Comptabiliteit: ankerpunt?

Over de toepassing van de comptabiliteitswet uit 2001 zijn de departementen en de Algemene Rekenkamer volop in discussie. Volstrekt begrijpelijk als je kijkt naar de verantwoordelijkheden en de bevoegdheden van de partijen. In dit artikel gaat de auteur in op vier ontwikkelingen die van invloed zijn op de discussies over de verantwoordingen van het Rijk en het normenkader dat daarbij wordt gehanteerd.

Misschien heeft u ook iets gemerkt van de spanning tussen de departementen en de Algemene Rekenkamer als het gaat om de toepassing van de Comptabiliteitswet uit 2001. Als relatieve buitenstaander verwonder ik mij over de toegenomen ‘hardheid’ in standpunten. Af en toe komen de standpunten van de verschillende partijen naar buiten. En dat is maar goed ook. Want de noodzaak om met elkaar te discussiëren over de consequenties van alle veranderingen in de bedrijfsvoering is inmiddels groot. Niet alleen omdat ook de bedrijfsvoering onderdeel is van de doelstelling van de regering om een overheid te realiseren die beter werk levert met minder mensen1, maar ook omdat wij in dit land trots mogen zijn op de kwaliteit van de bedrijfsvoering binnen de Nederlandse overheid. Er is van alles op af te dingen, maar één ding staat vast: de verantwoordingen geven een getrouw beeld, de transparantie over de realisatie van de beleidsdoelstellingen neemt gestaag toe en over de kwaliteit van de eigen bedrijfsvoering wordt open gesproken. Met andere woorden diverse ingrediënten voor een lerende organisatie zijn aanwezig en het zou jammer zijn als de grote lijnen ten gunste van de onvolkomenheden uit het oog worden verloren.

Het is mijn overtuiging dat een goede discussie de lucht kan klaren en kan bijdragen aan constructieve houdingen in de verdere ontwikkeling naar kleinere directies FEZ, auditdiensten en toezichthouders onder gelijktijdige, kwalitatieve versterking van de dienstverlening.

Openbare voorbeelden van de discussies zijn op diverse plaatsen te vinden. In de Accountant van september 2006 wordt in de publicatie ‘Even Wennen’ van W. Rothuizen over de eerste ervaringen met ‘IBO regeldruk en controletoren’ gesproken. De Algemene Rekenkamer, de CAD van het Ministerie van Financiën en de Auditdienst van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport zijn met elkaar in debat over tolerantiegrenzen, fouten en onzekerheden. De uitkomst is ‘agree to disagree’. Een voorbeeld van geheel andere aard is de schriftelijke discussie tussen het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de Algemene Rekenkamer. Dit voorbeeld is opgenomen in bijgaand kader.
Er lijkt volop ruimte te zijn voor interpretatieverschillen uit hoofde van de CW 2001, single information, single audit en IBO controletoren. Het ankerpunt ‘Comptabiliteit’ (CW 2001) is op dit moment niet vanzelfsprekend. Onderstaand wordt ingegaan op vier ontwikkelingen die van invloed zijn op de discussies over de verantwoordingen van het Rijk en het normenkader dat daarbij wordt gehanteerd. Deze ontwikkelingen zijn elk op zich van betekenis, maar zij versterken elkaar onderling ook, waardoor de vraagstukken achter de discussie verborgen blijven.

Vereenvoudiging van wetgeving

De eerste ontwikkeling is het nadrukkelijke streven bij diverse departementen om wetgeving zodanig te vereenvoudigen dat de wet op zich beter uitvoerbaar wordt en dat daaraan gekoppeld de administratieve lasten verminderen.

In de afgelopen twintig jaar is er een behoefte ontstaan om de druk van wet- en regelgeving te verminderen. Deze behoefte ontstond niet zomaar, maar werd onder meer ingegeven door de waarneming dat de gedetailleerde, centraal geïnspireerde en op maximale rechtszekerheid en rechtsgelijkheid gebaseerde wetten maar beperkt effectief zijn in het oplossen van de maatschappelijke vraagstukken (sociale zekerheid, vergunningen in het kader van de omgeving, WMO). De omvang van de uitgaven en het (gepercipieerde) misbruik speelden in de discussies eveneens mee. Ook op dit moment is de vermindering van de administratieve lasten nog steeds een belangrijke doelstelling van de regering.2 Het proces van verandering van wetten zal dan ook niet worden stopgezet.

