Minder is meer

Het lijken open deuren: overdaad schaadt en voer de juiste discussie op de juiste plek. Vertaald naar de provincie betekent dit, dat de discussies in de beleidscyclus moeten gaan over de beleidskeuzen en in de begrotingscyclus over de verdeling van de in te zetten middelen voor die beleidskeuzen. Meer niet! Natuurlijk komen in begrotingsdiscussies ook beleidskeuzes terug, namelijk als er bij schaarse middelen afwegingen moeten worden gemaakt, maar de begrotingscyclus is niet bedoeld om beleid te herformuleren of te wijzigen. Beperk je daarom met de aangeboden informatie.
In dit artikel wordt geschetst dat dit toch niet zo eenvoudig is als het lijkt.

Nieuw soort begroting sinds de dualisering (2003)

Sinds 2003 geldt de dualisering ook voor de provincie. In de nieuwe, duale rolverdeling geven Provinciale Staten, vanuit een op de burger en de maatschappij gerichte oriëntatie, de kaders voor het bestuur aan. Het college van Gedeputeerde Staten dient binnen deze kaders het dagelijks bestuur van de provincie te voeren. De dualisering in de Provinciewet is ook doorvertaald naar de begrotingsvoorschriften. In het Besluit Begroten en Verantwoording is de dualisering onder meer vertaald in het principe dat iedere doelgroep recht heeft op zijn eigen informatie/documenten.

De duale begroting moet kaders aangeven. Dat zijn vooral hoofdlijnen. In beleidsmatige zin beschrijven ze onder andere de na te streven maatschappelijke effecten of de op te lossen maatschappelijke problemen. Het is de rol van Provinciale Staten om het college van Gedeputeerde Staten te controleren. Het college van Gedeputeerde Staten doet een voorstel voor de begroting. Vanuit de politieke doelstellingen omschrijven zij hoe die doelstellingen worden bereikt en welke middelen daartoe worden ingezet. Het college moet met die omschrijvingen ook sturing en controle mogelijk maken. De begroting wordt daarom opgezet volgens de drie ‘w-vragen’:

• Wat willen we bereiken?
• Wat gaan we daarvoor doen?
• Wat mag dat kosten?

Tot zover de theorie. Maar hoe pak je dit goed aan? In Gelderland werd in 2004 een werkgroep van Statenleden ingesteld, die een voorstel mocht doen voor de nieuwe programmabegroting. Hun ambitie was om met de nieuwe programmabegroting de begrotingscyclus een meer politiek-beleidsmatige invulling te geven, zodat Provinciale Staten beter konden sturen.

Eerste Gelderse duale begrotingen (2003-2007)

De Statenwerkgroep van de provincie Gelderland stelde voor de begroting een geheel nieuwe opzet voor. De begroting bestond vóór de dualisering uit meer dan honderd productomschrijvingen vanuit zesentwintig beleidsvelden. De werkgroep wilde naar een zo beperkt mogelijk aantal programma’s, maar kwam in een lastig dilemma. Het streven naar hoofdlijnen mocht niet leiden tot een abstractie waarbij geen sturing meer mogelijk was. Anderzijds wilde men niet het detailniveau van de productbegroting – een verfijnde begroting ten behoeve van Gedeputeerde Staten – overnemen in de programmabegroting. Immers, Provinciale Staten moesten uitgaan van het principe van het Besluit Begroten en Verantwoording: iedere doelgroep zijn eigen informatie. Het dilemma werd opgelost doordat de werkgroep de programmabegroting toespitste op de doelstellingen en aspecten waar ze bij voorbaat op wilden sturen. Vooral dus de vraag ‘wat willen we bereiken’. Het belangrijkste brondocument daarvoor was het Statenakkoord. Hierin hadden de coalitiepartijen voor betreffende Statenperiode 2003-2007 hun politieke doelstellingen geformuleerd. Dit Statenakkoord werd naar de programmabegroting vertaald in de vorm van een beperkt aantal doelen en indicatoren. Omdat Provinciale Staten vooral gefocust zijn op de maatschappij, benoemden zij indicatoren die resultaten en maatschappelijke effecten beschrijven. In veel mindere mate beschreven de indicatoren de hoe-vraag met activiteiten, want dat was aan Gedeputeerde Staten. Consequentie van deze oplossing was bovendien dat de programmaomschrijvingen niet meer volledig dekkend waren: niet alle activiteiten die de provincie uitvoert werden beschreven.

