De passie van een overheidscontroller

C.P. Lewy onderscheidde in 1994 in zijn boekje Controllers zijn precies als mensen zeven soorten controllers: de bever, de informatieportier, de bakkenist, de zoefzoefcontroller, de keynesiaan, de redder des vaderlands en de bemoeial tegen wil en dank. Zijn stelling is dat bij elke bestuursstijl een bepaalde werkstijl van de controller hoort. De controller en de bestuurder moeten bij elkaar passen. De huidige praktijk bij de overheid laat zien dat er niet alleen vele soorten controllers zijn, maar dat controllers ook uiteenlopende posities in de organisatie innemen. Is dat een goed teken van maatwerk of zou de positie en de stijl van de overheidscontroller altijd aan een aantal basisvoorwaarden moeten voldoen? Het antwoord op deze vraag is niet eenvoudig.

In mijn ogen moet er een soort basisstijl van de controller bestaan, waarin passie een rol speelt. Ik zal dit toelichten door in te gaan op de situatie bij de gemeenten.1 In hoeverre is er sprake van een probleem? Wat is de essentie van control? Tegen deze achtergrond worden dan enkele specifieke en verdiepende opmerkingen gemaakt over de positie en de stijl van de controller.

Het probleem
Controllers bestaan bij bedrijven sinds het begin van de twintigste eeuw. In Nederland traden rond 1985 de eerste overheidscontrollers aan. Hun komst viel samen met de toenemende aandacht voor product- en klantgericht werken en met de introductie van zelfbeheer en contractmanagement. Van begin af aan is er veel discussie en verwarring geweest over zowel de taken van de controller als zijn positie in de organisatie. Die discussie wordt tot op de dag van vandaag gevoerd. Nog steeds zijn er talrijke controllers die niet goed weten wat er van hen wordt verwacht en die klagen over hun plaats in de organisatie. Managers roepen dat controllers hen niet goed bedienen, controllers roepen dat managers geen belangstelling hebben voor control. Het gedrag van controllers neemt daardoor vaak Calimero-achtige trekjes aan. Overheidscontrollers die trots zijn op hun vak en dat uitstralen lijken betrekkelijk zeldzaam. Is dat erg, of is dat eigen aan de rol? Die vraag is in zijn algemeenheid heel moeilijk te beantwoorden. Iets is een probleem in relatie tot een doel, maar het doel van control is in veel organisaties niet of slechts vaag omschreven. Toch zijn er voldoende symptomen die er op wijzen dat het nog lang niet goed zit met de rol van de controller.

Voorbeelden
Enkele voorbeelden kunnen de problematiek rond de rol van de controller illustreren:

• Bij een gemeente is afgesproken dat de concerncontroller zich niet met individuele grondexploitaties bemoeit, maar wel zijn oordeel moet uitspreken over de totale waarde van deze exploitaties. De inhoudelijke argumenten voor deze afspraak zijn niet duidelijk. Als op een bepaald moment blijkt dat de waarde van de exploitaties heel scherp is gedaald, zijn alle partijen geschokt en is de vraag hoe het toch zo ver heeft kunnen komen.
• Een controller van een gemeentelijke dienst komt een afwijking tegen waarvan hij vindt dat die in de managementrapportage vermeld dient te worden. Zijn directeur vindt van niet en verbiedt de dienstcontroller om de concerncontroller te informeren, terwijl de dienstcontroller daartoe uitdrukkelijke wel bevoegd is. Melden ‘naar boven’ wordt in de ambtelijke cultuur vooral als klikspaangedrag beschouwd.
• Talrijke controlinstrumenten worden door managers als speeltjes van de controller beschouwd. Formulieren worden netjes ingevuld omdat van het niet invullen meer last wordt verwacht dan van het wel invullen.

De paradox in het laatste voorbeeld is dat control zelf een belangrijke bron van verspilling is gaan vormen. Talrijke gesprekken met controllers bevestigen dat de genoemde problemen geen incidenten zijn. De fundamentele oorzaak ervan heeft vrijwel altijd iets te maken met machtsverhoudingen. De kern van de oplossing ligt naar mijn mening in de persoon van de controller. Die moet iets willen en zal in zijn optreden de nodige passie moeten tonen. Doet hij dat niet, dan verwordt hij tot speelbal van de macht en ontstaat er een structureel probleem.