Wetgevingstrajecten kosten tijd. Tussen het moment van de eerste gedachtevorming en de invoering van de wet zijn zo enkele jaren verstreken. Daarom worden de consequenties van veranderende wetgeving voor de bedrijfsvoering pas later goed zichtbaar. Een goed voorbeeld van een andere inrichting van de wet is de WWB. Was in de oude wet sprake van uitvoerige, centrale regelgeving over wie wanneer voor welke uitkering in aanmerking kwam (de gemeenten voerden uit, hadden zeer beperkt ruimte voor eigen beleid en declareerden de uitgekeerde bedragen bij het Rijk), in de nieuwe wet zijn de gemeenten verantwoordelijk voor het aan het werk helpen van werklozen. Gemeenten ontvangen nu twee budgetten, een budget voor het inkomen en een budget voor het werkdeel. Het eerste budget is geobjectiveerd. Komt een gemeente hierop tekort dan dient zij dat zelf uit eigen middelen aan te vullen. Het werkdeel van het budget is geoormerkt en mag alleen worden besteed aan reïntegratie. Met andere woorden de systematiek van wetgeving is minstens 180 graden gedraaid. Was de oude wet voorschrijvend, de nieuwe wet legt de verantwoordelijkheid voor beleid en uitvoering, inclusief de financiële consequenties bij de gemeenten. Dit heeft hoe dan ook gevolgen voor de verschillende aspecten van de bedrijfsvoering en het toezicht.

Ook op kleinere schaal is de ontwikkeling naar een minder gedetailleerde regelgeving gaande. De vraag hoeveel regelgeving bij een subsidieverstrekking wenselijk is, staat steeds vaker centraal. De tendens is dat een zichtbaar resultaat met een adequate verantwoording zou moeten voldoen.

De nieuwe wet- en regelgeving is in zijn algemeenheid vanuit de optiek van het Rijk minder gedetailleerd, minder voorschrijvend, van een hoger abstractieniveau, met meer ruimte voor de uitvoerende partij. Hiermee veranderen de normen die in de wet- en regelgeving liggen besloten. Ook de normen worden minder gedetailleerd, zijn minder voorschrijvend van aard en van een hoger abstractieniveau. Bovendien heeft de uitvoerende partij meer autonomie. Steeds vaker telt het resultaat, steeds minder vaak is het hoe aan de orde, waarmee een voor veel auditors herkenbaar toetsingskader verdwijnt. De rechtmatigheid, de doelmatigheid en de effectiviteit zullen moeten worden beoordeeld in het licht van de nieuw geformuleerde normen. Ogenschijnlijk verandert er niets. Toetsing van de werkelijkheid aan normen blijft de taak van controllers, auditdiensten en toezichthouders.3 Feitelijk verandert er wel degelijk iets. Het toetsingskader is minder expliciet, de ruimte voor interpretatie neemt toe. Met andere woorden de zekerheid dat iets goed of fout is neemt af en het belang van een ‘professional judgement’ toe; bij de beleidsuitvoerders én bij de controleurs en toezichthouders. Het resultaat is niet in alle gevallen even eenduidig; en ook de ‘getrouw beeld’-verklaring bij het financiële resultaat is van een hoog abstractieniveau. Het is goed om dat te beseffen.

