De verantwoording 2006 van de rijksoverheid

Het proces van verantwoorden, de verantwoording en de controle daarop staan momenteel ter discussie. Werd VBTB in 1999 nog gezien als een grote doorbraak om de verantwoording van de rijksoverheid op een hoger plan te brengen, nu zijn woorden als ‘cijferfetisjisme’ en ‘bureaucratie’ niet van de lucht. In dit artikel stellen de auteurs zich de vraag wat we van de verantwoording 2006 kunnen leren en hoe die verantwoording kan bijdragen aan een lerende overheid.

Verantwoordingsdag mei 2007

Traditiegetrouw bood de minister van Financiën op 16 mei 2007 het Financieel Jaarverslag van het Rijk en de jaarverslagen van de ministers aan de Tweede Kamer aan. De Algemene Rekenkamer presenteerde op hetzelfde moment haar rapporten bij de jaarverslagen. De Tweede Kamer kon vervolgens op 22 mei 2007 in debat. Daarbij is gesproken over de inhoud van de jaarverslagen, het functioneren van de overheid, over het verantwoordingsproces en de vorm waarin de verantwoordingen gegoten zijn.
Inhoudelijk was er op hoofdlijnen sprake van een positieve boodschap. De Algemene Rekenkamer heeft de Rijksrekening 2006 goedgekeurd. De rechtmatigheid is in Nederland op een hoog niveau en over de gehele linie is de bedrijfsvoering van de ministeries van voldoende kwaliteit.1 Ook komt er steeds meer beleidsinformatie beschikbaar, een eerste vereiste van VBTB. Deze positieve conclusies gaven weinig reden voor een politiek debat in de Tweede Kamer. De Staten-Generaal kunnen de ministers decharge verlenen voor het beheer over het afgelopen jaar.
De Kamer discussieerde wel met de ministers over een aantal zaken die niet goed zijn gegaan in het voorbije jaar. Voorbeelden daarvan zijn de problemen bij de Belastingdienst met de uitbetaling van de huur-, zorg- en kinderopvangtoeslagen, het wapen- en munitiebeheer bij het Ministerie van Defensie en het voorschotbeheer van ontwikkelingssamenwerkingsgelden bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken.
Tenslotte is een deel van het verantwoordingsdebat gevoerd over de status van het debat en het proces van verantwoorden, geïllustreerd door de afwezigheid van de minister-president. Immers de huidige minister van Financiën moest nu verantwoording afleggen over een kabinetsbeleid waarover hij als persoon niet de verantwoordelijkheid heeft gedragen, zelfs oppositie tegen had gevoerd. De jaarverslagen bevatten meer dan alleen verantwoording over de financiële middelen en administraties. De politieke verantwoording gaat juist over het bereiken van beleidsdoelstellingen. Mede door de negatieve geluiden over het proces van verantwoorden, staan de verantwoording en de controle daarop ter discussie.

VBTB is inderdaad nog niet wat iedereen er van had verwacht, maar negatieve gevoelens over het proces van verantwoording stimuleren niet de discussie over de maatschappelijke doelstellingen en uitvoering van overheidsbeleid. Wat betreft de inhoud zien we wel degelijk positieve tendensen. De debatten worden beter en gaan over inhoudelijke zaken. Waar soms de klacht is dat niet gediscussieerd wordt over de werkelijk belangrijke zaken, daar moet tegenover worden gesteld dat de Tweede Kamer zelf bepaalt over welke onderwerpen zij wil praten en op welk moment. Dat hoeven niet altijd onderwerpen te zijn die ministers of ambtenaren belangrijk vinden. Gelukkig zijn het ook onderwerpen die het nut van verantwoording en een goede bedrijfsvoering raken.

