De lange mars van VBTB

Alles kan beter, ook de aanpak van VBTB. André de Jong zal de laatste zijn om het te ontkennen. Hij neemt de kritiek op VBTB dan ook ter harte, maar houdt hierbij wel een slag om de arm. Bovendien is de operatie volgens hem “too important to fail”. Stellig: “Daarom blijven we ermee doorgaan. We hebben de randvoorwaarden wat aangescherpt en realistischer gemaakt, maar de doelstelling blijft hetzelfde”. Een vraaggesprek met de directeur-generaal van de Rijksbegroting op het ministerie van Financiën.

André de Jong. Foto: Robert Goddijn

Gelukkig werkt De Jong bij wat hij zelf noemt “een lerende overheid”. En het Rijk wil niet alleen leren uit beleidsevaluaties, maar ook van fouten, verkeerde vertrekpunten, onjuiste veronderstellingen en alles wat nog meer mis kan gaan bij het maken van die evaluaties zelf. Het Rijk, anders gezegd, vindt ook dat er nog wel het een en ander beter kan bij het leren van lessen uit het verleden.

“VBTB heeft de afgelopen jaren nog niet helemaal opgeleverd wat we van tevoren hadden gehoopt”, erkent de directeur-generaal ruiterlijk. “Maar we gaan er wél mee door. Daarvoor is het té belangrijk. Bovendien kunnen we bij de overheid nu eenmaal niet zonder een regelmatige check van de doelmatigheid. Het is echter een onmogelijke opgave om elk jaar opnieuw lessen te trekken uit de uitkomsten daarvan.”

Nieuwe start
Het is allemaal begonnen met de wens van de Tweede Kamer om de financiële verantwoording van de departementen te versnellen en te verbeteren. Dat was in 1997. In het verlengde hiervan waren een jaar later de voorstellen uitgewerkt voor een begroting en een financieel jaarverslag ‘nieuwe stijl’. De begroting zou vooraf de beleidsprioriteiten benoemen, terwijl het jaarverslag inzicht diende te geven in de voortgang van de beleidsrealisatie. Hiermee werden begroting en jaarverslag onlosmakelijk met elkaar verbonden en was VBTB geboren: van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording.

Hoe het een en ander uitpakte bleek op de derde woensdag in mei van het jaar 2000, toen de Tweede Kamer de financiële verantwoording over 1999 voor de eerste keer kon behandelen volgens de nieuwe VBTB-methode. Met als instrument in de eerste plaats een begroting die niet langer uitging van het geld dat wordt uitgegeven, maar van het voorgenomen beleid. Drie WWW-vragen staan hierin centraal: wat willen we bereiken, wat gaan we daarvoor doen en wat mag dat kosten? Het tweede instrument is de verantwoording – lees: het ‘jaarverslag nieuwe stijl’ – die een spiegelbeeldige indeling heeft met drie centrale HHHvragen: hebben we bereikt wat we hebben beoogd, hebben we gedaan wat we daarvoor zouden doen, en heeft het gekost wat we dachten dat het zou kosten? Met de erkenning een paar jaar later dat VBTB zich nog niet heeft ontwikkeld tot de gewenste vorm van beleidsverantwoording, en tegelijkertijd de vaststelling dat de overheid niettemin onmogelijk zónder kan, werd de basis gelegd voor een nieuwe start. Vertrekpunt was een evaluatie van VBTB zelf, in 2004. De uitkomsten zouden de basis vormen voor het inslaan van een nieuwe route.

De conclusies uit de evaluatie waren niet mals. De overheid is er nog lang niet met VBTB, de aanpak kan concreter, de toegankelijkheid kan beter, en het geheel neigt naar cijferfetisjisme, zo luidden enkele uitkomsten. En belangrijker nog: “Ondanks alle inspanningen viel achteraf weinig te zeggen over de doelmatigheid”, aldus De Jong. Anders geformuleerd: “Er werd wel veel geëvalueerd, maar dat leverde weinig op. We werden er bij nadere beschouwing niet veel wijzer van.”

Methodologisch niet goed
“Bij de rijksoverheid wordt momenteel hard gewerkt om VBTB op een andere manier inhoud te geven”, zegt De Jong. Maar, voorspelt hij nu al, “dat wordt een lange mars.” Hiervoor zijn diverse redenen aan te voeren.
Een van de oorzaken voor het niet geheel slagen van VBTB ‘oude stijl’ is de papierbrij waarin de aanpak dreigde te verzanden. “De analyse van het probleem, de oplossing van het probleem en wat daarvoor nodig is – dat diende conform de VBTB-maatstaven te worden weergegeven in de begroting. Het is echter ondoenlijk om al je beleidsnota’s in de begroting te stoppen. Dat moet je ook niet willen. Beter is het je in de begroting te beperken tot de kern van het probleem en hoe zich dat vertaalt in bedragen op de begroting. Verder volstaat het om te verwijzen naar de onderliggende beleidsnota’s en waar die te vinden zijn. Op internet bijvoorbeeld, via www.rijksbegroting.nl. Overigens zijn we inmiddels al zover.”