Meer bestuurlijke vrijheid

De tweede ontwikkeling is het streven om medeoverheden meer bestuurlijke vrijheid te geven. In het beleidsprogramma van het kabinet Balkenende wordt nadrukkelijk gesproken over het vergroten van de beleidsruimte van gemeenten en provincies door decentralisatie van rijkstaken. De beleidsvrijheid gaat samen met een vermindering van het aantal specifieke uitkeringen en het aantal rijksmonitoren. Deze ambities van het kabinet zijn een vervolg op een aantal al in gang gezette ontwikkelingen (WWB, WMO). Als de ontwikkeling in Nederland is, dat het Rijk steeds vaker voor de ontwikkeling en de uitvoering van beleid een beroep doet op de andere overheden, dan zal het ook zo zijn dat de democratische controle op de ontwikkeling en de uitvoering van dat beleid daar komt te liggen. Belangrijke uitgangspunten als rechtszekerheid en rechtsgelijkheid krijgen dan lokale accenten, tenzij daar in het overleg tussen rijk en medeoverheden andere afspraken over worden gemaakt. De vraag zoals die ook wordt opgeroepen in het eerder geschetste voorbeeld van de WWB of de minister dan een systeem verantwoordelijkheid draagt voor de besteding van die middelen en de verantwoording daarover dan wel dat hij integraal voor alle aspecten van rechtmatigheid verantwoordelijkheid is, zal dan vaker en vaker terug keren. Belangrijk is om in deze discussie niet op voorhand naar het gelijk te zoeken binnen de huidige weten regelgeving en gangbare praktijken, maar om met elkaar na te gaan of hier niet sprake is van een zodanige verandering van de constellatie dat daarom opnieuw moet worden nagedacht over de beoordeling van de rechtmatigheid, de doelmatigheid en de effectiviteit van gevoerd beleid. Op dit moment lijkt dit nog onvoldoende te gebeuren.

Slechten van de verkokering

De derde ontwikkeling houdt verband met de consequenties van het beleid van het huidige kabinet om met minder mensen beter werk te leveren. In verband daarmee is voorzien in een reductie van de beleidsonderdelen met 20%, de ondersteuning met 25% en de inspecties met 20%. Ongetwijfeld zal bij de uitvoering van deze maatregelen sprake zijn van verbeteringen in de efficiency. Indien er sprake is van afstoting van taken dan is het voorstelbaar dat er geen grootscheepse wijzigingen in aard en omvang van de resterende taken zal plaats vinden. De ambities van het huidige kabinet wijzen op het tegendeel. De voorgestane reducties zullen dan ook nadrukkelijk leiden tot een andere manier van werken in de beleidsvoorbereiding en de beleidsuitvoering. Voor de beleidsvoorbereiding betekent de andere manier van werken niet alleen het werken in programma’s en projecten zoals het kabinet voorstelt (overigens wel een manier om de verkokering tegen te gaan), maar ook een groter bewustzijn van de overige aspecten die bij het formuleren van beleid aan de orde zijn. Ik doel hierbij op bedrijfsvoering- en inspectieaspecten. Nieuwe wet- en regelgeving wordt al gedurende langere tijd getoetst op uitvoeringsaspecten. Nieuwe wet- en regelgeving wordt niet getoetst op consequenties voor de bedrijfsvoering en de inspectie. Of beter gezegd, kennis van bedrijfsvoering en inspectie wordt onvoldoende benut om te komen tot beter uitvoerbaar beleid en daarmee wet- en regelgeving.
Veel beleidsmakers zijn uitstekend in staat om maatschappelijke ontwikkelingen inhoudelijk te vangen in beleid. Dat is prima. Veel medewerkers in de bedrijfsvoering en bij de inspecties zijn uitstekend in staat om de werkzaamheden inzake de begroting- en verantwoordingsprocessen, het voldoen aan de comptabiliteit, het bewaken van de kwaliteit in het betreffende beleidsveld goed uit te voeren. Beide verantwoordelijkheden zijn belangrijk. Daarover geen misverstand. Maar in beide verantwoordelijkheden ligt veel kennis en ervaring besloten die in de eigen kolom lijkt te blijven, terwijl er nadrukkelijk behoefte is aan het delen van kennis en inzichten. Het formuleren van beleid dat uitvoerbaar is en waarover verantwoording kan worden afgelegd vraagt in het licht van administratieve lastenreductie naast vereenvoudiging van wet- en regelgeving en de reductie van de omvang van het ambtelijk apparaat, om een integrale benadering van het fenomeen ‘uitvoeren én verantwoorden’. ‘Uitvoeren en verantwoorden’ behelst dan niet alleen de inhoud (het resultaat) maar ook de financiën. Het verlangen naar een meer complete verantwoording betekent in de praktijk vrijwel altijd ook een meer gedetailleerdere inhoudelijke en financiële verantwoording. Kortom meer werk. Meer werk waarom niet perse wordt gevraagd, maar dat er is, omdat er niet van tevoren is nagedacht of het ook anders, minder arbeidsintensief, minder informatiedicht, met al aanwezige, andere verantwoordingen of andere informatiebronnen kan.

