‘De transparantie is er wel, maar de inzichtelijkheid ontbreekt vaak’

Als eindverantwoordelijke ambtenaar voor de Amsterdamse gemeentelijke fi nanciën hanteert Evelyn Lindeman een tamelijk directe aanpak. Daardoor krijgt ze nog wel eens het verwijt dat ze te bedrijfsmatig denkt en de overheid te veel gelijk stelt aan het bedrijfsleven. Maar zelf zou ze niet weten waarom ze dat niét zou doen.

De gemeente Amsterdam geeft jaarlijks 52 miljoen euro uit aan armoedebestrijding. Dat is veel geld. Maar als je vraagt ‘Wat krijgen we daar nu eigenlijk voor terug?’, dan zit iedereen je met opgetrokken wenkbrauwen en grote ogen aan te staren. Voor veel mensen is deze vraag gewoon not done. Die denken: ‘We doen goed, we helpen mensen, en dan heb je het niet over geld’. Ik denk daar anders over.”
“Het ligt in mijn functie als controller besloten dat ik vragen stel”, zegt Evelyn Lindeman, directeur Concern Financiën bij de gemeente Amsterdam. “Net zoals een bank waar je aanklopt voor geld. Die wil ook weten waar je het voor nodig hebt en wat je er precies mee wilt gaan doen. Ik zie toe op de rechtmatigheid én de doelmatigheid van de besteding van overheidsgelden. Voor wie het misschien mocht denken: ‘gehersenspoeld’ door het bedrijfsleven is ze zeker niet. De tot bedrijfseconoom geschoolde Lindeman die tevens over de aantekening qualified controller beschikt, heeft een brede financiële- en it-carrière bij de rijks- en gemeentelijke overheid achter de rug. Pas later, voor haar komst naar Amsterdam, is ze overgestapt naar het bedrijfsleven, eerst als adviseur voor de lokale overheid vanuit LogiaCMG en later als directeur ICT voor een bedrijfsonderdeel van AEGON. “Daar was in die tijd, na de Enron-affaire in de VS, grote behoefte aan meer transparantie”, verklaart ze. “De vraag was heel simpel: hoeveel geld komt er binnen, waar blijft het, waar gaat het er weer uit en wat houden we daar per saldo aan over? Die transparantie is nodig voor onder meer aandeelhouders. Die manier van denken is me wel bijgebleven, ja. Waarom zou ook een gemeente de geldstroom niet zo bekijken? Ik bedoel: de transparantie is er wel, absoluut zelfs, maar de inzichtelijkheid ontbreekt vaak.”

Op de kaart

Twee jaar zit Lindeman nu op haar werkplek bij de gemeente, en sinds haar komst is er het nodige veranderd. Ze heeft de concernfinanciën, zoals dat heet, ‘breder op de kaart gezet’. “De zaken waren in orde – de jaarrekening was op tijd en de begroting deugde – maar als je aan een bestuurder vroeg of hij hiermee voldoende financiële handvatten had om beleidsmatig te kunnen sturen, dan was het antwoord nee. Daarvoor waren de beschikbare gegevens veel te statisch.”
Lindeman gooide het over een andere boeg. Conform haar eigen adagium zette ze in op de totstandkoming van een inzichtelijke begroting en jaarrekening. “Dat betekent dat ik ook inzicht moet hebben in de uitgaven van de gemeentelijke diensten. Niet dat ik hun verantwoordelijkheid wil overnemen, integendeel zelfs, maar ik wil weten waar ze hun geld aan uitgeven. Dit om de koppeling van uitgaven te kunnen leggen met de diverse projecten en programma’s die binnen de gemeente worden uitgevoerd. Helaas ervaren sommige mensen dit toch als een aantasting van hun verantwoordelijkheid. Zeker in het begin was dat wel even moeilijk, ja.”
Voor de goede orde: de Amsterdamse begroting bedraagt 5,2 miljard euro. Daarvan wordt door middel van een verdeelsleutel zo’n 40 procent doorgesluisd naar de stadsdeelraden, die vervolgens autonoom kunnen beslissen hoe zij het geld besteden. De rest van het geld blijft bij de ‘koepel’ genaamd ‘centrale stad’.
“Alles bij elkaar”, legt Lindeman verder uit, “ligt de uitgave van het overgrote deel van die totale 5,2 miljard vrijwel volledig vast. Ongeveer 5 miljard euro is going concern. De resterende 200 miljoen kan het college van burgemeester en wethouders verspijkeren aan nieuwe eigen plannen. Denk bijvoorbeeld aan politieke prioriteiten als meer veiligheid, minder vroegtijdige schoolverlaters en andere wensen die meestal bij de coalitievorming na de verkiezingen worden afgesproken in het programma-akkoord, zeg maar het gemeentelijk regeerakkoord.”