Hetzelfde als hiervoor geschetst gaat vanaf dit jaar ook gebeuren met de verantwoordingsstukken, verzekert de directeur-generaal. Dus ook die zullen straks allemaal op internet te vinden zijn. “Maar deze verandering betekent niet dat we ook elk jaar lessen willen leren. Sommig beleid is hier simpelweg te nieuw voor, en beleid heeft nu eenmaal tijd nodig. Neem bijvoorbeeld het nieuwe inburgeringsbeleid. Daar hebben we nog onvoldoende informatie over om nu al conclusies te kunnen trekken. Wat we op dit punt echter wel nu al moeten regelen, is dat er voldoende informatie staat om over een paar jaar wél een evaluatie te kunnen uitvoeren.”

Met dit laatste komt De Jong bij een ander probleem van VBTB ‘oude stijl’, namelijk dat de evaluaties goed voorbereid moeten worden. Dat is tot nu toe onvoldoende gebeurd. Althans, zo zegt de verantwoordelijke ambtenaar voor de Rijksbegroting: “Methodologisch zaten de evaluaties niet goed in elkaar. Met als gevolg dat we in de praktijk wel talloze beleidsevaluaties hebben uitgevoerd, maar dat die al met al weinig hebben kunnen bijdragen aan het leren van lessen. Dat was dus voor een groot deel verspilde energie.”

Wat was het geval? Er was geen vergelijkingsmateriaal. De Jong: “Neem de nieuwe arbeidsongeschiktheidswetgeving. Als je wilt weten hoe effectief die is, zul je toch op zijn minst ook een doorrekening moeten maken van de vraag wat er zou zijn gebeurd wanneer er niets was veranderd. Of wat de effecten zijn geweest van de Pemba-boete voor werkgevers met werknemers die in een arbeidsongeschiktheidsuitkering zijn beland. Of, om nog maar een voorbeeld te noemen, wat alleen al de aankondiging van de komst van de WIA voor gevolgen heeft gehad.”
Soortgelijke vergelijkingen zijn te maken voor de aanpak van de CO2-uitstoot. Wat zou er gebeurd zijn bij ongewijzigd beleid? Wat als de economie vier in plaats van twee procent groeit? En wat als de energieprijzen dalen en de bevolking dus meer energie gaat ‘consumeren’? De Jong: “Hier moet je al op voorhand over hebben nagedacht om naderhand een goede evaluatie te kunnen uitvoeren en een uitspraak te kunnen doen over de doelmatigheid van het beleid.”
Als eenmaal aan deze randvoorwaarde is voldaan, kan dan over alle mogelijke onderwerpen een uitspraak worden gedaan? “Het zal lang niet altijd mogelijk zijn om de effecten van beleid te meten”, zegt de directeur-generaal. “Maar ook in dat geval is het nog steeds de moeite waard om beleid systematisch door te lichten. De komende tijd zullen voor alle beleidsterreinen beleidsdoorlichtingen worden uitgevoerd waarin een aantal simpele maar fundamentele vragen zal worden beantwoord over de onderbouwing, uitvoering en – waar mogelijk – effectiviteit van beleid.”

Hands on-aanpak
Alle departementen hebben hun eigen verantwoordelijkheid bij de vormgeving van VBTB en het uitvoeren van beleidsevaluaties. Dat was zo en dat blijft zo. Maar inmiddels is duidelijk dat gezamenlijk optrekken op dit punt zeker ook de nodige zoden aan de dijk zal kunnen zetten.
“Gebleken is dat veel beleidsdirecties het lastig vinden om ex ante beleidsevaluaties uit te voeren”, legt De Jong uit. “Dat probleem kunnen we aanpakken door meer dan voorheen van elkaar te leren. Bijvoorbeeld door binnen de club van directeuren FEZ informatie uit te wisselen, best practices met elkaar te delen en meer samen te werken. Maar ook door op de Beleidsacademie voor Financiën en Economie gezamenlijke sessies te organiseren met de mensen die de beleidsartikelen schrijven en hen te laten studeren op vragen als ‘hoe krijg ik scherp wat er bedoeld wordt’, ‘is het duidelijk wat hier staat’ en meer van dat soort zaken. We noemen dit de hands on-aanpak waarmee we de VBTB ‘nieuwe stijl’ op diverse niveaus beter willen laten indalen.”

Meer begrip en vertrouwen
De samenwerking moet ook leiden tot meer wederzijds begrip en vertrouwen. “In de klassieke rolverdeling gaan wij van Financiën over het geld, en de departementen over het beleid. VBTB staat echter haaks op een dergelijk onderscheid. VBTB gaat over de vraag of er met het beschikbare geld iets doelmatigs gebeurt. Om daar een antwoord op te kunnen geven, moeten we al in een vroeg stadium samen optrekken. En dat gebeurt nu ook. Er zijn bijvoorbeeld al gezamenlijke werkbezoeken geweest.”
De Jong vindt het belangrijk dat Financiën niet langer wordt gezien als de partij die altijd maar nee zegt en de hand op de knip houdt. “We willen meedenken over goed beleid. En laten we eerlijk zijn: feitelijk wordt ook niet anders van ons verwacht dan dat we ons al in een vroeg stadium een beeld vormen van de meest doelmatige beleidsopties. Want als een minister extra geld wenst voor een specifiek doel, dan moeten wij op zijn minst in grote lijnen op voorhand een oordeel kunnen geven over de doelmatigheid van de voorgestelde aanpak. Maar het opbouwen van wederzijds vertrouwen kost tijd. Er zijn relatief veel mensen bij betrokken, en dat maakt het extra moeilijk. Ik vergelijk het altijd maar met een lange mars. Ook een lange mars komt altijd ergens uit. En ik ben er zeker van dat we het geplande einddoel zullen halen.”