Het belang van een eigen opleiding voor public controllers

Een gesprek met een dame en een heer. Een gesprek over controllers, public controllers wel te verstaan. Een gesprek op hoog niveau (13de etage van een universiteitsgebouw). Een gesprek over de opleiding van public controllers. Kortom alle ingrediënten zijn aanwezig voor een boeiende gedachtewisseling tussen Caren van Egten en Arco van de Ven1 over nut en noodzaak van de universitaire opleiding voor public controllers.

Het gespreksthema is de vraag: waarom een aparte opleiding voor public controllers?
Er is al een postdoctorale opleiding voor controllers: de opleiding voor Registercontrollers. Waarom dan toch een aparte postuniversitaire opleiding voor controllers werkzaam bij de overheid en non-profitorganisaties?

Caren van Egten heeft daarover een uitgesproken mening. Zij vindt na veertien jaar actief te zijn in de publieke markt en alle ontwikkelingen in die periode te hebben meegemaakt, dat de financiële kant in dat publieke maatschappelijke domein zo zijn eigen dynamiek heeft. Het ontwikkelt zich naar een heel ander stelsel; het wordt steeds bedrijfseconomischer van aard, maar de publieke en maatschappelijke organisaties zijn en worden geen profitorganisaties. ‘En het fascinerende van dat publiek maatschappelijke domein is dat je aan de ene kant maatschappelijke doelstellingen nastreeft en tegelijkertijd steeds beter op de financiële kant van de zaak moet letten. De samenleving vraagt om efficiënte organisaties, om doelgerichte organisaties. Dat betekent dat je de maatschappelijke doelstellingen en de financiële middelen, dus de bedrijfsvoering, toch als een geheel moet gaan zien. Het besturen van een publieke instelling is niet meer mogelijk door je alleen te richten op de inhoud of alleen op de bedrijfsvoering. Je moet dat in samenhang bekijken. Maar tegelijkertijd zie je dat door die maatschappelijke component de besturingsvraagstukken en ook de financiële vraagstukken anders van aard zijn dan in de private organisaties.’

Een eigen opleiding voor public controllers?

Deze zienswijze wordt door Arco van de Ven geheel onderschreven. Hij onderbouwt deze opvatting door te wijzen op de resultaten van onderzoeken naar de toepassing van New Public Management (NPM). Uit empirische onderzoeken blijkt dat waar bedrijfseconomische instrumenten vanuit het bedrijfsleven worden ingezet in de publieke sector2, dat aan de ene kant positieve effecten heeft, maar aan de andere kant heel veel negatieve effecten met zich meebrengt. ‘Kennis daarover komt in een reguliere opleiding van registercontrollers minder naar voren.’
Verder voegt hij eraan toe dat het prijsmechanisme in de publieke sector niet op dezelfde wijze werkt als in de profitsector. ‘In de profitsector regelt de controller heel veel via het prijsmechanisme. Dit werkt in de publieke sector anders.’
Als voorbeelden noemt hij de bloedbanken en de kinderdagverblijven. ‘Als je bij bloedbanken mensen gaat betalen voor het geven van bloed, dan blijken minder mensen bloed te doneren. Het blijkt dat als je in een kinderdagverblijf mensen een boete laat betalen als zij te laat komen, er meer mensen te laat gaan komen. Dus als je kijkt naar publieke maatschappelijke doelen dan heeft het inzetten van het prijsmechanisme soms ook hele sterke negatieve effecten.’

Verder betoogt Van de Ven dat gelijk hebben en gelijk krijgen voor controllers binnen publieke en maatschappelijke organisaties anders ligt dan voor controllers in de profitsector. Dat betekent dat er veel aandacht in de opleidingen is voor de vraag hoe je als controller zorgt dat dingen ook daadwerkelijk veranderen. ‘Dat is niet alleen te realiseren door goede kennis van het instrumentarium, maar dat zit ook op communicatieve en persoonlijke vaardigheden. Dat zit ook op veranderingsprocessen, op het hebben van kennis daarover en op het kunnen toepassen van technieken die leiden tot veranderen. En tot slot zit dat ook op kennis rondom HRM: hoe stuur je dat.’

Op de vraag aan Van de Ven of dit in de publieke sector wezenlijk anders is dan in het bedrijfsleven licht hij toe dat “het opvalt dat, als je financieel directeur in een profitorganisatie bent, je weinig hoeft te profileren. Mensen komen naar je toe, je wordt als controller gezien als expert. In een publieke of maatschappelijke organisaties ben je veel minder de expert; de lijnmanager is de expert en heeft een veel machtigere positie. Dat is begrijpelijk want het gaat om het bereiken van de publieke en maatschappelijke doelen en dat is de taak van de lijn. Het feit dat je als controller een bijdrage kunt leveren aan de realisatie van die publieke en maatschappelijke doelen, dus ook zetjes kunt geven, is helaas nog niet een zaak die iedereen ook zo ziet. Controllers worden veelal gezien als mensen die op de centjes passen en die regels en richtlijnen introduceert.”