Meer voor minder

Lindemans doelstelling is duidelijk. Ze kijkt bij voorkeur naar wat er binnen de gemeente allemaal wél al is, in plaats van wat er nog zou moeten komen. Een voorbeeld. In 2003 sloeg een groep baldadige jongeren aan het voetballen met de herdenkingskransen die op 4 mei waren gelegd op het Mercatorplein. De bevolking was uitermate verontwaardigd en de politiek riep om maatregelen. De eerste reactie was dat er opvang, zorg of in ieder geval beleid voor deze jongeren moest komen. En zo geschiedde. Ad hoc werd hiervoor geld vrijgemaakt.
“Als ik hier toen al had gezeten, hadden we het waarschijnlijk anders geadviseerd”, zegt Lindeman. “Ik bedoel, die jongeren zitten misschien al in -tig regelingen. Ik wil dan graag weten welke dat zijn, wat er binnen die regelingen gebeurt, waarom ze wel of niet effect hebben; kortom, wat ze ons als gemeente opleveren. En mogelijk kunnen we ook al tot verbeteringen komen door een beetje tussen de regelingen te gaan schuiven in plaats van extra geld beschikbaar te stellen als oplossing.”
Binnen het huidige voorzieningenpalet kunnen hoofdstedelijke burgers aanspraak maken op circa negentien verschillende regeling op het gebied van armoedebestrijding, die zijn ondergebracht bij vier gemeentelijke diensten: de dienst Werk en Inkomen (zeg maar de sociale dienst), de dienst Maatschappelijke Ontwikkeling (die zich bezighoudt met inburgering, onderwijs en meer in de categorie Welzijn), de dienst Zorg en Samenleving (voert de Wet maatschappelijk ondersteuning uit) en de Geneeskundige en Gezondheidsdienst (GGD, ziet toe op de Amsterdamse volksgezondheid). “Als de ene dienst niet weet wat de andere doet”, zegt Lindeman, “dan kan het zijn dat je dingen dubbel doet en je daarmee ook dubbele kosten maakt. Deze dubbelingen weghalen is vaak beter dan wéér een nieuwe regeling verzinnen. Want het is maar de vraag of meer ook beter is. Ik geloof zelf vooral in meer voor minder.”

Samenwerking

Met inzicht alleen is de gemeente er nog niet. Ook samenwerking is een belangrijke randvoorwaarde voor succesvol beleid. Nog een voorbeeld. “Onze GGD heeft een afdeling die heet Dienst Vangnet en Advies. Daar komen de mensen terecht die nergens anders meer heen kunnen. Je kent het wel, mensen die pas weer in het systeem komen bovendrijven nadat het eigenlijk al te laat is en de buren hebben geklaagd dat het stinkt. Als we deze mensen wat eerder in het proces de helpende hand bieden, dan scheelt dat enorm veel geld. Geld dat nu betaald moet worden om ze weer aan te sluiten op het elektriciteitsnet, om de kosten van de deurwaarders te vergoeden, om ze te helpen hun schulden af te lossen en wat al niet meer.”
In de beleving van Lindeman kan de samenwerking tussen de betrokken diensten heel eenvoudig vorm krijgen. Bijvoorbeeld in de persoon van een medewerker van de sociale dienst die een seintje geeft dat iemands uitkering is stopgezet zonder dat de betreffende persoon is doorgestroomd naar betaald werk. Want dat betekent namelijk dat de kans zeer wel aanwezig is dat deze persoon straks in de problemen komt. Iemand anders van bijvoorbeeld de dienst Maatschappelijke Ontwikkeling zou dan eens poolshoogte kunnen gaan nemen. Inmiddels is een project gestart onder de naam ‘Vierkant voor Amsterdam’ waarbinnen de vier diensten elkaar hebben gevonden in de samenwerking binnen de primaire processen. Daarnaast wordt onderzocht in hoeverre samenwerking mogelijk is binnen de dienstverlening van de vier diensten en wordt gekanaliseerd waar overlappende taken samengevoegd kunnen worden.
Maar ook andere partijen kunnen in de samenwerking worden betrokken, zoals de sociale dienst nu doet met onder andere Nuon. Lindeman: “Als die iemand dreigt te gaan afsluiten van gas en licht, dan krijgt de sociale dienst dat te horen. Want laten we eerlijk zijn: het is toch niet normaal dat we in dit land iemand bewust in het donker en in de kou zetten? Daar is iets aan de hand. Dat moeten we niet laten doorsudderen, nee, we moeten reageren.”

