Contractmanagement bij de Koninklijke Marechaussee

De Koninklijke Marechaussee (KMar) gaat contractmanagement inzetten als instrument om de processen binnen de eigen organisatie te verbeteren. Dit is bijzonder, omdat departementen, provincies en gemeenten contractmanagement meestal gebruiken in hun relatie met verzelfstandigde uitvoeringsorganisaties (zoals agentschappen). Dit artikel geeft antwoord op de vraag wat contractmanagement is, waar de KMar tegenaan loopt bij de invoering ervan en wat de verschillen zijn tussen contractmanagement bij de KMar en contractmanagement waarmee uitvoeringsorganisaties worden aangestuurd.

Contractmanagement is een relatief nieuw instrument binnen de overheid. Door ontwikkelingen als het Programma Andere Overheid en de operatie Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording (VBTB) heeft het vraagstuk van sturing en beheersing van bedrijfsprocessen bijzondere aandacht gekregen. De nadruk is verlegd van budgettaire inputsturing naar sturing op resultaat en doeltreffendheid en doelmatigheid van beleid en bedrijfsvoering.

Een belangrijke politiek-bestuurlijke consequentie van deze nieuwe oriëntatie is het scheiden van beleidsontwikkeling en beleidsuitvoering. Departementen (maar ook provincies en gemeenten) hebben veel taken afgestoten en ondergebracht in bijvoorbeeld zbo’s, agentschappen en uitvoeringsdiensten. Alle activiteiten van de uitvoerende diensten staan in dienst van de te realiseren departementale doelstellingen. Hiertoe worden afspraken gemaakt over gewenste prestaties, hoeveelheden, kwaliteit en kosten. Het departement (de opdrachtgever) en de uitvoerende dienst (opdrachtnemer) leggen deze afspraken vast in een contract. Het is niet verwonderlijk dat contractmanagement een steeds grotere belangstelling geniet van managers, controllers en adviseurs binnen de overheid.

De Koninklijke Marechaussee heeft, in navolging van deze ontwikkelingen en gestimuleerd door een roep binnen de KMar om te vernieuwen, een visie op de KMar ontwikkeld en neergelegd in het Beleidsplan KMar 2010. Dit plan introduceert contractmanagement als middel voor de interne sturing van de KMar. Dit betekent dat de KMar de vijf regionale districten, het opleidings- en kenniscentrum, en de directies op de Korpsstaf zal gaan aansturen met contracten.

Wat is contractmanagement?
Contractmanagement is een instrument dat de resultaatgerichtheid, de doeltreffendheid en de doelmatigheid van de organisatie beoogt te verbeteren door middel van afspraken over de te leveren prestaties enerzijds en de hiervoor benodigde middelen en het beheer hiervan anderzijds.

Volgens Dubbeldam en Goedmakers (2003) zijn de volgende elementen in ieder geval kenmerkend voor contractmanagement:

• Het gaat zowel over efficiëntie als over effectiviteit.
• Bevoegdheden en verantwoordelijkheden worden gedelegeerd of gemandateerd.
• De verantwoordelijkheden hebben zowel betrekking op de prestaties/ producten als op het beheer van middelen.
• Hierover worden vooraf afspraken gemaakt en wordt achteraf verantwoording afgelegd.
• Het gaat om een managementfilosofie, om een andere manier van sturen en leidinggeven.

Essentieel in de opsomming van Dubbeldam en Goedmakers is dat contractmanagement niet slechts (het toezicht op de naleving van) afspraken over de te behalen doelstellingen omvat, maar ook over de hiervoor benodigde middelen en het efficiënte beheer hiervan. Tevens is het belangrijk in te zien dat niet alleen de opdrachtgever eisen stelt aan de opdrachtnemer (over de te behalen doelstellingen) maar dat ook de opdrachtnemer eisen kan stellen aan de benodigde middelen en mandaten/bevoegdheden.

Maar wat in de definiëring vooral opvalt, is dat Dubbeldam en Goedmakers contractmanagement beschouwen als een managementfilosofie: een andere manier van sturen en leidinggeven. Contractmanagement is een instrument dat wordt geïntegreerd in de planningen controlcyclus van de organisatie. Het is echter niet slechts een ‘speeltje’ van de controller, maar zeer expliciet een instrument voor leidinggevenden. Het management zal anders moeten kijken naar (de sturing en beheersing van) de organisatie en naar de manier waarop het de rol van manager invult. Met deze lessen in het achterhoofd kan worden gekeken naar de implementatie van contractmanagement bij de KMar.