Van Egten onderstreept dit met de opmerking “dat beide opleidingen expliciet gekozen hebben om te investeren in die professionaliseringskant, omdat de complexiteit, de politiek bestuurlijke complexiteit in die organisaties, toch een andere dynamiek heeft en een andere tijdslijn. Er wordt op andere manieren omgegaan met ‘investeringsbeslissingen’ en op andere wijze strategische keuzes gemaakt. Als je daar geen gevoel voor hebt, niet in kunt acteren en niet genoeg omgevingssensitief bent, mis je in die discussie de plank. Je kunt als controller nog voor een nette jaarrekening zorgen, maar dan heb je het wel gehad.”

Beide gesprekspartners onderschrijven dat, naast het verschil in inhoud, het effectief kunnen opereren als controller in de publieke sector een andere, grotere gereedschapskist vergt.

Het voorgaande is goed te illustreren met een voorbeeld dat Van Egten geeft uit haar praktijk. “In de rechtspraak is volop gestreefd naar het verbeteren van de efficiency. In de afgelopen tien jaar is dat gebeurd dankzij ook het toepassen van hulpmiddelen als bedrijfseconomische modellen. Tegelijkertijd kun je er niet omheen dat er ook kwaliteitsvragen aan de orde komen en dat er een staatsrechtelijk aspect aan een dergelijk instituut zit. Daar notie van hebben en begrijpen wat dat betekent voor de professionals in de organisatie, vraagt gewoon een ander getint besturingsmodel. Wel worden de bedrijfseconomische hulpmiddelen ingebracht, maar de kleur van de organisatie moet de controller heel goed aanvoelen. De politiek bestuurlijke component moet goed worden ingeschat. De controller moet maat houden in doelstellingen op het vlak van efficiency en doeltreffendheid als dat bijvoorbeeld ongelofelijk veel geld zou kosten. Dus het is een balanceren tussen maatschappelijke doelstellingen en beschikbare financiële middelen, maar ook moet steeds weer het budget op. Dus de ambitie is niet om geld over te houden, maar de ambitie is om een goed maatschappelijk product neer te zetten.”

Nog een reden waarom een aparte opleiding voor public controllers nodig is, is volgens Van Egten, het cultuurverschil. Een verschil dat zij als werkende in de profitsector zelf kent. “In het bedrijfsleven is het zo dat, als je daar een rol wilt spelen, er aan het eind van de maand bottom-line geldt of je hebt bijgedragen of niet. En bottom-line kan één keer in het jaar zijn, kan een investeringsperiode van anderhalf jaar zijn, maar dan houdt het toch op. En ja, die andere dingen doen we ook, dus we zijn ook maatschappelijk verantwoord bezig en we zorgen ook voor goede arbeidsomstandigheden, dus dat is ook overal gelijk. Maar daar gaat het niet om. In publiek-maatschappelijke organisaties werkt het prijsmechanisme niet, maar ook het beloningsmechanisme dat gekoppeld is aan het realiseren van doelen werkt in de publieke sector slechts met pijn en moeite. Mensen gaan voor de inhoudelijke zaken, staan voor de maatschappelijke opvattingen die daar bij horen. Daar geven ze hun hart, ziel en zaligheid aan. Geld is daarbij een ander middel. Hun beloning zit ook niet in het geld, maar hun beloning zit in het effect dat ze creëren in de samenleving waar het net iets beter gaat, waar we met elkaar iets meer hebben en waar we sociaal meer cohesie ontwikkelen. Dat is een andere terminologie. Dat is een ander denkmodel.”

Resumerend onderschrijven beide gesprekspartners dat het in feite gaat om het cultuurverschil, de omgeving waarin je opereert. Het gaat om de rationaliteit die daarin speelt. In profitorganisaties speelt vooral de bedrijfseconomische rationaliteit; in overheidsorganisaties en non-profitorganisaties spelen ook de politieke en de sociale rationaliteit een rol. Dat zijn verklaringen waarom je verschillen kunt zien. En dat rechtvaardigt een eigen opleiding voor public controllers.

Voor wie is de opleiding interessant?

