"Rekenschap en 'good governance': twee zijden van dezelfde medaille"

In 2004 begon ROC ASA met de inrichting van ‘Rekenschap’. Dit nieuwe organisatieonderdeel helpt intern waar te maken wat extern in het kader van good governance is afgesproken. “Het is de bedoeling dat iedereen in de organisatie verantwoordelijkheid draagt en verantwoording aflegt. Zo ontstaat meer transparantie binnen de organisatie en kunnen we docententeams de ruimte geven om hun maatschappelijk ondernemerschap waar te maken. Want het realiseren van de wensen van leerlingen, werkgevers, overheden en andere partijen binnen onze drie werkregio’s vraagt naast bestuurlijke afstemming vooral vakkundig initiatief”, aldus bestuursvoorzitter Bert Molenkamp.

Ongeveer tien jaar geleden werden met een grote fusieronde ruim veertig grootschalige instellingen voor middelbaar beroepsonderwijs en volwasseneneducatie gevormd. De regionale opleidingencentra, beter bekend als roc’s, hebben een ruimere autonomie dan hun rechtsvoorgangers. De overheid verminderde de hoeveelheid regels en verstrekt de bekostiging als een vrij besteedbare lumpsum. Aanleiding voor deze nieuwe, vrijere relatie tussen het middelbaar beroepsonderwijs en de overheid was het inzicht dat inspelen op maatschappelijke veranderingen door mbo-instellingen alleen mogelijk was wanneer deze meer autonomie zouden krijgen.

Hoewel in ons land ‘vrijheid van onderwijs’ al sinds 1917 een leidend politiek beginsel is, hebben mbo-instellingen pas sinds 1996 ruimte voor eigen beleidskeuzen. Verdwenen zijn de landelijke kaders overigens nog niet. De overheid vraagt verantwoording via een jaarrekening met accountantsverklaring en houdt daarnaast nog steeds toezicht via de Inspectie van het Onderwijs. De wet bepaalt dat de sociale partners vakmatige eisen voor de afgestudeerden landelijk vastleggen in een regelmatig herziene ‘kwalificatiestructuur’. Onlangs is hierin het adequaat kunnen handelen als beroepsbeoefenaar leidend geworden. Het verwerven van kennis en vaardigheden staat nu in het licht van ‘competent’ zijn. De roc’s vertalen de landelijke richtlijnen in hun eigen opleidings- en examenprogramma’s.

Regionale behoefte
In de missie van ROC ASA, dat opereert vanuit een algemeen christelijke opvatting, staat uiteraard de zorg voor de onderwijsdeelnemer centraal. Met vestigingen in Amsterdam, Utrecht en Amersfoort is ROC ASA als een van de weinige mbo-instellingen actief in verschillende regio’s. Inspelen op regionale behoeften is volgens Bert Molenkamp, voorzitter van het College van Bestuur, een belangrijke reden voor een sterk gedecentraliseerde manier van werken. “In iedere regio worden er andere eisen gesteld. In Amsterdam-West hebben we veel allochtone leerlingen, terwijl onze vestigingen in Amersfoort veel jongeren van de Veluwerand aantrekken. Ook de arbeidsmarkt verschilt van stad tot stad. In een toeristisch centrum als Amsterdam heb je soorten werkgelegenheid die je elders in Nederland niet aantreft.”

Als een van de eerste onderwijsinstellingen in ons land positioneerde ROC ASA zich als een ‘maatschappelijke onderneming’. Deze strategische keuze werkt door in de besturing, die sterk gebaseerd is op de uitgangspunten van ‘good governance’. ROC ASA stemt haar sturing, beheersing, verantwoording en toezicht op de interne organisatie steeds meer af op de externe omgeving. Periodiek wordt een externe ‘good governance audit’ uitgevoerd. Hierin worden de organisatierisico’s geïnventariseerd en wordt het risicobeheer beoordeeld.

Samen met de drie regiodirecties stelt het College van Bestuur zich actief op bij het vertalen van voor de instelling relevante signalen, afkomstig van een groot aantal partijen in de drie werkregio’s. Bert Molenkamp: “Traditioneel legt het onderwijs vooral verantwoording af aan zijn grootste financier, de landelijke overheid. Wij willen ook naar onze relaties in de regio’s adequaat verantwoorden wat we doen. Een maatschappelijke onderneming stemt wensen en resultaten af met alle relevante partijen.”