Wettelijke voorschriften uitgangspunt
Naar mijn mening behoort een overheidscontroller consequent en met overtuigingskracht de wet als basis van zijn handelen te hanteren. Dat is inherent aan de wettelijke verantwoordelijkheid van zijn opdrachtgever. De Gemeentewet impliceert dat colleges van burgemeester en wethouders zorg dragen voor een rechtmatig, doelmatig en doeltreffend bestuur en dat zij zich daarover actief moeten verantwoorden aan de gemeenteraad. Een college dat deze verantwoordelijkheid serieus neemt heeft er belang bij dat er in de gemeentelijke organisatie controllers aanwezig zijn. Dat is de theorie. De praktijk laat zien dat niet elk college zich actief met de inrichting van control bemoeit. Vaak wordt dit soort zaken aan de portefeuillehouder Financiën overgelaten. Deze laatste heeft soms alleen belangstelling voor de begroting en laat dan het regelen van control aan de gemeentesecretaris of aan het hoofd Financiën over. Gemeenteraden op hun beurt zouden een actief controlerende rol moeten spelen, maar de raad functioneert meestal niet als raad maar veeleer als een verzameling individuen van wie de meeste met ander zaken druk zijn dan met verantwoording en controle.

Dingen voor elkaar krijgen
Naast de wet is er de realiteit van alledag en die houdt vooral in: dingen voor elkaar krijgen en liefst met grote voortvarendheid. Controllers die te veel bezig zijn met rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid kunnen daarbij knap hinderlijk zijn. De wereld van control en de wereld van de politiek staan tot op zekere hoogte tegenover elkaar. Dat is geen probleem, maar een realiteit. Is de controller dan naïef als hij de wet als uitgangspunt hanteert? Naar mijn mening is hij dat niet, want hij heeft geen keuze. Maar hij weet natuurlijk ook wel dat al te strikte toepassing van de wet tot onwerkbare situaties kan leiden. Zolang de controller rolvast is, hoeven er in beginsel geen probleem op te treden. Als zijn hoogste baas, het college, de wet ruim wenst te interpreteren of niet wenst na te leven, is het aan de controller om eventueel te wijzen op de gevolgen of risico’s daarvan. Vervolgens beslist het college en voert de controller zijn besluit loyaal uit.

De rol van de controller
De controller heeft in de eerste plaats een ontwerprol. Hij bedenkt controlmaatregelen en doet daarover voorstellen aan het management en het bestuur. Het is aan het bestuur en het management om er wel of niet iets mee te doen. In de tweede plaats heeft de controller een signalerende en toetsende rol. Een goede controller weet ‘alles’. Als hij geen signalen afgeeft mag zijn opdrachtgever aannemen dat er geen ernstige zaken aan de orde zijn en dat dus alles redelijk goed loopt.2 Als hij risico’s ziet moet hij die signaleren, ook als hem dit niet in dank wordt afgenomen. Hij weet dat bij onverwachte grote missers altijd de vraag wordt gesteld waarom de controller niet eerder aan de bel heeft getrokken. Om te voorkomen dat hij te snel als de slechte boodschapper wordt gezien doet de controller er goed aan, altijd expliciet te maken welke normen hij hanteert. Bovendien moet hij telkens concreet, dat wil zeggen door middel van voorbeelden, onderbouwen of laten voelen ‘hoe erg het is’ als zijn signalen worden genegeerd.

De controller is in mijn ogen het meest rolzuiver als hij consequent een neutrale opstelling kiest, in die zin dat hij aan het afwijken van normen of adviezen geen waardeoordelen verbindt. Hij is neutraal, maar zeker niet gevoelloos. Hij verkoopt zijn boodschap met passie en maakt het zijn tegenpartij lastig zonder lastig gevonden te worden. Als hij op deze manier ontwerpt en signaleert, levert hij een continue bijdrage aan het goed functioneren van de organisatie en zorgt hij ervoor dat bij het bestuur altijd alle relevante informatie op tafel komt. Hij is zich ervan bewust dat hij in deze laatste rol een tegenkracht vormt tegen het gevaar van selectieve informatieverschaffing dat in een politieke omgeving (ook binnen colleges) altijd aanwezig is, en dat hij daardoor een soort bescherming vormt voor het bestuur als collectief. Zeker in een politieke context moet een controller de kracht hebben om als het nodig is stevig tegenwicht te bieden, tot op het hoogste niveau.

Het doel van control
Een organisatie behoort ‘in control’ te zijn, daar is iedereen het snel over eens. Maar over wat dat precies betekent lopen de opvattingen soms ver uiteen. Er mogen geen grote missers optreden, een overheidsorganisatie moet goede waar leveren in ruil voor belastinggeld en moet slagvaardig inspelen op veranderingen in de omgeving, maar welke normen gelden daar precies voor? In theorie gaat het altijd over rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid, maar de vraag is natuurlijk in hoeverre deze normen geconcretiseerd worden. De rechtmatigheid wordt de laatste jaren onder druk van nieuwe wettelijke regels meetbaar gemaakt, maar met de twee andere normen is dat in veel mindere mate het geval. Iedereen weet bijvoorbeeld dat bijna geen enkele gemeente expliciet op doelmatigheid van processen stuurt en toch ervaart bijna niemand dat als een probleem. Over doeltreffendheid van beleid is een vergelijkbaar verhaal te vertellen. Het is de taak van de controller om duidelijkheid te scheppen over de te hanteren normen. Zo nodig lokt hij standpunten uit over het doel van control. Het is de verantwoordelijkheid van het bestuur en het management om vervolgens de gewenste mate van control te realiseren.