De programmabegroting kreeg 23 beleidsprogramma’s, verdeeld over negen thema’s. In elk programma werden de politieke doelen opgesomd en voorzien van indicatoren. Gedeputeerde Staten diende de activiteiten verder in te vullen. Voor elk programma werd een baten- en lastenbegroting opgesteld (zie tabel 1).

Tabel 1. Vorobeeld: Uit programma 2.2 Borging van welzijn, zorg en volksgezondheid

De nieuwe indeling werd de standaard, volgens welke de documenten uit de begrotingscyclus werden ingedeeld. Naast de programmabegroting betrof dit de voorjaarsnota, de tussentijdse bestuursrapportage en de programmaverantwoording/ jaarstukken.

Ervaringen met de duale begroting (2003-2007)

De nieuwe indeling leidde in de loop van de Statenperiode 2003-2007 tot veel discussie. De nieuwe indeling kwam drie keer per jaar langs: bij de begroting, de bestuursrapportage en de jaarrekening. Drie soorten discussies voerden hierbij de boventoon:

• het detailniveau van de begrotingsprogramma’s;
• beleidsdiscussies: doet het college de juiste dingen;
• de indicatoren: wat zeggen die eigenlijk.

De keuze om de begroting te beperken tot hoofdlijnen, oftewel de items uit het Statenakkoord, vroeg de nodige gewenning. Het contrast tussen hoofdlijn en detail werd duidelijk bij de behandeling van de begroting en de voorjaarsnota. Als deze werden behandeld, werden veelal moties en amendementen ingebracht met een sterk detailniveau. Ook nieuwe beleidsvoorstellen bij de voorjaarsnota werden gekenmerkt door een gedetailleerd karakter. Een detailniveau dat sterk afwijkt van de tamelijk algemene programmabeschrijvingen. De ingediende onderwerpen kwamen vaak niet terug bij de programmaomschrijvingen van doelen en indicatoren.

Tabel 2. Voorbeelden van onderwerpen van moties en amendementen bij begroting en voorjaarsnota in 2006

In de wandelgangen werd regelmatig uitgesproken dat men terugverlangde naar de productbegroting van Gedeputeerde Staten, waar veel meer detailinformatie op projectniveau in stond. Maar anderzijds wilde men niet naar nog dikkere documenten. Daarmee kwam tevens een ander punt op tafel: zowel collegeleden als Statenleden gaven aan overspoeld te worden door dikke voortgangsrapporten, die nauwelijks gelezen werden. In 2006 gingen er 37 voortgangsrapportages naar het college van Gedeputeerde Staten en stond in de zes statencommissies totaal 40 keer een voortgangsrapportage op de agenda. Het bleek moeilijk om een evenwicht te vinden tussen de breed gedragen opvatting over ‘sturen op hoofdlijnen’ en de alledaagse politieke realiteit die gekenmerkt wordt door ‘feiten’, wat vaak weer leidt tot een overflow aan informatie.

Ook bleek dat de begroting toch steeds weer als aanleiding werd gebruikt om beleidskeuzen (opnieuw) aan de orde te stellen. Dit speelde met name wanneer het ging om bepaalde doelen. Zo was er een doelstelling die veel discussie opriep: dak- en thuislozen. In het Statenakkoord 2003-2007 stond de doelstelling om te streven naar minder dak- en thuislozen. De discussie naar aanleiding van de begroting ging over de streefwaarde. Eén partij vond prominent dat gestreefd moest worden naar de waarde ‘0’. Feitelijk werd hier naar aanleiding van de begroting een beleidsdiscussie gevoerd. Men vergat haast het principe dat de begroting moet zijn opgebouwd uit beleidsvoornemens die aan de beleidsnota’s ontleend worden. Discussies over beleidsdoelen en beleidsambities zouden zoveel mogelijk bij de behandeling van deze beleidsnota’s gevoerd moeten worden.