“Twintig jaar geleden was elk financieel directeur bij een beetje grote onderneming een registeraccountant”, aldus Van de Ven. “Die volgde de postdoctorale opleiding accountancy met vakken als administratieve organisatie, controleleer en externe verslaggeving. Nadat de Vrije Universiteit de eerste opleiding voor registercontroller had gestart, hebben we een tendens gezien dat steeds meer mensen in dergelijke functies registercontrollers zijn. En dat is ook logisch omdat je als financieel directeur niet voldoende hebt aan de drie vakken die ik heb genoemd. Ik denk dat we diezelfde shift te zien krijgen voor publieke en maatschappelijke organisaties. Het vakkenpakket van de opleidingen voor public controllers sluit veel beter aan op de praktijk van alledag van controllers in die context.”
Van Egten vult aan: “Wat ik aan mensen gezien heb die wij in de afgelopen vijf jaar in de opleiding hebben gehad, is heel divers. In het bedrijfsleven is de financiële functie van oudsher een helder gedefinieerde functie. In het publieke domein heb je een aantal functionarissen die zich op een of andere manier bezig houd met het budget, de financiële consequenties en de bijbehorende registraties. Dus hebben wij mensen in de opleiding die een financiële functie vervullen. Dan praat je over mensen afkomstig van directies financieel economische zaken, van accountantsdiensten van ministeries, ziekenhuizen of gemeenten. Maar het palet van mensen die op de opleiding afkomen, is veel breder. Wij zien mensen werkzaam in het meer brede spectrum van de bedrijfsvoering. Zij volgen deze opleidingen om tot een betere ondersteuning te komen van hun leidinggevende bij het oplossen van de vraagstukken waar de leidinggevende voor staat.” Achter de term van bedrijfsvoering ziet Van Egten een breed palet aan werkelijkheden zitten die zich over allerlei niveaus in de organisatie manifesteren. Dat heeft ook te maken met de ontwikkelingen in het kader van New Public Management. “Daarmee zijn nieuwe mechanismen in die organisaties geïntroduceerd en die zijn niet automatisch uit financiële functie voortgekomen of uit de accountancydiensten. Deze zijn ook wel degelijk ontstaan in beleidskolommen (bijvoorbeeld directoraten-generaal) of bestaan uit toevoegingen aan die kolommen.”

Volgens mijn gesprekpartners is de opleiding voor public controllers bij uitstek geschikt voor medewerkers die komen uit de hoek van de bedrijfsvoering, financieel economische zaken, eigenlijk voor een ieder uit, wat in gemeentekringen heet, de middelensector. Maar ook, aldus Van Egten, “medewerkers die binnen de beleidsprocessen kijken naar de relatie beleid en middeleninzet.” Of zoals Van de Ven het verwoordt: “de stafmedewerker/functionaris die bereid is om een kritisch oog te werpen op de processen ten behoeve van die leidinggevende.”

Op de vraag of dit ook het fenomeen ‘beleidscontrol’ omvat en daarmee de opleiding ook beleidscontrollers relevant is, antwoordt Van Egten dat zij ziet “dat er veel besluitvorming is waarin de verschillende aspecten van inhoudelijk beleid en (financiële) middelen tegelijkertijd gewogen worden. Als je beleid formuleert dan is het niet meer alleen klassiek het maatschappelijke doel dat wordt bepaald, maar word je geacht om ook daar de financiële facetten bij te betrekken, evenals de juridische uitwerking en de administratieve lasten die daaruit voortvloeien. Wat je ziet zijn samenwerkingsverbanden waarin je met elkaar tot een beslissing komt vanuit de eigen expertises op wat een goede uitwerking is, een goed instrument is om bepaald beleid te realiseren. Dat vind ik de vraag die voorligt.”

Zij vervolgt met een voorbeeld over de Wet werk en bijstand. “De wet was een enorm gedetailleerde wetgeving tot de tandenborstels toe; vanuit het Haagse bedacht. Op die manier leidde men het geld de samenleving in. De wet was uit een controllerperspectief onuitvoerbaar. Wat ik zou willen is dat je aan de voorkant bij de beleidsvorming vanuit meerdere expertises het beleid ontwikkelt. Waar het om gaat is dat je slim de beleidsvoering inregelt zonder tot hele zware regelgeving te komen. Daarbij is het goed om oog te hebben voor de bedrijfseconomische consequenties van dat beleid. Ik denk dat het goed is als die expertise ook goed in beeld blijft. Dus als we nu naar een systeem van beleidscontrole gaan, wordt dat dan een systeem waarin controllers ook beleid kunnen formuleren of een systeem waarin de beleidsmensen ook de control uitoefenen. Is het niet veel beter te zeggen: ‘Ik heb een goede beleidsmedewerker nodig, een goede jurist en ik heb een goede public controller nodig. Samen moeten zij tot een vorm van een goede beleidsvorming komen’. Ik geloof meer in dit laatste model waarin de verschillende expertises elkaar scherp houden en tot iets komen, dan dat iedereen van alles een beetje weet.”