Kan het ook anders is dan de vervolgvraag. Ja, het kan naar verwachting ook anders. Een eerste verandering zou kunnen zijn om het adagium ‘vertrouwen is goed, controle is beter’ te veranderen in ‘controle is goed, vertrouwen nog beter’.4 Steeds meer technieken maken het mogelijk om op basis van ervaringen met verantwoorden een adequaat beeld te vormen over de te verwachten gedragingen van de ander. De Nederlandse belastingdienst heeft daar goede ervaringen mee. Ook de instanties die zijn belast met de uitvoering van de sociale verzekeringswetten hebben daar inmiddels ervaring mee opgedaan. De publieke sector heeft meer in huis dan zij zelf denkt: kennismanagement wordt ook voor haar een uitdaging. Een tweede benaderingswijze is dat met de toegenomen transparantie van veel uitvoerende organisaties, de inhoud van de jaarverslagen in de afgelopen jaren bij veel organisaties aanmerkelijk is verbeterd. Niet alleen wordt verantwoording afgelegd over de financiën, ook wordt nadrukkelijk aandacht geschonken aan de realisatie van de geformuleerde (strategische) doelen en wordt het vermelden van de niet gerealiseerde doelstellingen en andere missers niet geschuwd. Organisaties die op deze wijze verantwoorden en waarvoor geldt dat zij over een ‘getrouw beeld’-verklaring beschikken zouden met een dergelijke verantwoording moeten kunnen volstaan. De conclusie kan dan zijn dat de organisatie op systeemniveau vanuit een normaal risicoprofiel op orde is.5 Een derde benaderingswijze is het inleven in de tegenpartij en daarop het te hanteren normenkader afstemmen. Op dit moment is een proces gaande dat de overheid met steeds meer naar hun aard verschillende partijen zaken doet. Een benadering hierbij zou ook kunnen zijn om niet één normenkader te ontwikkelen voor allen, maar om situationeel te handelen waarbij het te hanteren normenkader wordt afgestemd op het businessmodel van de partner waarmee zaken wordt gedaan.6 De risico’s worden dan vooraf geëxpliciteerd, de beslissing wordt gemotiveerd vastgelegd (en dus van een professioneel oordeel voorzien) en een normenkader geëxpliciteerd. Een vierde benadering is om andere informatiebronnen dan de som van de informatiebronnen van individuele organisaties te gebruiken. Het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP), de Algemene Rekenkamer, CBS en andere instellingen voeren regelmatig wetenschappelijk verankerd onderzoek uit die zeer informatiedicht kan zijn.7

Als het kabinet spreekt over forse reducties in aantallen medewerkers in de publieke dienst en tegelijkertijd over versterken van de kwaliteit van de dienstverlening dan is het slechten van de verkokering niet alleen een opgave voor de verschillende beleids- en wetgevingsafdelingen, maar ook voor de beleids-, wetgevings-, bedrijfsvoerings- en inspectieafdelingen. Het vooraf in ogenschouw nemen van alle consequenties van beoogd beleid is dan de opdracht. Dit kan ertoe leiden dat bepaalde beleidsambities niet alleen vanwege hoge uitvoeringskosten, maar ook vanwege hoge bedrijfsvoeringkosten worden heroverwogen. Het kan ook betekenen dat op een andere wijze met minder inzet aan middelen een effectievere toetsing kan plaatsvinden. Ook dat is winst. In de vorige alinea’s zijn een aantal veranderingen op hoofdlijnen voorgesteld.

