Het Amsterdamse systeem van bedrijfsvoeringscontrol

Sinds de invoering van de Wet dualisering legt het College van B&W in gemeenten verantwoording af over de doelmatigheid en doeltreffendheid van het gevoerde bestuur. In talloze gemeenten werd bij de invoering de vraag gesteld hoe aan deze verantwoordingsplicht invulling te geven. Op het terrein van de bedrijfsvoering ontwikkelde de gemeente Amsterdam hiervoor een eigen systematiek. Hoe ziet de Amsterdamse controlsystematiek er uit? Welke problemen deden zich voor bij de ontwikkeling en de invoering? Maar ook: wat heeft het de gemeente Amsterdam opgeleverd?

De gemeente Amsterdam bestaat, naast veertien zelfstandig opererende stadsdelen, uit ongeveer dertig diensten en bedrijven. Deze diensttakken, die rechtstreeks onder het College van B&W ressorteren, vormen gezamenlijk een bont palet: beleidsdiensten, zuiver uitvoerende diensttakken en bedrijfsmatig opererende organisaties. Om na te gaan of deze diensten ‘in control’ zijn, werd er in het recente verleden een scala aan normen en met name informatievragen ontwikkeld, die waren opgenomen in de jaarlijkse planning- en controlcyclus (P&C). De vragen hadden onder andere betrekking op processturing- en beheersing, juridische kwaliteitszorg, informatiebeveiliging, dienstverlening, P&O-beleid en integriteit. Diensten gaven in jaarplannen aan wat zij, onder andere op basis van afzonderlijk uitgevoerde juridische nulmetingen (legal audits), accountantsonderzoeken en integriteitaudits, aan verbeteracties gingen uitvoeren en legden in jaarverslagen hierover verantwoording af.

Een gemeentebrede verbeteragenda stelde begin 2004 de totale hoeveelheid vragen en daarmee samenhangende belasting voor de gemeentelijke organisaties ter discussie. Naast het streven naar een vereenvoudiging van de P&C-cyclus, deed zich op het terrein van gemeentelijke bedrijfsvoering een parallelle ontwikkeling voor. De nieuwe artikelen 212 en 213a Gemeentewet dwingen het lokale bestuur nu namelijk ook verantwoording af te leggen over de doelmatigheid en doeltreffendheid van het gemeentelijk handelen, en daarmee ook over de kwaliteit van de bedrijfsvoering. Voor Amsterdam, net als voor andere gemeenten en provincies, stond in 2004 de vraag open hoe deze verantwoording precies gestalte te geven. Want hoe weet je of je doelmatig werkt? En als je dit wilt weten, hoe meet je de doelmatigheid dan?

Op deze parallelle ontwikkelingen diende de Bestuursdienst een antwoord te formuleren. Deze dienst is namelijk het ‘hoofdkantoor’ van de gemeente Amsterdam, dat gemeentebrede control als een van de kernactiviteiten kent. Met het uitoefenen van control vervult de dienst een permanente schakelfunctie tussen de dertig diensten en het College van B&W. Elke dienst heeft eigen contactpersonen in de Bestuursdienst, die op de terreinen van beleid en bedrijfsvoering de dienst zowel adviseren als controleren. De Bestuursdienst heeft in ieder geval op twee vaste momenten in het jaar overleg met de betreffende diensttak en wel in het kader van de P&C-cyclus: de behandeling van de begroting/het jaarplan en de bespreking van de jaarrekening/het jaarverslag.

De Amsterdamse drietrapsraket

Amsterdam koos op het terrein van bedrijfsvoering voor een drietrapsraket. In de eerste plaats werd de verplichting voor diensttakken geïntroduceerd om met ingang van 2004 jaarlijks een zogenaamde ‘Bedrijfsvoeringsverklaring’ (BVV) af te geven aan het college van B&W. En dat als onderdeel van de bestaande jaarverslag/rekeningsystematiek. Om te toetsen of deze bedrijfsvoeringsverklaringen overeenkomen met de werkelijke stand van zaken, is daarnaast gekozen voor een periodieke doorlichting, de zogenaamde integrale meting bedrijfsvoering (IMB). De verzamelde Bedrijfsvoeringverklaringen en de uitkomsten uit de IMB’s vormen vervolgens de basis voor de verplichte bedrijfsvoeringparagraaf in het jaarverslag van het College aan de Raad.