Contractmanagement bij de KMar
De Koninklijke Marechaussee streeft naar invoering van contractmanagement in 2008. Momenteel wordt onderzocht hoe het contractmanagement het best kan worden geïmplementeerd. Contractmanagement is een nieuw instrument voor de KMar met vele implicaties voor de planning- en controlcyclus. De KMar start daarom met een pilot in 2007. De voorbereidingen voor de implementatie bestaan onder andere uit:

• het aanpassen van de planning- en controlcyclus;
• het ontwikkelen van contractmodellen;
• het kweken van draagvlak;
• het verbeteren van de (formulering van) doelstellingen;
• het (door)ontwikkelen van een systematiek die de relatie blootlegt tussen doelstellingen, activiteiten en middelen en het vinden van een systematiek voor verantwoording, beoordeling en stimuleren van het gewenste gedrag.

Invoering van contractmanagement bij de KMar is niet geheel vergelijkbaar met de voorbeelden die wij kennen bij veel andere overheidsorganisaties. De zeer specifieke benadering die KMar kiest, maakt van dit project een zeer relevante casestudy is voor managers en controllers van andere (overheids)organisaties die contractmanagement willen invoeren.

Implicaties
Binnen de overheid is contractmanagement een bekend instrument voor de aansturing van verzelfstandigde uitvoeringsorganisaties (zoals agentschappen) door departementen, provincies of gemeenten. De KMar gaat contractmanagement daarentegen gebruiken binnen de eigen organisatie in de aansturing van organisatieonderdelen. Dit heeft een aantal implicaties.

Ten eerste betreft dit de rol van de commandant van de KMar (C-KMar) als opdrachtgever. In zijn uitwerking van contractmanagement stelt Van Oosteroom (2002) dat de rollen eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer gescheiden moeten zijn. Volgens Van Dijck en Slootmaker (2004) komt het in de praktijk veelvuldig voor dat de rollen van eigenaar en opdrachtgever door elkaar lopen. Zij stellen dat een dergelijke rolvermenging afbreuk doet aan de effectiviteit van contractmanagement.

In de praktijk draagt binnen de KMar de C-KMar deze dubbele pet van eigenaar en opdrachtgever. Hoewel de secretarisgeneraal (SG) van het ministerie van Defensie de gemandateerd korpsbeheerder is van de KMar, kan de C-KMar worden gezien als de eigenaar van de korpsstaf en de districten omdat hij door de SG verantwoordelijk wordt gehouden voor de rechtmatige en doelmatige besteding van middelen en voor de kwaliteit van de bedrijfsvoering (en niet een districtscommandant of een directeur van de korpsstaf). De C-KMar zal zich dus altijd het recht voorbehouden in de bedrijfsvoering van de korpsstaf of het district in te grijpen. Bij de invoering van contractmanagement moet hiermee rekening worden gehouden, omdat de C-KMar verantwoordelijkheid draagt voor de effectiviteit en efficiëntie van de bedrijfsvoering van een directie of district. Als hij het toezicht te stringent uitvoert, belemmert dat mogelijk een efficiënt contractmanagement. Er kan dan immers onduidelijkheid ontstaan over de gedelegeerde taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden.

Ten tweede bestaan in de totstandkoming van het contract verschillen met bijvoorbeeld een agentschap. De onderhandelingspositie van opdrachtgever en opdrachtnemer verschilt immers. Hoewel ook bij een agentschap opdrachtgever en opdrachtnemer aan elkaar zijn overgeleverd, zijn departement en agentschap min of meer gelijkwaardige gesprekspartners bij de totstandkoming van het contract.