Doel en functie verantwoording

De begroting heeft een autorisatiefunctie en een allocatiefunctie. De begroting bevat het voorgenomen beleid en de daarvoor benodigde bedragen; de verantwoording blikt terug op de realisatie. Een verantwoording heeft drie belangrijke functies: een rekenschap- en controlefunctie uitmondend in decharge én een informatiefunctie. De verantwoording bedient verschillende doelgroepen en heeft zowel een interne als externe werking. Het interne verantwoordingsproces zal zo ingericht zijn dat het de voor de externe verantwoording benodigde informatie oplevert. Ook intern heeft de verantwoording een informatie- en dechargefunctie.
In de publieke sector is de functie van de verantwoording vergelijkbaar met die in de private sector. Alleen spreken we niet van klanten en aandeelhouders, maar van burgers en de Staten-Generaal. Natuurlijk zijn er belangrijke verschillen. Aandeelhouders beslissen zelf over de inzet van hun middelen (‘is dit bedrijf het waard om in te investeren’), de Staten- Generaal beslissen over de allocatie van andermans middelen (belastingen). Deze verschillen zijn terug te voeren op de verschillende doelstellingen van de private en publieke sector. De verschillen hebben consequenties voor de informatie die in de verantwoording naar voren moet komen. Hoewel formeel alleen decharge over het financieel beheer wordt gegeven als sluitstuk van de begrotingen verantwoordingscyclus, behelst de decharge materieel ook het gevoerde beleid en de kosten daarvan:2 achteraf wordt decharge verleend over het vooraf, bij de begroting, gegeven vertrouwen. De verantwoording heeft de status van een terugblik op het desbetreffende begrotingsjaar voor de dechargeverlening én levert input voor een vooruitblik. De verantwoording bevat niet zelf die vooruitblik. Die zit namelijk in de begroting. De verantwoordingsinformatie kan men dus gebruiken om van te leren.

De informatie die in de verantwoording staat, moet voldoen aan de behoefte van de doelgroep, primair de Staten-Generaal. In het rapport ‘Jaarverslag in de politieke arena’ is de behoefte van de Staten-Generaal als volgt omschreven: ‘Om een kwalitatief goede invulling te geven aan de controlerende taak is het een vereiste dat de Staten-Generaal de verantwoording over het beleid, de bedrijfsvoering en de financiële middelen in goede samenhang kunnen beoordelen. De Staten-Generaal moeten immers een adequaat antwoord kunnen vinden op de volgende vragen: wat was het doel, welke instrumenten zijn er ingezet om dat doel te bereiken, hoe verliep de uitvoering, wat heeft het gekost en vooral... wat is het resultaat?’
Dat de Staten-Generaal behoefte hebben aan meer dan financiële informatie heeft consequenties voor de inhoud van de verantwoordingen in de publieke sector. Immers, voor informatie over beleid moet men voor elk beleidsterrein op zoek naar andere indicatoren die aannemelijk maken wat het verband is tussen de gewenste maatschappelijke effecten, de te leveren prestaties en daarvoor ingezette middelen.

Verantwoording over beleid, financiën en bedrijfsvoering

Met de invoering van VBTB is het principe van de ‘doelmatige, doeltreffende en slagvaardige’ overheid in begroting- en verantwoording vertaald in de zogenoemde www-vragen. Ook werd het brede begrip ‘bedrijfsvoering’ geïntroduceerd; ‘het geheel aan activiteiten inzake de aanwending van financiële, personele, materiële en informatiemiddelen in het kader van de beleids- en begrotingsprocessen waarvoor de minister verantwoordelijkheid draagt.’3 Het gaat hierbij om alles wat nodig is om het bereiken van beleidsdoelstellingen te faciliteren. Voor verantwoording over de bedrijfsvoering is de bedrijfsvoeringsparagraaf geïntroduceerd. Toch is dit niet de enige informatie over bedrijfsvoering die terug te vinden is in de jaarverslagen. Immers, de beantwoording van de vragen ‘hebben we bereikt wat we hebben beoogd, hebben we gedaan wat we daarvoor zouden doen en heeft het gekost wat we dachten dat het zou kosten?’ levert bij uitstek informatie over de bedrijfsvoering in relatie tot het bereiken van beleidsdoelstellingen.

De vraag is of we met VBTB bereikt hebben wat we wilden bereiken. Zowel de VBTB-evaluatie als de opmerkingen tijdens het verantwoordingsdebat in mei 2007 leren ons dat we nog niet bereikt hebben wat oorspronkelijk beoogd werd: de versnelling van het verantwoordingsproces is sinds het verslagjaar 1999 een feit, maar de inhoud, de presentatie en de wijze van behandeling van de jaarverslagen stemmen nog niet tot ieders tevredenheid. Daarbij komt dat de wens tot vermindering van administratieve lastendruk nadrukkelijk gekoppeld wordt aan verantwoording en controle. Over de inhoud van de jaarverslagen rapporteert de Algemene Rekenkamer de afgelopen jaren een vooruitgang: er komt steeds meer concrete informatie over doelen, prestaties en middelen. Die informatie is echter niet in alle gevallen bruikbaar of relevant. Een voorbeeld uit het jaarverslag van het ministerie van Buitenlandse Zaken: de beleidsdoelstelling is dat we mede dankzij Nederlandse ontwikkelingssamenwerking in 2006 minimaal zes miljoen kinderen toegang willen geven tot basisonderwijs. In het jaarverslag staat hoeveel geld er is besteed, maar niet hoeveel kinderen daarmee toegang hebben gekregen tot het onderwijs.