De Bedrijfsvoeringverklaring (BVV)

In het streven naar vereenvoudiging van de p&c-cyclus moest de meetlat in de bedrijfsvoeringverklaring bestaan uit een handzame set aan bedrijfsvoeringnormen. Het belangrijkste criterium bij het kortwieken van de al bestaande set aan normen was de behoefte aan cruciale sturingsinformatie: zijn de belangrijkste risico’s bij de dienst in beeld en worden deze afdoende beheerst? Op basis van dit selectiecriterium werd het oorspronkelijke aantal van maar liefst 220 normen en vragen teruggebracht tot 25 bedrijfsvoeringsnormen.
Maar wat zijn belangrijke risico’s? Er bestaan op het eerste gezicht ‘harde’ en ‘zachte’ bedrijfsvoeringsdisciplines. Zo lijken op het terrein van financieel beheer concrete risico’s makkelijker aan te wijzen dan bijvoorbeeld op het gebied van communicatie. Betrek je naast de financiële en juridische risico’s echter ook afbreuk- of imagoschade, dan is het goed mogelijk ook normen op het terrein van communicatie en bijvoorbeeld dienstverlening te formuleren. Bovendien kunnen ogenschijnlijk zachte risiconormen keihard blijken te zijn, zoals het maximum voorgeschreven aantal seconden voor het opnemen van de telefoon. Overschrijding van die norm levert in de meeste gevallen, afgezien van slechte dienstverlening, geen majeur risico op. Dat is anders bij de beantwoording van de telefoon door bijvoorbeeld de gemeentelijke brandweer en ambulancedienst.
De bedrijfsvoeringverklaring wordt jaarlijks door de diensten ingevuld aan de hand van 25 bedrijfsvoeringsnormen, die betrekking hebben op financiën (inclusief processturing), juridische kwaliteitzorg (inclusief inkoop), archivering, informatie (ICT), P&O (inclusief integriteit), communicatie en dienstverlening. Per norm moet een dienst zich zelf beoordelen, waarbij valt te kiezen uit de kwalificaties ‘voldoet’, ‘voldoet deels’ en ‘voldoet niet’.
Vanwege de diversiteit aan Amsterdamse diensten heeft de 25ste ‘vangnetnorm’ betrekking op dienstspecifieke risico’s. Hierbij valt te denken aan het onderhoud en het beheer van vastgoed, beveiliging, verzekerbaarheid en dienstspecifieke informatiesystemen. Bij het invullen van de jaarlijkse verklaring voeren de diensten feitelijk een zelfdiagnose uit. Daarbij geven zij ook aan welke specifieke risico’s zich, naast de 24 algemeen geldende normen, in de eigen bedrijfsvoering (kunnen) manifesteren.

De integrale meting bedrijfsvoering (IMB)

Naast maatstaf voor de af te geven bedrijfsvoeringverklaring, zijn de 25 bedrijfsvoeringsnormen tevens het uitgangspunt voor de integrale meting bedrijfsvoering (IMB). De IMB is een controlinstrument dat als onafhankelijke toets op de afgegeven bedrijfsvoeringverklaringen per dienst eens in de vier jaren wordt ingezet. De periodieke meting wordt namens het College van B&W, het verantwoordelijke orgaan voor de gemeentelijke bedrijfsvoering, door de Bestuursdienst uitgevoerd. De IMB wordt, in tegenstelling tot de reguliere accountantscontrole en de specifieke onderzoeken, door de Amsterdamse Rekenkamer uitgevoerd, dus níet in opdracht van de gemeenteraad. De resultaten van de uitgevoerde IMB’s kunnen evenwel als voorinformatie door de Rekenkamer worden gebruikt, zoals het jaarlijkse accountantsonderzoek in de diensten weer input vormt voor de IMB’s.