Inconsistenties tussen wetten

De vierde ontwikkeling is dat als gevolg van alle veranderingen inconsistenties tussen wetten kunnen ontstaan. In de vormgeving van de wet ligt de omvang van de administratieve last en de aard van de toekomstige relaties tussen de overheid als beleidsmaker en de uitvoerders (andere overheden, maatschappelijke en private organisaties) besloten. Bij de totstandkoming van de wet is ook de uitvoerbaarheid van de wet (en daarmee de administratieve lasten) door middel van een uitvoeringstoets geborgd. Tegelijkertijd is het streven om inconsistenties tussen wetten te voorkomen.

Dat laatste lukt niet altijd. In een tijdsgewricht waarin het streven van beleidsmakers is om wetten zodanig in te richten dat de administratieve lasten beperkt blijven, het toezicht niet tot onnodige druk leidt en de uitvoering kan worden toegesneden op lokale ontwikkelingen kan niet altijd tegelijkertijd zijn voorzien in de nakoming van andere, eerder geformuleerde wet- en regelgeving. Deze stelling oogt gevaarlijk. Immers, zo kan de redenering ook zijn, bestaande wet is wet en nieuwe wet- en regelgeving dient daaraan getoetst te zijn. Het kan niet zo zijn dat er tegenstrijdigheden ontstaan. Toch lijkt dat op dit moment het geval. En, daar kunnen goede redenen voor zijn. Soms zijn er elementen in bestaande wet- en regelgeving die nieuwe ontwikkelingen in de weg staan. Ook de overheid wordt gevraagd om innovatief te zijn, om in te spelen op nieuwe maatschappelijke ontwikkelingen, om verouderde structuren te heroverwegen, om haar productiviteit te verhogen. Op dat soort momenten kan oude en nieuwe wetgeving met elkaar botsen en ligt de vraag of beleidsvrijheid of comptabiliteit prevaleert voor.

De vraag hoe hiermee om te gaan kent twee niveaus. In de eerste plaats is er sprake van een discussie over individuele cases in het hier en nu. In de tweede plaats ontstaat er bij discussie over vele cases de wens om na te gaan of het systeem in zijn totaliteit nog werkbaar is. Op dit moment is mijns inziens sprake van diverse individuele cases. Deze individuele cases kunnen alleen door betrokken partijen worden beantwoord en zullen ook door betrokken partijen moeten worden beantwoord. De ene keer kan het antwoord zijn dat er binnen de bestaande wet- en regelgeving zal moeten worden geacteerd, omdat daarvoor ook ruimte is. Een andere keer zal er een vorm van ontheffing nodig zijn, dan wel een herinterpretatie van wet- en regelgeving opdat ook de voordelen van nieuwe wet- en regelgeving zichtbaar kunnen worden, zonder dat de nadelen ervan onaanvaardbaar groot zullen zijn. Tegelijkertijd wordt op dit moment een situatie zichtbaar waarin de vraag rijst of ook het systeem als zodanig niet opnieuw moet worden gewogen.

Tot slot

Het is tot slot volstrekt begrijpelijk dat de Algemene Rekenkamer en de departementen in de afgelopen periode met elkaar van mening verschilden. De wereld om hen heen is sterk aan het veranderen. Departementen spelen in op het streven van de overheid om te komen tot minder regelgeving, reductie van administratieve lasten, minder subsidies en het voorkomen van controle op controle. Hierdoor ontstaan nieuwe normen voor de uitvoering en de bedrijfsvoering. Ook de rekenkamer (h)erkent deze veranderingen. Tegelijkertijd is zij de hoeder van de Comptabiliteitswet en de wet- en regelgeving inzake financiële verhoudingen tussen overheden. De vraag die thans niet voorligt is de vraag naar het gelijk. Dat kan interessant zijn, maar niet in het licht van de genoemde veranderingen. De vraag die voorligt is wat kunnen betrokken partijen met respect voor elkaars verantwoordelijkheden en bevoegdheden doen om tot werkbare situaties te komen. Een oplossing is om te werken binnen de ‘de ruimte van de huidige wet- en regelgeving’.8 Een andere oplossing kan ook zijn om mogelijkheden voor ontheffing te bieden, dus om nieuwe wetgeving die niet (geheel) past binnen de bestaande wet- en regelgeving toch de ruimte te geven. Het is goed om heldere afspraken te maken over de periode van ontheffing en over het normenkader dat dan wel wordt gehanteerd. Uiteraard is het opnieuw uitwisselen en expliciet delen van de normenkaders ook een manier om de verschillende inzichten bij elkaar te brengen en om tot werkbare relaties te komen. Bovendien kan uiteindelijk aanpassing van wet- en regelgeving inzake de comptabiliteit en de financiële verhoudingen tussen overheden plaatsvinden.