In abstracte termen is het doel van controlmaatregelen zekerheid te creëren met betrekking tot rechtmatig, doelmatig en doeltreffend functioneren, zowel voorwaardenscheppend door middel van de inrichting van de organisatie als tijdens de uitvoering en achteraf door middel van informatie. Die zekerheid is groter naarmate meer wordt gedacht en gehandeld in termen van regelkringen. Dat wil zeggen dat voor alle processen doelen en normen gelden, die zo worden gehanteerd dat bij afwijkingen ofwel het doel wordt aangepast, ofwel het proces, zodat op langere termijn het doel altijd wordt gehaald. Professionele controllers dragen er met de nodige passie toe bij dat de organisatie haar doelen scherp heeft en als het ware in de vorm van regelkringen in de richting van die doelen koerst. Zij voelen zich er verantwoordelijk voor dat dit zo werkt. Hun professionaliteit houdt ook in dat ze hun eigen functioneren meetbaar maken. Ze weten dat in control zijn veel geld kost. De controller moet kunnen aantonen dat in control zijn zo weinig mogelijk kost.

Onafhankelijkheid als randvoorwaarde
Volgens de boekjes moet een controller onafhankelijk zijn. Wat betekent dat en welk doel dient het? Onafhankelijkheid heeft als doel objectiviteit. Een controller dient vrij te zijn van invloeden die schadelijk zijn voor de objectiviteit van zijn oordeelsvorming en daarmee voor de juistheid en volledigheid van de informatie die hij aan zijn opdrachtgever verstrekt.3 Hét exclusieve kenmerk van een professionele controller is dat hij binnen de organisatie voor objectieve informatie zorgt. Strikt genomen moet hij ook onafhankelijk zijn van zijn opdrachtgever, in die zin dat hij zich vrij moet voelen daar alle informatie neer te leggen die hij nodig vindt. Maar zijn opdrachtgever blijft natuurlijk wel zijn opdrachtgever. Een sterk bestuur wil een controller die tegenwicht biedt en dat kan alleen een controller zijn die formeel in een positie van onafhankelijkheid verkeert en zich feitelijk onafhankelijk durft op te stellen. Een zwak of verdeeld bestuur heeft liever een controller die zich wat meer op de achtergrond houdt, want hoe meer informatie, hoe meer kans op verschil van mening.
In veel organisaties is de concerncontroller tevens hoofd Financiën of hoofd Middelen, wat hem een sterke positie in de organisatie geeft. Vaak wordt hiertegen ingebracht dat sprake is van een dubbelfunctie die de onafhankelijkheid in gevaar brengt. De praktijk wijst echter uit dat dit gevaar niet zo groot is. De afdelingen waaraan hij leiding geeft moeten naar mijn mening vooral worden gezien als zijn ondersteuning en dat heeft niets wezenlijks met de onafhankelijkheid van zijn positie te maken. Niettemin wordt over de positie van de controller in talrijke organisaties jarenlang touwgetrokken. Tekenend is dat directeuren en secretarissen een formele regeling van de positie van de controller vaak onnodig vinden, terwijl hun eigen regeling in organisatiebesluiten uitvoerig is omschreven. Dat zegt het een en ander over belangen en machtsverhoudingen.

Losse controllers
De laatste tijd gaan er meer en meer stemmen op om de onafhankelijkheid van de controller te versterken door hem los in de organisatie te positioneren. Hij is dan niet meer hoofd Financiën of Middelen of iets dergelijks. Dat is op het eerste gezicht een aantrekkelijk perspectief, maar het houdt ook het gevaar in van een geïsoleerde controller. Als de controller tevens hoofd is van een organisatieonderdeel, mag dat gezien zijn signalerende en toetsende rol in ieder geval niet een afdeling zijn die met primaire processen is belast. Verder is het van belang dat hij bij het ontwerpen van control nooit regelgevend opereert, maar uitdrukkelijk altijd adviserend. In de praktijk is hier het dilemma dat strikte onafhankelijkheid tot te veel afstand kan leiden en te veel betrokkenheid in de ogen van anderen smetjes op de zo belangrijke onafhankelijkheid tot gevolg kan hebben. De persoonlijke stijl van de controller zal de oplossing moeten bieden. Hij is minder kwetsbaar naarmate hij zich opener opstelt en als het ware de kritiek op zijn functioneren organiseert.