De IMB toetst in hoeverre de feitelijke situatie in de dienst correspondeert met de 25 normen en de afgegeven bedrijfsvoeringverklaring. De gemeente Amsterdam koos bij de ontwikkeling van het doorlichtingsinstrument voor aansluiting bij de al bestaande en beproefde onderzoekssystematiek van de eigen juridische nulmetingen (legal audits). Dat wil zeggen dat, na voorafgaande bestudering van opgevraagde, relevante documenten, de normen in interviews met dienstmedewerkers aan de orde worden gesteld. Verificatie van hetgeen in de gesprekken wordt gezegd, bijvoorbeeld door concreet dossieronderzoek, vindt slechts aanvullend plaats en alleen als in de gesprekken bijvoorbeeld tegenstrijdige antwoorden worden gegeven. De IMB levert met deze onderzoeksmethode meer op dan alleen inzicht in de belangrijkste bedrijfsvoeringrisico’s. Een belangrijk neveneffect is namelijk de vergroting van het risicobesef in diensttakken, doordat tijdens de gesprekken de concrete risico’s in de dagelijkse bedrijfsvoeringpraktijk aan de orde komen.

Uitvoering
De IMB’s worden vanuit de Bestuursdienst uitgevoerd door multidisciplinaire teams. In het zogenaamde kernteam zijn altijd drie vaste deskundigheden vertegenwoordigd, namelijk processpecialisme, juridische kwaliteitszorg en P&O. De drie personen uit het kernteam verrichten het feitelijke onderzoek door het interviewen van een aantal geselecteerde medewerkers in de dienst. Het kernteam wordt op de achtergrond bijgestaan door een analyseteam, waarin alle andere benodigde deskundigheid is ondergebracht. In dit analyseteam is onder andere kennis vertegenwoordigd op het terrein van financiën, integriteit, archivering, ICT, informatiebeveiliging, communicatie en dienstverlening. Het kernteam en analyseteam zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor het analyseren en beoordelen van de verkregen resultaten uit de IMB. Het uitgangspunt van de analyse is de door de dienst ingevulde BVV. Voor de toetsing van deze verklaring wordt in de eerste plaats gebruik gemaakt van opgevraagd materiaal, zoals het meest recente jaarplan en accountantsonderzoek, INK-positiebepalingen, het integriteitsprotocol, een selectie van procesbeschrijvingen en de mandaat- en volmachtregeling. De belangrijkste toetsingsbron vormen daarnaast de gesprekverslagen, omdat daaruit juist blijkt in hoeverre bijvoorbeeld de gemelde en verstrekte interne instrumenten in de dagelijkse praktijk worden gebruikt. Tijdens de uitvoerige gesprekken passeren, voor de geïnterviewden vaak ongemerkt, de bedrijfsvoeringsnormen, omdat de werkzaamheden van de betreffende medewerker de insteek van elk gesprek vormen. Van het afvinken van lijstjes is dus geen sprake. In de interviews komt dan onder andere aan de orde of men het integriteitprotocol kent, het weet te vinden en hoe dit beleid op de werkvloer leeft.

IMB-bevindingen
Het resultaat van de IMB is een compact rapport waarin een beoordeling wordt gegeven van de belangrijkste bestaande risico’s in de primaire en ondersteunende processen van een diensttak.
Hierbij wordt door het IMB-team gebruik gemaakt van dezelfde kwalificaties als in de BVV, namelijk voldoet’, ‘voldoet deels’ en ‘voldoet niet’. Onder de gegeven kwalificatie volgt dan een onderbouwing, met de focus op de nog bestaande of al afgedekte risico’s. Omdat de bevindingen van het IMB-team in hetzelfde format wordt ingevuld dat door de diensten voor de BVV wordt gebruikt, ontstaat er een overzichtelijk spiegelbeeld. Daarnaast bevat het rapport aanbevelingen voor eventuele verbeteracties en wat daarbinnen volgens de onderzoekers prioriteit moet hebben.