De inhoud van de informatie is voor verdere verbetering vatbaar. De informatiewaarde van het jaarverslag wordt niet vergroot door meer gegevens maar door het veredelen van gegevens tot de informatie die de primaire gebruiker nodig heeft. Het is de vraag of de inhoud van de jaarverslagen antwoord geeft op vragen van de Tweede Kamer. Om deze vraag te beantwoorden, staan we stil bij de verschillende actoren in de verantwoordingsketen.

De verantwoordingsketen

Er is sprake van een verantwoordingsketen waarbij op verschillende niveaus en door verschillende actoren verantwoording wordt afgelegd. In elk departement leggen de budgethouders verantwoording af aan hun leidinggevende. De hoogste leidinggevende rapporteert in principe aan de minister, die verantwoordelijk is voor de bedrijfsvoeringsparagraaf in het jaarverslag. Op het niveau van de rijksoverheid als geheel legt de regering verantwoording af middels het Financieel Jaarverslag Rijk waarin de Rijksrekening is opgenomen.

Verantwoording afleggen betekent ‘verantwoordelijkheid nemen’ voor het beleid, de daarmee gemoeide financiële middelen en de bedrijfsvoering die het bereiken van beleidsdoelstellingen faciliteert. Verantwoordelijkheid nemen doe je vooraf, dus bij het ontwikkelen en uitvoeren van het beleid. Onderdeel van het nemen van verantwoordelijkheid is het zorgdragen voor een adequate inrichting van de verantwoordingscyclus, waarin iedere actor zijn rol kan spelen. Belangrijke actoren in die cyclus zijn de budgethouders, de directie FEZ in de rol van concerncontroller, de departementale auditdienst. De budgethouders (beleidsdirecteuren of directeuren-generaal) zijn verantwoordelijk voor de rechtmatige en doelmatige begrotingsuitvoering. Daarvoor zijn kaders gesteld in wet- en regelgeving en waar nodig zijn departementspecifieke kaders opgesteld door de controller van het departement. De directie FEZ is verantwoordelijk voor het toezicht op de naleving van de kaders voor een rechtmatige en doelmatige begrotingsuitvoering en voor het tijdig signaleren van risico’s die de bedrijfsvoering en de begrotingsuitvoering in gevaar kunnen brengen. Elke overheidsorganisatie ondervindt interne en externe risico’s; deze worden geïnventariseerd opdat tijdig kan worden bijgestuurd als het bereiken van de doelen in gevaar komt. Vervolgens kunnen maatregelen worden genomen om die risico’s te mitigeren. Vanwege veranderingen in bijvoorbeeld regelgeving zal deze risicobeoordeling periodiek moeten plaats vinden. Het is dus niet voldoende om dit een keer te doen en er vervolgens niet meer naar te kijken. Door interne en externe veranderingen kunnen nieuwe risico’s ontstaan en oude risico’s verminderen. Als er risico’s onjuist worden geschat of beheersmaatregelen onvoldoende werken, kan dit bijvoorbeeld consequenties hebben voor de bedrijfsvoering.

De auditdienst is onder andere belast met het uitvoeren van de controle van de departementale verantwoording. De auditdienst heeft een interne functie. Er is uiteraard een samenhang tussen de wijze waarop risicomanagement door het management wordt ingevuld en de uitvoering van de (accountants)controle. De auditdienst zal zijn controle zo effectief mogelijk inrichten en daarom risicoanalyse toepassen. Die risicoanalyse dient een ander doel dan de risicobeoordeling van de manager. Uiteindelijk zal de accountant door middel van zijn werkzaamheden een deugdelijke grondslag voor zijn oordeel (de verklaring) moeten verkrijgen. Dat neemt niet weg, dat interne beheersmaatregelen die zijn gebaseerd op een grondige risicobeoordeling door het management, effectief kunnen zijn en de kans op fouten kunnen verkleinen.

De Algemene Rekenkamer is in feite de externe controleur en op grond van artikel 82 CW belast met het jaarlijkse onderzoek naar het fi nancieel en materieel beheer, de daartoe bijgehouden administraties, de financiële en beleids- en bedrijfsvoeringsinformatie in de jaarverslagen, de departementale saldibalansen en de totstandkoming van de informatie over het gevoerde beleid en de bedrijfsvoering. De Algemene Rekenkamer brengt haar rapporten uit aan de Tweede Kamer en fungeert als ‘vertrouwenspersoon voor het maatschappelijk verkeer’, vergelijkbaar met de rol die de openbare accountant speelt in de private sector.