De secretaris als controller?
De gemeenteraad mag zich niet met de organisatie bemoeien, is een veel gehoorde kreet in collegekringen. Gemeentesecretarissen roepen vaak dat het college zich vooral met beleid bezig moet houden en de organisatie aan hen moet overlaten. Deze secretarissen noemen zich zelf meer dan eens concerncontroller en vinden de controller een van hen afgeleide functie. Als bovendien de directeuren de secretaris vooral als primus inter pares beschouwen (wat hij of zij ook vaak is), is de ideale context aanwezig voor een problematische controlfunctie. Een controller kan zich in dergelijke verhoudingen niet staande houden, tenzij hij van het type ‘u vraagt, wij draaien’ is. Duidelijkheid over verantwoordelijkheden is een van de belangrijkste randvoorwaarden voor het effectief opereren van een controller. Helaas ontbreekt het daar nog heel vaak aan.4
Een van de duidelijkheden zou moeten zijn dat het heel erg onverstandig is om de secretaris, die als hoogste leidinggevende de ambtelijke verantwoordelijkheid voor het reilen en zeilen van de organisatie heeft, tevens concerncontroller te noemen. De secretaris moet zich namelijk verantwoorden aan het bestuur, dat eindverantwoordelijk is voor alles en uit dien hoofde ook behoefte zou moeten hebben aan informatie van een concerncontroller die los van de secretaris staat (zoals de secretaris over het functioneren van de directeuren ook geïnformeerd wil worden door een controller die los van deze directeuren staat). En toch zijn er secretarissen die dit soort redeneringen onzin blijven noemen, erop wijzend dat zij en alleen zij van het college de opdracht hebben om de organisatie aan te sturen. Het is maar net hoe je kijkt.

Variatie of een ideale stijl?
In een politiek-bestuurlijke omgeving is rechtmatig, doelmatig en doeltreffend functioneren weliswaar een vereiste, maar zeker geen vanzelfsprekendheid. Vanzelfsprekend is eerder een bepaalde mate van het tegendeel. Voor een beetje ‘ideale organisatie’ is naar mijn mening een gepassioneerde controller onontbeerlijk. Zonder passie houdt een overheidscontroller het niet lang vol of is hij al gauw alleen nog maar in naam controller. Gegeven deze passie zijn diverse werkstijlen mogelijk, maar hoe hij ook opereert, de wereld rond de controller zal van hem het beeld moeten hebben dat hij zich altijd onafhankelijk opstelt en dat objectiviteit bij hem voor alles gaat. Zodra op dit punt maar de geringste twijfel ontstaat keldert het nut van zijn functie.
Kenmerkend voor de werkstijl van een controller moet verder zijn dat hij kan confronteren zonder drammerig te worden en tegelijkertijd afstand kan nemen en betrokken blijft. Dit soort stijlkenmerken vormen naar mijn mening een soort randvoorwaarde om in een politiek- bestuurlijke omgeving succesvol te kunnen opereren.

Tot slot
De functie van controller is al oud, maar bij de overheid nog betrekkelijk nieuw. Veel controllers hebben twijfels over wat er van hen wordt verwacht, terwijl zij gezien hun functie juist sterk in hun schoenen zouden moeten staan en het voortouw zouden moeten nemen. De oplossing van dit probleem moet op zijn minst voor een deel van de controllers zelf komen. Zij moeten meer oog krijgen voor het spanningsveld waarin zijn opereren. Calimero-achtige opstellingen zouden uit den boze moeten zijn. Een zekere trots en passie zou daarvoor in de plaats moeten komen. Op dit moment merken we daar naar mijn mening te weinig van.

Drs. L.J.F. Dolmans is zelfstandig opleider en onderzoeker.

Noten
1 De praktijk die in dit artikel wordt geschetst is grotendeels gebaseerd op ervaringen die sinds 1989 zijn opgedaan bij controllersopleidingen. De auteur is docent aan de Bestuursacademie Nederland. Zie ook L.J.F. Dolmans, Haalt control de 22ste eeuw (Overheidsmanagement, 2000, nr.10) op www.dolmans.org.
2 Er zijn controllers die zich verzetten tegen deze verantwoordelijkheid, maar dat neemt niet weg dat colleges altijd min of meer de verwachting hebben dat de controller weet wat er aan de hand is en vroegtijdig aan de bel zal trekken als het mis dreigt te gaan.
3 De relatie tussen onafhankelijkheid en objectiviteit is indringend beschreven door Th.A. Stevers in De Algemene Rekenkamer, 1979, hoofdstuk IV.
4 Tijdens de genoemde controllersopleiding wordt de deelnemers aan het begin altijd gevraagd de drie belangrijkste controlproblemen in hun organisatie te noemen. Onduidelijkheid over rollen en verantwoordelijkheid staat altijd in de top drie van wat naar voren komt.