De verantwoording

De eerste twee fasen in het Amsterdamse controlsysteem, dat wil zeggen BVV en IMB, leveren uiteindelijk de input voor de derde stap. En dat betreft dan de verantwoording van het College aan de Raad. In het jaarverslag van het College is standaard een paragraaf ‘Bedrijfsvoering’ opgenomen. Hierin worden jaarlijks de bevindingen van zowel de BVV’s als de IMB’s opgenomen. Naarmate de uitvoering van de IMB’s vordert (in 2008 zullen alle diensten een meting hebben gehad), wordt het beeld van de gemeentelijke bedrijfsvoering steeds scherper. Was de Bestuursdienst in de eerste jaren slechts in staat een geconsolideerd plaatje te schetsen van de door de diensten ingevulde BVV’s, nu kan inmiddels de zelfdiagnose van de diensten worden vergeleken met de onafhankelijke toetsing in de IMB’s.

Wetten en praktische bezwaren

De veel geciteerde versregel van Elsschot, ‘want tussen droom en daad staan wetten in de weg en praktische bezwaren’, leek ook van toepassing op de totstandkoming van het Amsterdamse controlsysteem. Voordat de Amsterdamse drietrapsraket kon worden gelanceerd, moest namelijk een aantal hobbels worden genomen. Sommige daarvan werden definitief beslecht, andere komen ook nu nog om de zoveel tijd weer bovendrijven. Hoewel de opgeworpen wetten en praktische bezwaren uiteindelijk een succesvolle introductie en uitvoering niet in de weg hebben gestaan, is in de ontwerpfase veel tijd en energie gestoken in afwisselend overtuigen, afdwingen en verleiden. Dit zowel binnen als buiten de Bestuursdienst.

In de Bestuursdienst bestond er weerstand omdat er in een nieuw verband intensief moest worden samengewerkt; vakdisciplines die in een IMB-team opeens bij elkaar over de schutting kijken en tot een integrale analyse moeten komen. Voor een ander deel werd het soms geringe enthousiasme veroorzaakt door het gedwongen afstand moeten nemen van eigen dingen; met de introductie van IMB werden bijvoorbeeld bestaande eigen doorlichtingsinstrumenten van bedrijfsvoeringsdirecties geschrapt. Overtuigen dat het beter is om samen op te trekken in één doorlichtingsinstrument, betekende in dit geval wijzen op een vaak gehoord oordeel uit de dertig diensten. Hoewel overwegend positief gestemd over de afzonderlijk bestaande doorlichtingsinstrumenten vanuit de Bestuursdienst, wezen zij op onnodige overlap en het ontbreken van dwarsverbanden tussen bijvoorbeeld de aanbevelingen uit de juridische nulmetingen en integriteitaudits.

Bij de uitvoering van de IMB’s speelde, in het verlengde van het daadwerkelijk beschikbaar stellen van menskracht, de vraag of de uitvoering van de integrale meting door de Bestuursdienst zelf ter hand moest worden genomen of beter kon worden uitbesteed. Kostenbesparing, intern aanwezige kennis van de Amsterdamse diensten en de gewenste samenwerking en integrale advisering vanuit de Bestuursdienst, waren argumenten die het pleit beslechtten om het zelf te gaan doen. Niettemin is het aan de diensten overgelaten om desgewenst de IMB door een extern bureau te laten uitvoeren. Hier is tot op heden overigens geen gebruik van gemaakt.

Buiten de Bestuursdienst moesten de andere diensten ook regelmatig worden overtuigd, en wel met de argumenten ‘noodzaak’ (nieuwe verantwoordingsplicht voor het college) en ‘nut’ (periodieke diagnose van de stand van de eigen bedrijfsvoering ten behoeve van doelmatig uitvoeren van het beleid). Bij de gekozen meetmethode speelde bovendien mee, dat bepaalde diensttakken de hen bekende doorlichtingen (VROM, Pensioen- en Verzekeringskamer, bedrijfsbenchmarks, INK) als meetlat voor de anders ingerichte IMB gingen hanteren. Het ‘onbekend, maakt onbemind’ werd goeddeels weggenomen door een aantal van deze diensten vanaf het begin te ‘te verleiden’ kritisch mee te denken over het nieuwe BVV/IMB-instrumentarium.