Bij de KMar is hiervan geen sprake omdat de C-KMar opdrachten directief (dwingend) kan opleggen. Een directeur of districtscommandant krijgt vrijwel uitsluitend ruimte om te sturen op het realiteitsgehalte van de doelstellingen. De C-KMar kan te allen tijde opdrachten opleggen omdat hij (als opdrachtgever) hiërarchisch boven de opdrachtnemers staat. Daarenboven opereert de C-KMar natuurlijk niet in volkomen onafhankelijkheid, omdat hij opdrachten krijgt van de gezagsdragers (al dan niet ad hoc). Hij is zelf geen beleidsmaker.

Nog een verschil
Een belangrijk verschil met verzelfstandigde diensten is dat dit veelal uitvoeringsorganisaties zijn met één specifieke taak in een min of meer stabiele omgeving. Dit geldt bijvoorbeeld voor Paresto, een agentschap ten behoeve van de catering binnen het ministerie van Defensie. De KMar is echter een organisatie met een veelheid aan taken die veelal politiek gevoelig en politiek gestuurd zijn. Dit heeft als gevolg dat de KMar een zeer flexibele organisatie moet zijn die direct kan anticiperen op onverwachte gebeurtenissen.

Als prioriteiten gedurende het jaar verschuiven – en budgetten worden aangevuld of herschikt – is dat van invloed op (het naleven van) een contract. Het meten van, en afrekenen op prestaties kan dan lastig worden. De veelheid van taken en de onvoorspelbare en dynamische omgeving waarin de Koninklijke Marechaussee werkzaam is maken het bovendien lastig om te werken met integrale kostprijzen.

Lastig onderhandelen
Op dit moment kent de KMar geen systematiek die de relatie tussen doelstellingen, activiteiten en middelen helder weet te leggen. Dit maakt de onderhandelingen tussen opdrachtgever en opdrachtnemer over doelstellingen en middelen lastig. Maar hier komt nog een andere verhouding om de hoek kijken, namelijk die tussen de C-KMar en de gezagsdragers. Deze relatie ligt feitelijk nog ingewikkelder omdat de gezagsdragers, als opdrachtgevers, de KMar doelstellingen opleggen die de C-KMar dient uit te voeren. De gezagsdragers zijn echter niet degenen die beschikken over de middelen. Dat is namelijk de korpsbeheerder van de KMar, de secretaris-generaal van het ministerie van Defensie. Indien binnen de Koninklijke Marechaussee verwacht wordt dat districtscommandanten met de C-KMar onderhandelen over doelstellingen en middelen, dan zou kritisch moeten worden gekeken naar de (onderhandelings)positie die de C-KMar gaat innemen in relatie met de gezagsdragers en de beheerder van de KMar.

Ook moet nog expliciet worden ingegaan op de rol van de districtscommandant van de korpsstaf als integraal manager. Idealiter geldt voor contractmanagement dat de opdrachtgever vaststelt wat de doelstellingen zijn en hiervoor middelen beschikbaar stelt en dat de opdrachtnemer vervolgens vaststelt met welke activiteiten hij die doelstellingen gaat bereiken en hoe hij de beschikbare middelen hiervoor het beste kan inzetten. Indien de opdrachtnemer deze rol moet vervullen, dient hij integraal te kunnen managen: hij moet kunnen optreden als eindverantwoordelijke voor het doelmatig en doeltreffend inzetten van de middelen die hij tot zijn beschikking heeft om de doelstellingen te bereiken. Door centralisatie binnen het ministerie van Defensie van delen van beleid, diensten en budgetten zijn deze bevoegdheden van de districtscommandant stevig ingekaderd. Zijn vrijheid bij het maken van keuzes in de inrichting van zijn bedrijfsvoering en bij de uitvoering van zijn taken zijn hierdoor ingeperkt.

Ten slotte is het van groot belang een aantal meer technische aspecten van contractmanagement goed in de planning- en controlcyclus te laten ‘landen’. Zonder hierop al te diep in te gaan kunnen de volgende aspecten worden genoemd: de meetbaarheid van gestelde doelen, de betrouwbaarheid van door districten en directies verstrekte gegevens (hoe voorkom je disfunctioneel gedrag), hoe en hoe vaak wordt gerapporteerd, hoe worden gegevens (tussen districten) vergeleken, hoe wordt beloond/afgerekend, hoe kan de organisatie leren (bijvoorbeeld door benchmarken en toepassing van best practices).