Tenslotte heeft de Tweede Kamer een belangrijke rol in de verantwoordingsketen. Immers, de Kamer oefent de controlerende functie uit. In die rol heeft de Kamer behoefte aan informatie over de verantwoording: ‘klopt het wat er in de verantwoording staat (vertrouwen), gaat het zoals het hoort te gaan zoals we vooraf hadden afgesproken (rechtmatigheid en bedrijfsvoering), en wordt er doelmatig met de – beperkte – middelen omgegaan’.

De verantwoordingsketen is zo sterk als de zwakste schakel. Als bijvoorbeeld de controllersrol of de auditrol onvoldoende wordt ingevuld, heeft dat consequenties voor de andere actoren in de keten. Kunnen de andere actoren de zwakheden niet opvangen door eigen werkzaamheden of aanvullende maatregelen, dan heeft dat gevolgen voor de kwaliteit van de verantwoording.

Vertrouwen en leren?

De kwaliteit van de verantwoording kan worden afgeleid uit de mate waarin de rekenschap-, de controle- en de informatiefunctie van die verantwoording worden uitgeoefend. Twee vragen zijn daarbij van belang. De eerste vraag is of de verantwoording 2006 bijdraagt aan het vertrouwen van de burger in de overheid? Inhoudelijk is daar aanleiding toe; de Rijksrekening en de saldibalans van het Rijk 2006 zijn goedgekeurd en rijksbreed is sprake van een lichte daling van het aantal onvolkomenheden in de bedrijfsvoering. Hoewel een aantal onvolkomenheden hardnekkig is en structureel van aard, is de verantwoording van de rijksoverheid van voldoende niveau. Maar leidt dat ook tot vertrouwen van de burger? Of tot vertrouwen van de Kamer, die van de kiezer het mandaat heeft gekregen? De politiek wil het vertrouwen van de burger winnen door een efficiënte overheid, met weinig bureaucratie en een lage administratieve lastendruk. Vanuit die optiek heeft men ingezet op efficiency door vermindering van het aantal ambtenaren, waaronder ook de controlefunctie. De politieke ambitie het vertrouwen van de burger terug te winnen, wordt doorvertaald naar het verantwoordingsproces. ‘Minder bureaucratie’ is ook hier het adagium. Merkwaardig, want bureaucratie betekent regeldruk en administratieve lasten. Zaken die aan de voorkant worden veroorzaakt, bij het maken van beleid, en die voor de controleur een gegeven zijn.

De tweede vraag die we ons moeten stellen is of de overheid van de verantwoording 2006 heeft geleerd. Dat er uit die verantwoording lessen getrokken kunnen worden, is duidelijk. Hoewel er in totaliteit minder onvolkomenheden in de bedrijfsvoering zijn dan vorig jaar, is het aantal ernstige onvolkomenheden toegenomen. Dit heeft ertoe geleid dat de Algemene Rekenkamer in 2007 twee bezwaaronderzoeken zal uitvoeren:4 bij het Ministerie van Defensie en bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Dat een adequate bedrijfsvoering en een rechtmatige begrotingsuitvoering blijvende aandacht vragen blijkt uit de actualiteit. Halverwege het verantwoordingsjaar 2007 zijn diverse ministers al in de publiciteit gekomen met niet-naleving van Europese aanbestedingsregels. Ook wat betreft de beleidsinformatie zijn de nodige lessen te trekken. Er is sprake van een stijgende lijn in de beschikbare informatie. De ministers verbeteren zowel de levering van meer concrete informatie over hun beoogde doelstellingen als de informatie over te leveren prestaties en daarmee gemoeide uitgaven. Tegelijkertijd blijkt uit het verdiepend onderzoek van de Algemene Rekenkamer dat de bruikbaarheid van de beleidsinformatie kan worden verbeterd. Zo zijn doelstellingen en prestaties over het algemeen wel concreet weergegeven, maar is vaak niet duidelijk wat ingezette middelen en gerealiseerde prestaties hebben bijgedragen aan de doelrealisatie. Ook is informatie over de tweede ‘W’-vraag, ‘wat heeft het gekost’, vaak afwezig. Zo is bij het grote project ‘vervanging pantservoertuigen’ zowel het totale budget kleiner geworden, als de kostprijs per stuk fors gestegen. Het aantal aan te schaffen pantservoertuigen zal dus lager zijn dan oorspronkelijk gepland. Een gegeven dat voor de Tweede Kamer interessanter is dan het feit dat het geld wordt uitgegeven. Maar toch bleef deze informatie onvermeld.5