Het verschil tussen een opleiding voor public controllers en registercontrollers

In de optiek van mijn gesprekspartners zijn er twee aspecten die duidelijk onderscheidend zijn. Zo komt procesmanagement nog meer aan de orde dan in de opleidingen voor registercontrollers. Daarnaast speelt de aandacht voor het politiek-bestuurlijke facet een belangrijke rol. “In welke politiek-bestuurlijke context zit je als controller, en in die zin denk ik dat wij meer aandacht voor het publiek-maatschappelijke domein hebben. Dat komt ook voort uit de eigenheid van die organisaties”, aldus Van Egten.

Van de Ven geeft aan dat naast voornoemde aspecten er ook een verschil is in de wijze waarop de verschillende vakken worden gedoceerd. Daarin komt de eigenheid van de publieke sector naar voren. Hij noemt als voorbeeld het vak management accounting en de functie van performance indicatoren. “Is een performance indicator het aantal rapporten dat een beleidsafdeling opstelt, dan kan iedereen zien dat dit tot perverse effecten zal leiden. Dus wat je ziet is dat het toepassen juist op het domein veel inzicht geeft in de specifieke effecten en consequenties.”

Aan het eind van het gesprek komt het niveau van de opleiding voor de public controllers aan de orde. Is er nu sprake van een academische opleiding of is het een beroepsopleiding.
Van de Ven is heel stelling: “Het niveau is hetzelfde als van de opleiding voor registercontrollers en de registeraccountants. Het is een wetenschappelijke beroepsopleiding!”

Beiden onderstrepen dit door aan te geven dat Nederland een traditie kent om de financiële opleidingen op een hoog niveau te organiseren, waarin van oudsher ook nadrukkelijk aandacht is voor de wetenschappelijke aspecten van die opleidingen. Zij geven aan dat daar over generaties heen zorg voor is gedragen en dat het wetenschappelijk karakter wordt gecontinueerd met de opleidingen voor public controllers. “Sommige mensen vinden het ook wel lastig dat je echt wetenschappelijke publicaties inbrengt in de discussie. Dat vraagt soms extra inspanning en dat vragen we ook omdat we vinden dat we een academisch niveau van denken in de controllersfunctie willen afleveren.”

Het belang van een academische opleiding zit, zo vervolgt Van Egten, in het begrijpen van de instrumenten, in het hebben van inzichten. Controllers moeten het een uitdaging vinden om daar bij tijd en wijle in te willen duiken. Het is in lijn met de traditie. Zij hecht daar aan omdat, “het geen vakgebieden zijn waar het alleen maar om de toepassing gaat. In tegendeel als je niet een soort nieuwsgierigheid hebt naar ook het willen waarnemen van wat je doet en wat daar de effecten van zijn, dan schiet je in de beroepsuitoefening te kort.”
Of zoals Van de Ven het kernachtig uitdrukt: “Die academische reflectie is juist cruciaal.”

Volgens beide gesprekspartners komt de reflectie in de opleiding tot uiting in professionaliseringsprogramma’s rond persoonlijke effectiviteit en aandacht voor vakgebieden als change management. Het reflecteren op jezelf komt ook terug in de hoofdvakken, daar waar ook presentaties gegeven moeten worden. “En niet in de laatste plaats gewoon het niveau van de literatuur die we aanbieden”, aldus de gesprekspartners. Beide opleidingen ambiëren nadrukkelijk een academisch niveau, hetgeen ook blijkt uit het feit dat vakken uit het programma van de Vrije Universiteit meetellen in de Master of Science opleiding. Waarbij Van Egten toevoegt: “Voor mij geldt ook het appelleren aan een academische studiehouding. Ik vind dat mensen het zelf leuk moeten vinden om kennis te nemen van de stof en ik verwacht daarbij een proactieve houding in het tot je nemen van de stof.”

Beide gesprekspartners zijn van mening dat met de voorliggende opleidingen voor controllers in de publieke en non-profitsector, op academisch niveau, inhoudelijk en professioneel wordt bijgedragen aan een kwalitatief hoogwaardige ontwikkeling van de beroepsgroep.

Drs. Ed H. Jansen RA CPC is redacteur bij dit tijdschrift.

Noten
1 Prof. dr. Caren A. van Egten RA is hoogleraar Management Control & Bestuurlijke Informatieverzorging aan de Postdoctorale opleiding tot controller in de publieke en non-profitsector van de Vrije Universiteit Amsterdam en dr. Arco van de Ven RA is programma-directeur van de opleiding Public Controlling van de Erasmus Universiteit Rotterdam.
2 Hieronder wordt mede verstaan de maatschappelijke instellingen.