Al met al zullen er de komende jaren aanmerkelijk meer inhoudelijke discussies worden gevoerd tussen de departementen en de Algemene Rekenkamer. Overigens is het opvallend dat de Tweede Kamer in dit debat afzijdig lijkt te zijn. De huidige ontwikkelingen op de verschillende terreinen zullen, zo is mijn inschatting, uiteindelijk uitmonden in een aangepaste Comptabiliteitswet en de wet- en regelgeving inzake de financiële verhoudingen tussen overheden die gegeven de nieuwe constellatie recht doet aan de beginselen van rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid. Tot die tijd zullen de uitkomsten van gezamenlijk overleg, waarin gegeven de eigen taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden gerust een natuurlijke spanning mag zijn, richtinggevend moeten zijn. De uitdaging aan alle partijen is om door de regels heen naar de achterliggende principes te kijken. Comptabiliteit als ankerpunt op de goede momenten.

Prof. dr. Caren A. van Egten RA is hoogleraar aan de Faculteit der Economische Wetenschappen en Bedrijfskunde aan de Vrije Universiteit Amsterdam. Zij is aldaar voorzitter van de postgraduate opleiding tot controller in de publieke en non-profit sector. Zij is tevens partner bij PriceWaterhouseCoopers Advisory Public Sector.

Noten
1 ‘Samen werken, samen leven’, Beleidsprogramma Kabinet Balkenende IV 2007-2011, doelstelling 64.
2 ‘Samen leven samen werken’, Beleidsprogramma Kabinet Balkenende IV 2007-2011, pagina 76.
3 Uiteraard elke beroepsgroep vanuit de eigen rol en verantwoordelijkheid. De controller die het management van de organisatie ondersteunt bij het paren van resultaatgerichtheid aan de beschikbare middelen en daarbij bovendien een vinger aan de pols houdt. De auditor die een oordeel over het jaarverslag, het materiële en financiële beheer en de totstandkoming van de niet financiële informatie geeft. De inspectie die zorgdraagt voor de oordeelsvorming over de kwaliteit van de uitvoering in het betreffende werkveld.
4 Cools, K., Controle is goed, vertrouwen nog beter, Assen: Van Gorcum, 2005.
5 Het is normaal dat organisaties vormen van risico lopen. Het risico op zich en het voordoen van het risico is normaliter niet het probleem. Een kwalitatief goede organisatie signaleert op tijd het risico en treft passende maatregelen. Risico’s zijn een probleem in die organisaties die niet volwassen kunnen omgaan met die risico’s. Veelal wordt dit ook op andere fronten in de organisatie zichtbaar. De inspectie van het onderwijs gaat zich in het primair en voortgezet onderwijs richten op de besturen van zwakke scholen en zullen de sterke scholen in hun inspecties ontzien (zie www.onderwijsinspectie.nl).
6 Zie Van Egten, C.A., ‘De uitdaging van de public controller’, In: Gradus R.H.J.M. et.al. (red), De waarde van de public controller, Den Haag: Sdu, 2008.
7 Zie ook: Stevens, L., ‘Stoplicht naar rotonde’, In De Accountant, Jrg. 113, februari 2007.
8 Algemene Rekenkamer, Beleidsvrijheid en specifieke uitkeringen. Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 30498, nrs. 1-2., Den Haag: Sdu, 2006.