt dat bedrijfsmatig werken de plicht is van elke (overheids)organisatie. “Elke organisatie maakt iets, of dat nu beleid is, of bruggen, of chocolade, je maakt iets. Met dat proces van maken moet bedrijfsmatig worden omgegaan. Dat betekent plannen, zorgen voor de bronnen, zorgen voor goed personeel, zorgen voor de afstemming met de omgeving. Dat is allemaal bedrijfsmatig werken. Het laat zich wat makkelijker vertalen naar uitvoeringsorganisaties, maar ook in een politieke omgeving zou bedrijfsmatig werken een verademing voor de samenleving zijn. Het gaat in wezen om wat je moet maken en dat je daar heel bedrijfsmatig mee omgaat.”

Profit- versus overheidsorganisatie
De link van bedrijfsmatig werken naar het verschil tussen een profit- en een overheidsorganisatie is gauw gelegd. Een profitorganisatie werkt voor een markt en de markt dicteert wat effectief is en doelmatig. “Een profitorganisatie is gericht op winstmaximalisatie en in ieder geval op continuïteit. Dat betekent: kijken, wat jij doet kan de omgeving ook, dus zorg dat je de beste of goedkoopste bent. Die mentaliteit zou ook voor heel veel taken van de overheid moeten gelden. Binnen de overheid hebben wij het geluk dat wij niet hoeven te streven naar winstoptimalisatie of aandeelhouderswaarde. Dat maakt dat de overheidsorganisatie zich beter kan richten op een optimaal productieproces en beter kan kijken naar de lange termijn dan een bedrijf kan.”

Op de vraag wanneer een overheidsorganisatie beter is, antwoordt Lambarts: “Ons ondernemingsplan zegt: 10 procent meer productie met 20 procent minder personeel in vier jaar tijd. In 2008 is Rijkswaterstaat structureel zo’n 50 miljoen euro goedkoper dan in 2003. Dit geld wordt besteed aan achterstalling onderhoud en infrastructuur. Dat is wat de burger ervan merkt. Als iedere organisatie nu eens deze efficiency zou realiseren, zou dat niet mooi zijn?”

Staf is achterhaald begrip
“Boeiend is dat je weet wat je wilt en wat je moet doen, maar dat achter die cijfers ook gezichten zitten. Dat je rekening moet houden met de mensen waar het om gaat.”
In dat kader vindt hij het gebruik van de term ‘staf’ verkeerd: “Staf is een achterhaald begrip. Eerst had je de harde werker, toen kwam de staf met een witte boord en een beter salaris. Daarmee begon de scheiding tussen beleid en uitvoering. Dat is onzin, want je hebt beide kwaliteiten nodig, zowel inhoud als proces.

Zonder inhoud heb je niets aan een goed proces en een goede inhoud kan niet zonder proces. Hou op met de discussie over wat belangrijk is, dat is ouderwets denken. Het gaat om beide invalshoeken die tot een goed product moeten leiden. Dit denken was voor de organisatie even wennen. Bij sommigen leefde de gedachte dat de bouwers, de makers van de producten, belangrijker zijn dan de bedrijfsvoering. Zij wilden nog net niet zeggen dat de rechtmatigheid niet zo relevant was, want daarvan hadden zij inmiddels geleerd dat zij dat niet meer mochten zeggen. Maar er heerste toch een stemming van ‘de boekhouders nemen de macht over’. Maar staf is geen boekhouding en bedrijfsvoering is ook geen boekhouding!”

De organisatieverandering
De hele operatie leidt tot een inkrimping van personeel. Voor het begin van de agentschapvorming kende Rijkswaterstaat een personeelsbestand van 11.500 medewerkers. Via de Remkes-regeling is dat nu afgenomen tot minder dan 9000 eigen medewerkers. Wordt rekening gehouden met de inhuur van externen, dan is het aantal medewerkers nu zo’n 9900. Het streefgetal voor eind 2007 is circa 9300.

Verwacht was dat de inkrimping gepaard zou gaan met veel herplaatsingkandidaten. Lambarts: “Mensen zijn honkvast. Maar de ervaring is wel dat toen men eenmaal zag dat wij het meenden met de afslanking en vereenvoudiging, de mensen hun kansen hebben gepakt. Wij hebben de reorganisatie van de bedrijfsvoering gehad van zo’n 2500 naar 1600 medewerkers en daar zijn 40 herplaatsingkandidaten uitgekomen, of door de Remkes-regeling, of door het pakken van de kansen die men kreeg.”

Eén van de pijlers van het succes bij de reorganisatie is volgens Lambarts “dat wij gezegd hebben: dit is het plan en weet je wat, dat gaan wij ook uitvoeren. En niet na een jaar weer een nieuw plan maken. De mensen weten dan dat het menens is. Je moet dat hun ook steeds uitleggen. De logica laten inzien. Waarom moet je in één bedrijf 18 betaalsystemen hebben, waarom voor de planning 25 ICT-systemen? Dat kan een overheid zich niet permitteren. Dat snapt iedereen. Dat doe je thuis ook niet.”

Onontkoombaar
Een andere belangrijke pijler is geweest dat het proces weliswaar niet altijd leuk is, maar dat het onontkoombaar is gemaakt. “Zo is het aantal mandaten teruggebracht van 1700 naar 200. Mensen waren daar natuurlijk niet blij mee. Wij hebben steeds gezegd dat het vervelend is, dat het statusverlies betekent, maar ook dat het ging gebeuren om de procesbeheersing te verbeteren. Mensen die in de verandering meegaan worden geholpen bij het vinden van een nieuwe plek, daar doen wij alles voor. Maar als je niet meedoet, hebben wij ook geen boodschap aan jou. Dat is helder, mensen weten waar zij aan toe zijn.”

