Meer of minder 'control' na de hbo-fraude?

In mei 2003 stelde toenmalig staatssecretaris Nijs van OCW de commissie Vervolgonderzoek Rekenschap in, beter bekend als de commissie-Schutte. Dit om antwoord te krijgen op de vraag welke onderwijsinstellingen hadden gehandeld in strijd met de bekostigingsregels. Het onderzoek strekte zich uit over 152 instellingen met bijna 1 miljoen studenten en een overheidsbudget van circa 6,5 miljard euro. Toen de commissie-Schutte aan Nijs’ opvolger Rutte adviseerde bijna 100 miljoen euro van de instellingen terug te vorderen, reageerde OCW met een ontwerp van wet over de leerrechten1. Het Vervolgonderzoek Rekenschap (Eerlijk Delen (I)) had betrekking op 145 instellingen, het Voortgezet Vervolgonderzoek Rekenschap (Eerlijk Delen II) op slechts 7 instellingen: 6 hbo-instellingen en 1 roc.

Relevante aspecten van het Schutte-onderzoek
Slechts een tiental instellingen
De commissie-Schutte constateert2 dat bij 70 procent van de 152 instellingen weinig of geen handelingen strijdig met de wet zijn geconstateerd; bij 47 procent is hier in het geheel geen sprake van. Bij de instellingen waar wel sprake is van onregelmatigheden betrof dit veelal incidentele feiten als gevolg van administratieve onzorgvuldigheden of van een zwakke administratieve organisatie en interne controle/beheersing. Slechts bij een tiental instellingen lijkt sprake te zijn van het min of meer bewust overschrijden van wettelijke grenzen.3

Drie elementen
Uit de beschrijving van de context van de handelingen van de instellingen komen drie elementen naar voren:4

1. De rol van het departement wordt conform het rapport van de Algemene Rekenkamer en in overeenstemming met de door OCW zelf gestelde diagnose beschreven als: “sterk in het midden van de beleidscyclus, maar zwak in de ‘voor- en achterkant’ (...)”.
2. Instellingen verwijzen voor de rechtvaardiging van hun handelingen “naar door de overheid in algemene termen gestimuleerd beleid”.
3. In een aantal evidente gevallen constateert de commissie een zodanige betrokkenheid van (bewindslieden van) OCW dat terugvordering van bekostiging in strijd zou zijn met algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

In welke sectoren van het onderwijs heeft misbruik van bekostiging plaatsgevonden?
Verdeeld naar onderwijssectoren ontstaat uit de conclusies van Eerlijk Delen (I) en Eerlijk Delen II het volgende beeld:

Bij het hbo is sprake van veel instellingen waar relatief kleine bedragen worden teruggevorderd,5 naar ons oordeel veelal het gevolg van eerdergenoemde administratieve onzorgvuldigheden of van een zwakke administratieve organisatie en interne controle/beheersing. Slechts bij 11 hbo-instellingen is sprake van een terug te vorderen bedrag boven de 1 miljoen euro. Hier is eveneens sprake van genoemde onzorgvuldigheden en interne en organisatorische zwakten.
Het hbo als geheel komt in Eerlijk Delen (I) uit op een terug te vorderen bedrag van 43,6 miljoen euro; hierbij zijn 9 instellingen gezamenlijk verantwoordelijk voor 39,7 miljoen euro. De 6 hbo-instellingen die zijn betrokken in het Voortgezet Vervolgonderzoek tekenen vervolgens (na diverse correcties) voor de ophoging tot 82,1 miljoen euro; uiteindelijk zijn slechts 3 instellingen hierbij verantwoordelijk voor 57 miljoen euro en 2 van deze 3 worden aangeslagen voor ruim 45 miljoen euro. In deze gevallen is veelal sprake van creatief omgaan met de tamelijk ingewikkelde bekostigingsregels en ook wel van het gebruikmaken van constructies.