Monitoren

Zijn de randvoorwaarden ‘inzicht’ en ‘samenwerking’ eenmaal goed vormgegeven, dan is het tijd voor het laatste onderdeel van de aanpak: ‘monitoren’. De eerste stap hierin is de stroomlijning van de gemeentelijke financiële verslaglegging. “Van de 22 financiële pakketten hebben we er nu nog zes over en dat moet er straks één worden. Ook werken we met een uniform rekeningschema, zodat kosten voor bijvoorbeeld automatisering onder hetzelfde nummer in de grootboekrekening worden vastgelegd. Dit betekent dat we er nu ook analyses op los kunnen laten, omdat we gegevens kunnen koppelen.”
Een tweede stap is het SMART-maken van de afspraken in het programma-akkoord van het gemeentebestuur: specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden. “Het voordeel van deze gemeente is dat veel gegevens er meestal wel al zijn, alleen is niet altijd duidelijk waar. Toen het gemeentebestuur besloot om het aantal vroegtijdige schoolverlaters te verminderen, waren de precieze aantallen al snel gevonden in ons statistisch boekje De staat van de stad. In 2006 hadden we 7069 vroegtijdige schoolverlaters in beeld en 3162 buiten beeld. Het college wil dat dit gezamenlijk aantal wordt teruggebracht tot 9000 jongeren maximaal. Mijn vraag is dan: hoe denk je dat te gaan doen, wat gaat dat kosten en wat gebeurt er nu al? Door de vraag te stellen dwing ik de partijen na te denken over een goede aanpak, en niet alleen maar aan te dringen op meer geld.”
Door de beleidsdoelen te koppelen aan de antwoorden op de financiële vragen, ontstaan indicatoren die aangeven welke weg (inclusief tijdspad) moet worden gevolgd voordat het einddoel kan worden bereikt. Lindemans afdeling heeft tot op heden zo’n zestig van dit soort indicatoren ontwikkeld. Ook wordt nauwkeurig bijgehouden – gemonitord – hoe er op de verschillende onderdelen wordt gescoord. Dat gebeurt met een ‘stoplicht’: worden de tussentijdse doelstellen niet tijdig gerealiseerd, dan staat het stoplicht op rood. Komen de inspanningen in de richting van het gewenste effect, dan is het cirkeltje oranje, en gaat het goed dan krijgen de verantwoordelijke wethouder en de bijbehorende dienst(en) het groene licht toegekend.
De Directie Concern Financiën houdt de tussentijdse scores bij op het gemeentelijke intranet, maar het is de bedoeling dat ze straks voor iedere Amsterdammer te raadplegen zijn op internet. “Dat is voor bestuurders natuurlijk wel even wennen. Ze hebben het zelf gewild maar nu het zichtbaar wordt is het wel spannend”, zegt ze, “want het publiek kan zo in één oogopslag zien of je gemaakte beloftes gestand doet of niet. Het lijkt me het toppunt van transparantie en inzichtelijkheid.”