Publieksgericht werken
Rijkswaterstaat benut de agentschapvorming ook voor de realisatie van een meer publieksvriendelijke manier van werken. “Was in het verleden het bouwen van een brug of het plegen van onderhoud aan een weg een op zichzelf staande bezigheid, nu wordt dat gedaan in afstemming met de verkeersmanager die verantwoordelijk is voor de doorstroming. De automobilist wil wel een mooie weg maar vooral ook rijden. Dit kan ertoe leiden dat het onderhoud maar even een jaar wordt uitgesteld. Beide belangen, de technisch goede infrastructuur en het belang van de gebruiker van de infrastructuur, worden samengebracht.”

Interne sturing
Bij de interne sturing is bedrijfsvergelijking een belangrijk hulpmiddel. Binnen Rijkswaterstaat bestaan vele directies die onderling kunnen worden vergeleken op hun prestaties. “Dit gebeurt aan de hand van zeven key performance indicators (KPI’s), zoals de gerealiseerde productie in vergelijking tot de geplande, de gebruikerstevredenheid en de medewerkertevredenheid. In het verleden gebeurde dit aan de hand van tweehonderd prestatie-indicatoren. Het enige dat je dan zeker weet, is dat je niets meet.”

Lambarts is een groot voorstander van het “onderling vergelijken van verschillende diensten en het vragen van uitleg waarom bij de ene dienst het onderhoud van een kilometer weg meer kost dan bij de andere. Dit zet mensen ook aan het denken. Ga maar eens bij de goedkopere kijken en leg het dan maar eens uit.” In dat kader is het belangrijk dat er minder regels zijn dan voorheen, “maar er is één regel bijgekomen: gebruik je gezonde verstand en als je last hebt van de andere regels, zeg het dan. De gemiddelde waterstater is daar niet blij mee, want het geeft onzekerheid. Vroeger bestonden er voor alles regels waaraan houvast kon worden ontleend. Nu moet je zelf denken en verantwoordelijkheid nemen.”

Lambarts houdt “hier ook accountants voor verantwoordelijk, want als er iets niet goed was gegaan kwam er weer een regel bij.”

Rood, wit, blauw?
Een leuke anekdote van Lambarts: “Toen ik begon met het vergelijken van diensten had ik de euvele moed om ze op een rijtje te zetten door de beste met groen aan te geven, de middenmoot met geel en de slechtst scorende dienst met rood. Hierover brak de pleuris uit. Schandalig om de diensten zo te behandelen! Nu gebeurt het alleen nog maar met de kleuren donkerblauw, lichtblauw en wit. Toen diensten vervolgens vroegen of donkerblauw hetzelfde was als rood, antwoordde ik: ‘Jongens, de kleur rood ken ik niet.’ Het effect is wel dat er nu meer attentie voor de cijfers is dan je ooit hoopte.”

Ook de staf is op deze wijze tegen het licht gehouden door HRM te vergelijken bij Shell en een spijkerhard Amerikaans bedrijf. “Niet door de afdeling te laten bewijzen hoeveel fte’s zij nodig denkt te hebben, maar gewoon door eens te vergelijken. Zowel Shell als het Amerikaanse bedrijf kwam met betere verhoudingen uit de bus. En leg dan maar uit waarom zij het met minder kunnen en wij meer nodig hebben. Ga maar bij anderen kijken hoe het daar gaat. Ben jij nu veel slechter dan die ander? Die vraag roept creativiteit op. De overheid heeft teveel de neiging om organisaties te laten bewijzen waarom bepaalde hoeveelheden fte’s nodig zijn.” Lambarts is een overtuigd voorstander van de andere benadering.

Kostprijzen?
Lambarts is geen voorstander van het gebruik van standaardkostprijzen. “Een kostprijs die je niet in een markt kunt ‘verkopen’ is een volstrekt onzinnig stuurbegrip. Dat geldt altijd voor een overheid. Het leidt in het interne proces tot verkeerde keuzes en afwegingen. Neem nu bijvoorbeeld een manager die verantwoordelijk is voor een groot infrastructuurproject. Het is onzinnig om aan hem een kostprijs door te berekenen voor HRM. Het leidt waarschijnlijk niet tot minder gebruik van de HRM-functie. Het bedrag is volstrekt te verwaarlozen op de totale kosten en heeft niets te maken met de realisatie van het product. Ik heb liever dat ik weet dat ik in de HRM-hoek in ieder geval nooit meer kosten kwijt ben dan een vooraf vastgesteld bedrag. Kostprijs is geen sturingsmiddel.”

Tot slot
Lambarts vat zijn visie op bedrijfsmatig werken ten slotte als volgt samen: “Bedrijfsmatig werken is geen bedrijfje spelen. Je kunt heel veel dingen overnemen die in het bedrijfsleven zijn bedacht. Slim gebruiken, maar er is verschil in context. Een overheid is geen bedrijf, maar bedrijfsmatig werken moet helpen in die overheidsomgeving en dus moet je heel goed nadenken of je de winst- en efficiencyprikkel zomaar één op één kunt overzetten in de interne sturing van de overheid.”

Drs. E.H. Jansen RA MCM CPC is senior organisatieadviseur bij Ordina Public Management Consulting en docent en onderzoeker aan de Erasmus Universiteit Rotterdam.