Uit het bovenstaande komt het beeld naar voren dat het hbo als geheel verantwoordelijk is voor bijna 85 procent van de totale terugvorderingen uit Eerlijk Delen (I) en II, ofwel 82,1 miljoen euro. Het overgrote deel van dit bedrag kan echter worden toegerekend aan 7 instellingen met terugvorderingsbedragen tussen 1,5 en 2,8 miljoen euro, 1 instelling met bijna 6 miljoen euro en de 3 eerdergenoemde instellingen die gezamenlijk goed zijn voor 57 miljoen euro, waaronder 2 instellingen met terugvorderingbedragen van elk meer dan 20 miljoen euro.
Anders gezegd, het overgrote deel van de terugvorderingen bij het hbo is toe te rekenen aan slechts enkele instellingen.

Tabel 1. Absolute en relatieve terugvordering in Eerlijk delen I en II

Verschillen tussen universiteit en hbo
Belangrijk voor het betoog is nog op te merken dat er aanzienlijke cultuurverschillen bestaan tussen hbo en universiteit. De universiteiten zijn niet beter dan het hbo, maar universiteiten kennen een andere (beheersings)cultuur. Nog niet zo lang geleden beschikten vrijwel alle universiteiten over een eigen interne accountantsdienst, naast de uiteraard al aanwezige maatregelen van interne en administratieve controle. Universiteiten kennen al eeuwenlang een indeling in faculteiten en centrale diensten. Het hbo heeft zich de afgelopen decennia als een komeet ontwikkeld en kent verhoudingsgewijs een veel minder sterk ontwikkelde governance-structuur. Bovendien kennen universiteiten in tegenstelling tot het hbo een belangrijke onderzoekscomponent waarbij veel financiering op projectmatige en zwaar geprotocolleerde basis in concurrentie moet worden geworven.

De fraudedriehoek
Albrecht et al hanteren als verklaringsmodel voor het optreden van fraude de zogenoemde fraudedriehoek (‘the fraud triangle’).6 De drie elementen van de fraudedriehoek zijn: druk, rationalisatie en gelegenheid. Hoewel de vermeende fraude in de hbo-casus op een uitzondering na niet tot strafrechtelijke vervolging en veroordeling heeft geleid is met name de gezichtshoek ‘gelegenheid’ treffend. De cultuurverschillen tussen hbo en wo, de grote spreiding in terug te vorderen bedragen, zoals hierboven uiteengezet, maken de gelegenheid. Wij vermoeden dat bij de meeste hbo-instellingen waar is teruggevorderd tot bedragen van circa 1,5 miljoen euro slechts sprake is van veelal incidentele feiten als gevolg van administratieve onzorgvuldigheden of van een zwakke administratieve organisatie en interne controle/ beheersing. Bij de vier instellingen met teruggevorderde bedragen boven de 5 miljoen euro is naar ons vermoeden de gelegenheid vooral hand in hand gegaan met creativiteit. Bij teruggevorderde bedragen tussen de 1,5 en 3 miljoen euro zal zwakke governance gepaard gaan met een beperkte creativiteit.

‘Leerrechten’ bergen ook mogelijkheden tot misbruik in zich
McDaniel roept – al in december 2003 – de vraag op of “versterkte en geïntensiveerde controle met een nieuwe generatie regelgeving op komst om in de toekomst nieuwe fraudegevallen uit te sluiten” niet beter kan worden vervangen door “het verder dereguleren”, “leidend tot een omvorming van de huidige relatie tussen de overheid en het onderwijs tot een opdrachtgever-opdrachtnemerrelatie.” 7 Zonder zijn pleidooi te onderschrijven vragen wij ons wel af of het wetsontwerp inzake de leerrechten niet te ver is doorgeschoten in controledrift. Weliswaar heeft koppeling van de bekostiging van de instellingen aan de verkregen leerrechten van de student een zekere, ook door de commissie-Schutte onderkende charme, maar waarom dan meteen weer een buitengewoon fraudegevoelige differentiatie in leerrechten tussen hbo- en wo-studenten, een bekostiging van buitenlandse Nederlanders en de uitloop van de leerrechten geïntroduceerd? Wij zien het al voor ons: een in Genk woonachtige Nederlandse student die zich wil specialiseren in Europees maritieme techniek en daarom staat ingeschreven aan een hogeschool voor de opleiding maritieme techniek, die aan een technische universiteit colleges loopt in offshore-techniek en aan een dicht bij zijn woonplaats gelegen universiteit in Zuid-Nederland Europees recht studeert. Misbruik en oneigenlijk gebruik zijn nooit geheel te voorkomen en in geval van samenspanning ook nooit geheel op te sporen.