Wat leert de overheid hier nu van? Van de uitkomsten van een controle kun je leren door maatregelen te nemen om problemen of fouten die nu zijn gemaakt volgend jaar te voorkomen. Of, als er sprake is van onuitvoerbare regelgeving, door die regelgeving ter discussie te stellen. Controle en verantwoording kunnen zo bijdragen aan een betere uitvoering van beleid en daarmee aan het vertrouwen van de burger in de overheid. Maar gebeurt dat?
Allereerst kunnen we constateren dat een aantal problemen in de bedrijfsvoering hardnekkig is. Daar staat tegenover dat door de jaren heen nieuwe onvolkomenheden steeds sneller worden opgelost. Daarnaast lijkt het erop dat de overheid, hoewel ze inzet op lastenreductie voor burgers en meer efficiency, bij problemen in de uitvoering toch bureaucratisch handelt. Illustratief is het voorbeeld van ‘Walvis’ waarbij werkgevers opnieuw om loongegevens moest worden gevraagd, terwijl zij die al eerder hadden aangeleverd. Een efficiencytaakstelling op het aantal ambtenaren helpt niet om dit soort problemen te voorkomen. Inzicht in de bedrijfsvoering, interdepartementale samenwerking en aandacht voor de uitvoering wel.

Conclusies

Wat kunnen we van de verantwoording 2006 leren en draagt die verantwoording bij aan het vertrouwen in de Rijksoverheid? Om die vraag te beantwoorden, kijken we naar de functies van de verantwoording en de doelstellingen van VBTB. Naar onze mening is de rijksoverheid op de goede weg, al zijn er nog kwaliteitsslagen nodig om de controle- en informatiefunctie te versterken. Wij denken daarbij aan het aanbrengen van meer focus in de informatie, aan meer informatie over de doelmatigheid van processen (de tweede ‘W’-vraag) en aan het meer betrekken van de Tweede Kamer als het gaat om het opstellen van verantwoordingsinformatie.

Leert de overheid van de verantwoording uit het voorgaande jaar? Die vraag is moeilijker te beantwoorden. Hoewel de rechtmatigheid en de bedrijfsvoering van de rijksoverheid van voldoende niveau zijn, is er tegelijkertijd sprake van een aantal hardnekkige problemen. Problemen die bovendien vooral in de uitvoering zitten en waar de burger rechtstreeks mee te maken heeft. En daarmee het vertrouwen in die overheid ondermijnen. Om die problemen op te lossen, is een overheid nodig die anders werkt. Jammer genoeg is daar in de huidige discussie over een efficiënte en slanke overheid weinig aandacht voor. De discussie wordt vooral gevoerd over de omvang van de overheid, de mogelijke reductie van het aantal formatieplaatsen en het tegengaan van bureaucratie (waaronder het verantwoordingsproces). Naar ons idee is het beter zoals de Nationale ombudsman het in zijn verslag over 2005 stelde: ‘De overheid is in een moderne samenleving een dienstbare overheid, die steeds weer verantwoording aflegt over deze dienstbaarheid.’6 Het vertrouwen van de burger hangt samen met de kwaliteit van de gevoerde bedrijfsvoering en de verantwoording die daarover wordt afgelegd.

Ellen van Schoten en Marleen Stafleu zijn resp. werkzaam als directeur en projectleider bij de Algemene Rekenkamer. Het artikel is op persoonlijke titel geschreven.

Noten
1 Algemene Rekenkamer, 2007, Rijk Verantwoord 2006, TK 2006-2007, 31031, nr. 2.
2 Jaarverslag in de politieke arena, 1998, p. 11
3 Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording, Tweede Kamer, vergaderjaar 1998-1999, 26573, nr. 2, p. 25.
4 De algemene rekenkamer kan een jaarverslag niet ‘afkeuren’. Het enige formele instrument dat de Algemene Rekenkamer heeft is het maken en handhaven van ‘bezwaar’. Conform CW 2001, art. 88 en 89 kan de Algemene Rekenkamer, op grond van haar onderzoek, bezwaar kenbaar maken met betrekking tot het gevoerde financieel beheer, materieelbeheer of de verantwoording daarover. Een bezwaaronderzoek houdt in dat er onderzoek gedaan wordt ter onderbouwing van een eventueel bezwaar.
5 Algemene Rekenkamer, 2007, Staat van de Beleidsinformatie 2007, TK 2006-2007, 31029, nr. 1.
6 Nationale ombudsman, 2006, De maakbare overheid. Verslag van de Nationale ombudsman over 2005.