Wat betreft de indicatoren kregen de Statenleden in de loop van de periode 2003-2007 steeds minder het gevoel dat deze aansloten bij hun politieke behoeften. In 2006 deed Rekenkamer Oost-Nederland een onderzoek naar de Gelderse jaarstukken over 2005. Ook de Rekenkamer concludeerde dat het moeilijk was om aan de hand van de Gelderse jaarstukken te bepalen of de doelen behaald waren. Bij de meetindicatoren ontbraken in veel gevallen streefwaarden en ook was de samenhang tussen het kwalitatieve doel en de meetindicator niet helder (zie kader).
Het college van Gedeputeerde Staten heeft naar aanleiding van de rapportage van de Rekenkamer richting Provinciale Staten verbeteringen toegezegd. Zo zijn in de jaarstukken over 2006 alle streefwaarden uit de begroting voor dat jaar overgenomen.

Nieuwe Staten en nieuwe opzet voor 2007-2011

In 2007 kwam er een nieuwe samenstelling van Provinciale Staten en een nieuwe coalitie. De nieuwe coalitie formuleerde als speerpunt ‘de kwaliteitsverbetering van de documenten in de begrotingscyclus’.
In de vorige periode (2003-2007) bleek het moeilijk om te wennen aan de hoofdlijnen en beperkingen in de nieuwe programmabegroting. Staten en commissies gaven aan dat meer informatie over details wenselijk was. Algauw bestonden de begroting en de jaarstukken weer uit documenten met ca. driehonderd bladzijden. Het inzicht en overzicht of alles goed gaat werd hierdoor steeds moeilijker, wat weer tot nieuwe vragen leidde.

De nieuwe coalitie wilde orde aanbrengen in de informatieoverflow, mede door het grote aantal verantwoordingsdocumenten te reduceren. Het nieuwe college van Gedeputeerde Staten besloot de halfjaarlijkse bestuursrapportage te laten vervallen. Ook deelde het college de programmabegroting opnieuw in; deze keer volgens de indeling van de vier pijlers en twaalf thema’s van het coalitieakkoord.

Voor wat betreft de begrotingsindicatoren ging het college zoeken naar indicatoren waarmee door de Statenleden daadwerkelijk gestuurd kon worden. Immers, de invoering van het Besluit Begroten en Verantwoording schrijft voor dat de programmadoelstellingen SMART worden geformuleerd. Maar in overheidsland is het zoeken naar de juiste indicatoren haast een zoektocht naar het Land van Atlantis. Het college wilde de indicatoren zoveel mogelijk beperken tot meetbare informatie over activiteiten en resultaten. Dit in tegenstelling tot de eerdere aanpak waar de indicatoren ontleend werden aan de politieke doelen en resultaten op lange termijn. Het college redeneerde dat het weinig zin heeft om in begroting en jaarrekening te rapporteren over effectindicatoren, als deze vaak pas na langere tijd te meten zijn. Effectindicatoren bevatten geen zinvolle sturingsinformatie in het kader van de budgetcyclus.

Voor de politiek is het vooral interessant invloed uit te oefenen op het beleid. Deze politieke invloed wordt met name gevoed door maatschappelijke signalen en die kennen een hoge dynamiek. Wanneer doelstellingen echter SMART worden vastgelegd pretendeert dat, dat de werkelijkheid in een statisch model te vatten en te beschrijven is. De M in SMART zegt immers dat een doelstelling meetbaar moet zijn en dus dat de politiek daar concreet op kan sturen. Echter, in de praktijk blijken doelstellingen regelmatig van betekenis te veranderen, onder invloed van politieke en maatschappelijke omstandigheden. De werkelijkheid is hoogdynamisch. De politiek heeft de voortdurende opdracht om vragen van burgers te voorzien van een passend aanbod door de overheid, en als die vraag verandert moet ook het ‘overheidsproduct’ meeveranderen. Daarbij wordt de politieke sturing gedreven vanuit een mix van verschillende ideologieën, en dus veel minder vanuit grote lijnen en eenduidigheid van bestuur. De vraag is nu hoe die spanning in het kader van de begroting kan worden overbrugd.