Universiteiten: het oude systeem van bekostiging
Het bekostigingsstelsel van de universiteiten bevat voor het onderwijs in feite maar twee hoofdelementen: het aantal inschrijvers en het aantal afgestudeerden. Het hbo-bekostigingsmodel is, deels door de extra bekostigingsparameters, innerlijk tegenstrijdig en bevat meer elementen dan de universitaire tegenhanger. De extra bekostigingsparameters in het hbo zijn het aantal inschrijvingsjaren per afgestudeerde, het aantal uitvallers en het aantal inschrijvingsjaren per uitvaller. Aan het geld kan het niet liggen: alle instellingen eten uit dezelfde bekostigingsruif en door als instelling meer te eten neemt de totaal te verdelen bekostiging niet toe, maar worden collega-instellingen benadeeld. Waarom zouden we de hbo-bekostiging niet ontdoen van de innerlijke tegenstrijdigheden en meer vormgeven volgens het universitaire bekostigingsmodel? Dan kunnen we de auditdienst in samenwerking met Cfi en IBG minder versleutelingen en meer gerichte totaalcontroles laten uitvoeren en waar nodig de auditdienst bij instellingen met opmerkelijke tendensen een bijzonder onderzoek laten instellen, dus veel meer denken in risico-opleidingen en risicocliënten, meer zoeken naar opmerkelijke afwijkingen en trends en veel minder het gehele hoger onderwijs opzadelen meer zwaardere – zelfs halfjaarlijkse – controles. Zelfs in dit bijzonder gesimplificeerde model zijn desnoods ook de leerrechten nog wel in te vlechten. Wij pleiten kortom voor meer control: meer gerichte, specifieke controle en minder algemene, brede controle.

Prof. dr. J.G. Kuijl RA is hoogleraar bedrijfseconomie aan de Universiteit Leiden en emeritus hoogleraar externe verslaggeving aan de Universiteit Maastricht. Hij was lid van de Commissie Rekenschap (commisie-Schutte). Zijn bijdrage aan dit artikel is op persoonlijke titel.
Prof. dr. mr. M. Pheijffer RA is voorzitter van de Stichting NIVRANyenrode en hoogleraar forensische accountancy aan de Universiteit Leiden en Nyenrode Business Universiteit. Hij was hij onder andere werkzaam als inhoudelijk secretaris van de Parlementaire Enquêtecommissie Bouwnijverheid en als adviseur van de commissie-Schutte.

Noten
1 Wetsontwerp 30387.
2 Eerlijk Delen (I), p. 86, punt 5; de officiële versie van het rapport is getiteld ‘Eerlijk Delen’ zonder volgnummer. Ter onderscheiding van het rapport ‘Eerlijk Delen II’ is hier een volgnummer ingevoegd: Eerlijk Delen (I).
3 Eerlijk Delen (I), p. 86, punt 6.
4 Eerlijk Delen II, p. 30, § 7.4.
5 Eerlijk Delen (I), pp. 58 e.v. en Eerlijk Delen II p. 4.
6 Albrecht, Wernz en Williams 1995, pp. 20-26.
7 McDaniel, 2003, p. 42.

Literatuur

• Albrecht, W.S., G.W. Wenz en T.L. Williams, Fraud; bringing light to the dark side of business, New York, Irwin 1995.
• Eerlijk Delen (I), Onderzoek naar onregelmatigheden in de bekostiging van het hoger onderwijs en het middelbaar beroepsonderwijs, 1 april 2004, Berenschot, Utrecht.
• Eerlijk Delen II, Voortgezet onderzoek naar onregelmatigheden in de bekostiging bij zeven onderwijsinstellingen en afrondende beschouwingen, 23 mei 2005, Berenschot, Utrecht.
• Kuijl, J.G. e.a., De hbo-fraude, een terugblik op de Commissie Rekenschap, afscheidsrede Universiteit Maastricht, alsmede enige reflecties, 2005, Sdu Uitgevers.
• McDaniel, O., HBO-fraude en de roep om meer ‘control’, Public Controlling, december 2003, Sdu Uitgevers.