Methodenstrijd

Een hardnekkig geschilpunt bij de ontwikkeling van het doorlichtinginstrument bleek de gekozen methode van onderzoek. Aangezien er in de sinds 2000 uitgevoerde legal audits (juridische nulmetingen) positieve ervaringen waren opgedaan, werd die systematiek als uitgangspunt voor de normering in de BVV en de opzet van de IMB gekozen. Dat was een keuze voor een kwalitatieve onderzoeksmethode, waarin de toetsing van de BVV, na grondig bureauonderzoek, hoofdzakelijk in gesprekken met diensttakmedewerkers wordt verricht. De validiteit van deze vorm van onderzoek werd door sommigen in de gemeente in twijfel getrokken, omdat het niet was ingericht volgens de beoordeling ‘opzet, bestaan en werking’. Deze in de accountancy gehanteerde controlemethode impliceert empirisch onderzoek, waarbij bijvoorbeeld op bestaansniveau op de werkvloer wordt onderzocht of de genomen maatregelen en de gemaakte instrumenten bij de betreffende medewerkers bekend zijn en ook daadwerkelijk worden toegepast. Bij de interviewmethode vreesde men dat medewerkers zaken zouden achterhouden, in weerwil van tegenovergestelde ervaringen in de juridische nulmetingen. Het besef dat er in een eerste doorlichtingsronde niet moest worden geschoten met een kanon op een mug en bovendien een maximale doorlooptijd van twee maanden werd nagestreefd, maakte dat uiteindelijk voor de ‘economische’ gespreksmethode werd gekozen. Hierbij gaf de doorslag dat ook het ‘accountancykamp’ moest toegeven dat de door hen voorgestane controle eventuele misleiding eveneens niet 100% kan uitsluiten.

Geboekte resultaten

Inmiddels hebben de Amsterdamse diensten al drie keer een BVV ingevuld en zijn in 2008 de laatste zeven diensten aan de beurt voor een IMB. Wat heeft het intensieve traject de gemeente Amsterdam tot op heden opgeleverd?

Een selectie:

• Met een heldere invulinstructie en enig geduld blijken de diensten steeds beter in staat de zelfdiagnose in de BVV te verrichten. Dit heeft tot gevolg dat er in de IMB’s steeds minder discrepanties worden gevonden tussen de ingevulde BVV van de dienst en de feitelijke gang van zaken.
• Door in te zetten op integrale analyse zijn de IMB-onderzoekers in staat dwarsverbanden tussen de verschillende bedrijfsvoeringsnormen aan te brengen en ook dieper liggende oorzaken voor bestaande risico’s aan te wijzen. Bij dat laatste kan het vóórkomen dat ook wordt gewezen op de cultuur in een organisatie, die bijvoorbeeld maakt dat op veel normen geen vooruitgang wordt geboekt. Denk hierbij aan een chronische handen-uit-de-mouwenmentaliteit (lees: activiteitengericht), terwijl een dienst wil of moet opschuiven naar zorgvuldig en procesgericht werken.
• Vrijwel alle diensten gebruiken op eigen initiatief, dat wil zeggen zonder druk vanuit de Bestuursdienst, het IMB-rapport en de daarin opgenomen aanbevelingen om daadwerkelijk verbeteringen in de eigen organisatie door te voeren. Dit blijkt uit de BVV’s die na de meting weer worden ingeleverd. De diensten geven aan te worden geholpen door de dikwijls in het IMB-rapport voorgestelde prioriteiten.
• Er is een goed onderbouwde verantwoording van het College aan de Raad over de stand van zaken in de gemeentelijke bedrijfsvoering. Doordat in de IMB’s zowel over product-, proces- als efficiencyrisico’s wordt gerapporteerd, is het College op bedrijfsvoeringsterrein in staat de Raad van de bereikte en nog te bereiken doelmatigheid op de hoogte te brengen.