Gewoon starten?
Wat betekent dit alles voor het implementeren van contractmanagement bij de KMar? Zijn er te veel beren op de weg of kan het instrument desondanks succesvol worden geïmplementeerd? Dit zal moeten blijken. Veel belangrijker is echter dat een bepaald elan ontstaat, dat de organisatie in beweging is gezet, een beweging in de richting van een resultaatgerichte, doeltreffende en doelmatige organisatie. Hieraan moet contractmanagement een bijdrage leveren.

Om dit elan te verkrijgen en om contractmanagement succesvol te laten zijn, heeft de KMar een aantal activiteiten en projecten geïnitieerd. Zo wordt gewerkt aan het decentraliseren van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden naar het niveau van districten, waardoor de districtscommandant beter zal kunnen optreden als integraal manager. Daarnaast wordt gewerkt aan het thema ‘leiderschap’. Diverse trajecten zijn in gang gezet om de juiste managers op de juiste plaats te krijgen en te zorgen dat zij competenties hebben dan wel krijgen die bijdragen aan de gewenste cultuur. Een ander voor contractmanagement relevant project is de ontwikkeling van capaciteitsmanagement. Dit is een instrument dat een relatie tracht te leggen tussen doelstellingen en de inzet van personele middelen. Ten slotte omarmt de KMar het INK-managementmodel waarmee vele facetten van de organisatie integraal kunnen worden beschouwd en verbeterd.

Al deze projecten kunnen elkaar versterken en het effect op de organisatie vergroten. Wel wordt duidelijk dat de organisatie flink aan de weg moet timmeren en dat met vele facetten rekening moet worden gehouden voordat een instrument als contractmanagement is ingevoerd. Dit moet de organisatie er echter niet van weerhouden te starten, desnoods met een nog niet perfect werkend instrument. Het gaat immers ook om het veranderen van de manier waarop naar de operationele werkzaamheden wordt gekeken: een cultuuromslag naar resultaatgericht werken en denken.

Ook van nut voor andere organisaties die resultaatgerichter willen werken
Ik ben deze bijdrage begonnen met de constatering dat contractmanagement binnen de overheid voornamelijk wordt gebruikt als instrument van sturing en beheersing van verzelfstandigde uitvoeringsorganisaties, terwijl de Koninklijke Marechaussee contractmanagement gebruikt in relatie tot eenheden binnen de eigen organisatie. Deze vorm van contractmanagement kan ook van nut zijn voor departementen, provincies en gemeenten. Dit geldt voor organisaties die resultaatgerichter willen werken en waarvan het management denkt een verbetering van de doelmatigheid en doeltreffendheid van de bedrijfsvoering te kunnen verkrijgen door een uitvoerende dienst een bepaalde mate van vrijheid te geven (scheiden van beleid en uitvoering). De organisatie dient dan wel aan een aantal voorwaarden te voldoen. Zo moet de (uitvoerende) organisatie-eenheid concrete producten of diensten leveren waarvan kwalitatieve en kwantitatieve kenmerken eenduidig zijn vast te stellen. Daarnaast dienen SMART-geformuleerde doelstellingen te kunnen worden gehanteerd en dient de opdrachtnemer integraal manager te zijn waarbij hij wordt gestuurd op doelstellingen maar zelf kan bepalen welke activiteiten worden uitgevoerd en hoe middelen worden ingezet. De organisatie dient een heldere systematiek te hebben die de relatie legt tussen doelstellingen, activiteiten en middelen. Ten slotte is van essentieel belang dat het instrument wordt opgenomen in de planning- en controlcyclus van de organisatie.

Drs. F. E. Kras is adviseur bedrijfsvoering bij de Koninklijke Marechaussee en schreef dit artikel op persoonlijke titel.

Literatuur

• Dubbeldam, M en W. Goedmakers (2003), Integraal management: instrument van verandering?, Assen, Koninklijke Van Gorcum
• Oosteroom, R.P. van (2002), ‘Resultaatgericht management bij uitvoeringsorganisaties van de rijksoverheid’, Management in overheidsorganisaties, april 2002, C2150-1 – C2150-16
• Dijck, W. van en J. Slootmaker (2004), ‘Professioneel opdrachtgeverschap: iets nieuws of gewoon anders’, Agentschappen: actualiteiten, 2004: 63-71