Het Gelderse college koos ervoor de spanning te overbruggen door de politiek- bestuurlijke doelstellingen en de wijze waarop die vertaald zijn in de verschillende strategische beleidsnota’s meer te scheiden van de alledaagse werkelijkheid van uitvoering. In het coalitieakkoord staat wat de politiek voor Gelderland wil bereiken in de periode 2007-2011. De dagelijkse uitvoering is veelal concreet, projectmatig en dus goed meetbaar. Het college wilde de begroting dus niet meer enkel vanuit een topdown-benadering invullen met ver weg liggende doelen en effecten, maar vooral aansluiting te zoeken bij de doelstellingen op uitvoerend niveau. Het nieuwe college heeft geprobeerd dit in heldere uitgangspunten te verwoorden. Het college maakt daartoe onderscheid tussen:

• politieke documenten over het coalitiebeleid (-> wat willen we bereiken);
• documenten uit de beleidscyclus (-> wat gaan we daarvoor doen);
• documenten uit de begrotingscyclus (-> wat mag dat kosten).

Om te voorkomen dat de Statenleden overspoeld werden met informatie, wilde het college voortaan het onderscheid tussen prestatieverantwoording en effectverantwoording verder doortrekken:

• Prestatie- en activiteitvoortgang alsmede middelenuitputting worden voortaan verantwoord in de begrotingscyclus, dus in de begroting en jaarstukken.
• Effectvoortgang wordt verantwoord in het kader van de beleidscyclus. Wat betreft de politieke doelen gebeurt dit op nog slechts twee momenten in deze Statenperiode: bij de midtermreview halverwege de Statenperiode en bij de eindverantwoording.

Illustratie van het onderscheid tussen prestatieverantwoording en effectverantwoording
Input: middelen die in het proces worden gestopt, bijvoorbeeld geld of menskracht. Throughput: de activiteiten die worden uitgevoerd. Bijvoorbeeld: overleg, opdrachten, contracten, regelingen, vergunningen, subsidies.	Output: de resultaten die worden opgeleverd. Bijvoorbeeld in ha’s, km’s, aantallen. Outcome: het effect van de resultaten op de omgeving. Dit zijn de beleidseffecten zoals bijvoorbeeld: aantallen, percentages.

Met deze ordening worden effecten, doelen, activiteiten en middelen uit elkaar getrokken. Staan er in de begroting dan geen doelen meer? Wel degelijk, maar de doelen zijn overgenomen uit de politieke en beleidsdocumenten. Discussies over aanpassing van de doelen horen niet in de begroting thuis. Dus hebben begrotingsindicatoren daarover ook niet zoveel zin meer. Onderstaande tabel illustreert dit proces.

Conclusie: minder is meer

De begroting hoeft niet uitputtend te zijn in het opnemen van de beleidsvoornemens. In de meest extreme vorm zou de begroting kunnen volstaan met verwijzen naar het beleid. Echter, een beperkte selectie van beleidsteksten in de begroting is wenselijk om verantwoording af te leggen over de voorgenomen doelen in de jaarstukken. Het college kiest ervoor om die selectie vooral te beperken tot zaken waar Provinciale Staten op kan sturen: activiteiten voor het betreffende jaar, resultaten die dat jaar worden geboekt. Bij dit streven tot beperking is het vooral zaak een antwoord te krijgen op de vraag hoeveel beleidsdoelen, activiteiten en indicatoren minimaal nodig zijn enerzijds en anderzijds hoeveel de lezer maximaal aankan. Het devies daarbij is: minder is meer.

Richard Moolenaar RA is financieel professional bij Eiffel, divisie Overheid; ir. Leo Blanken is lid van de Concernstaf van de provincie Gelderland).