Succesfactoren

Zoals het in Amsterdam bij de introductie van een nieuw, stadsbreed instrument gaat, werd er een stuurgroep geformeerd die als toezichthouder werd belast met het bewaken van de kwaliteit van de BVV en de uitgevoerde IMB’s. In de stuurgroep is een aantal directeuren van diensten vertegenwoordigd. In het kader van de kwaliteitsbewaking werden de eerste jaren evaluaties in de diensten uitgevoerd, in ieder geval na elke afgesloten IMB. De geluiden uit de evaluaties zijn tot nu toe (gematigd) positief, wat gunstig mag worden genoemd voor een controlinstrument waar de diensten niet uit eigen beweging voor hebben gekozen. Een aantal succesfactoren kan hiervoor worden aangewezen:

• Diensten werden vanaf het begin bij de ontwikkeling van de normen uit de BVV en de opzet van het instrument IMB betrokken. Tijdens drie pilotmetingen hadden diensten de mogelijkheid om veranderingen in het instrument voor te stellen. Ook tijdens de reguliere IMB’s hebben de diensten invloed, onder andere op de selectie van de te interviewen medewerkers en de beoordeling van het concept rapport.
• Uit de eerste evaluatie, die betrekking had op de normsystematiek in de BVV, bleek dat vrijwel alle diensten zich in de gekozen risiconormen konden herkennen. Hiermee stond het toetsingskader voor de IMB feitelijk ook niet meer ter discussie. Daarnaast volgde uit de IMB-evaluaties dat van de aanvankelijke bezorgdheid over de normen als keurslijf (want alle diensten zijn toch onvergelijkbaar), niets over bleef. Vrijwel alle diensten gaven aan, dat bij de meting voldoende rekening was gehouden met de specifieke taken en activiteiten van een dienst.
• Wat de diensten vanaf het begin in de IMB hebben gewaardeerd, was de verhouding tussen control en advies. Men geeft aan niet te zitten wachten op louter een beoordeling van de bedrijfsvoeringskwaliteit, maar bij gevonden risico’s ook graag te willen worden geholpen met concrete en praktische verbeteradviezen. Door in de rapporten structureel een goed evenwicht aan te brengen tussen beoordeling (wat gaat goed, wat moet beter) en advisering (hoe kan het beter) kan de IMB niet als ‘afrekeninstrument’ worden gekwalificeerd. De beperking van de autonomie heeft ook geleid tot meer structurele aandacht voor bedrijfsvoering binnen de diensten. IMB-rapporten kunnen namelijk niet in een bureaulade verdwijnen, aangezien deze bij de behandeling van de jaarrekening/jaarverslag standaard door de Bestuursdienst op de agenda wordt gezet.
• Het voeren en analyseren van semigestructureerde interviews is een vak apart. Om de kwaliteit en uniformiteit van de uitgevoerde IMB’s te bewerkstelligen, werd een intern opleidingsprogramma voor projectleiders, interviewers en analisten ontwikkeld. Deze werd door IMB-betrokkenen zelf gemaakt en verzorgd, wat de onderlinge samenwerking ten goede kwam.

Terugblik

Het uitgangspunt bij de introductie van de BVV/IMB in Amsterdam was, dat doel en middel met elkaar in evenwicht moesten zijn. Dat betekende in de eerste ronde van de IMB niet te streven naar uiterste diepgang en kwantificeerbare oordelen. Een dienst gaf onlangs in de IMB-evaluatie aan: “Wij hadden graag een specifiekere indicatie gekregen van ‘voldoet niet: betekent dat voor 30%? Of 60% of 90%?” Afgezien van het feit dat dergelijke cijferoordelen ook tot discussie kunnen leiden, blijft de vraag hoe uitgebreid een bedrijfsvoeringsdoorlichting moet gaan om een valide en bruikbaar oordeel te vellen. Een andere dienst gaf na afloop van de meting een antwoord dat meer in de lijn ligt van het uitgangspunt van de IMB: “Kijk ik nu naar de binnen mijn dienst uitgevoerde IMB dan geloof ik, dat een toegevoegd feiten- en/of dossieronderzoek niet meer inzicht in de risico’s zou hebben opgeleverd.”

Mr. N. Knol is juridisch concerncontroller van de gemeente Amsterdam, werkzaam in de Directie Juridische Zaken van de Bestuursdienst.
Mr. L. Brasz is directeur van de Directie Juridische Zaken van de Bestuursdienst, gemeente Amsterdam.