Anders denken over verantwoording
Om op een andere manier extern verantwoording af te leggen, bleek het nodig ook intern het verantwoorden anders te benaderen. Om de nieuwe denkbeelden tot uitvoering te brengen, heeft ROC ASA de directie Rekenschap in het leven geroepen, een kleine, onafhankelijk opererende directie, die haar bevindingen rechtstreeks voorlegt aan de voorzitter van het College van Bestuur. Primaire taken van Rekenschap zijn toetsing op de uitvoering van het beleid en resultaatbepaling (toezichtfunctie). Daarbij draagt Rekenschap in het bijzonder zorg voor de kwaliteitsbewaking (borgingsfunctie) en het nakomen van wet- en regelgeving (handhavingsfunctie). Met deze functies heeft Rekenschap een breed werkterrein, dat zich uitstrekt over het onderwijsproces, de ondersteunende processen en de samenhang tussen alle processen (efficiency en effectiviteit). Getoetst wordt of de afgesproken besturingsprincipes binnen ROC ASA worden nageleefd.

Directeur Rekenschap Marvin Leerdam leidt de opbouw van het nieuwe organisatieonderdeel. Hij vertelt dat de gedachtevorming rond het rekenschapconcept in een stroomversnelling kwam dankzij de commissie-Schutte, die tijdens het onderzoek naar de zogenaamde hbo-fraude ook uitgebreid navraag deed in het mbo. “Dat onderzoek was niet altijd even aangenaam, maar wel leerzaam. Het bleek niet altijd eenvoudig de vragen snel met door de accountant goedgekeurde gegevens te beantwoorden. We concludeerden dat onze informatievoorziening wel erg sterk afgestemd was geraakt op wat de landelijke overheid ieder jaar van ons wil weten. Om daarin verandering te brengen, zijn we de verantwoording intern anders gaan organiseren.”

Kanteling in de besturing
De maatschappelijke taak van ROC ASA bestaat uit het aanbieden van onderwijs (op school en in de beroepspraktijk) dat sterk gericht is op de deelnemer. De individuele leerloopbaan van de deelnemer is het uitgangspunt voor de vormgeving van het onderwijs. Aangezien er doorlopend veranderingen optreden in zowel de leefwereld van jongeren als de beroepspraktijk, is het voor de top van de instelling ondoenlijk om de gevolgen hiervan concreet te vertalen naar de opleidingen. Dat vernieuwing in opleidingen noodzakelijk is, kan alleen worden vastgesteld en gerealiseerd door de professionals die het onderwijs verzorgen.

Om die reden is ROC ASA nu druk doende een ‘kanteling’ te maken met de besturing. De verantwoordelijkheid voor het onderwijs wordt zo laag mogelijk binnen de organisatie neergelegd. Bert Molenkamp: “Helaas zijn er nog personeelsleden die het College van Bestuur beschouwen als een traditionele schooldirectie of als de instantie die in plaats van het ministerie tegenwoordig de onaangename beslissingen neemt. Zelf zien wij het als onze taak dit roc te besturen, niet te sturen. We beperken ons als bestuurders tot het bepalen van het strategisch beleid en het zetten van kaders voor de bedrijfsvoering, het toezicht en de verantwoording. We hebben ervoor gekozen de sturing, daarmee bedoel ik de dagelijkse, uitvoerende verantwoordelijkheid voor ons primaire proces, laag in onze organisatie neer te leggen. We maken het mogelijk dat het onderwijs door de meest betrokkenen wordt vormgegeven binnen gemeenschappelijk gestelde kaders. De drie regiodirecties zien erop toe dat de opleidingsteams hun resultaten op de afgesproken wijze verantwoorden, zoals wij toezien op de verantwoording vanuit de regio’s. Rekenschap is een essentieel onderdeel van onze besturingsfilosofie: van iedere medewerker, hoog of laag in de organisatie, wordt verwacht dat hij verantwoording draagt en aflegt. Rekenschap ziet erop toe dat dit ook gebeurt.”

Cultuur en structuur
Vanuit een meerjarige doelstelling werkt de directie Rekenschap aan een standaardisatie in de informatievoorziening. Dit proces zal leiden tot aanpassingen in vrijwel alle administratieve systemen. Marvin Leerdam geeft aan dat hij een verandering van de cultuur even belangrijk vindt als die van de structuur. “Cijfers zeggen soms veel, maar nooit alles. Daarom gaan we met Rekenschap verder dan het aanpassen van systemen. Cijfers over instroom, doorstroom en uitstroom van opleidingen zijn in het mbo niet zo eenduidig als je in eerste instantie geneigd bent te denken. We diplomeren mensen op vier verschillende niveaus, een deel van de leerlingen haalt achtereenvolgens verschillende diploma’s. Even vlug berekenen welk percentage van de instroom een diploma haalt, is er niet bij. Het liefst willen we verantwoorden welke toegevoegde waarde we voor onze leerlingen hebben gerealiseerd.”

Dat Rekenschap indien nodig eigen onderzoek kan doen binnen ROC ASA, is een belangrijke voorwaarde voor het professioneel en onafhankelijke kunnen functioneren. Toch hoopt Marvin Leerdam dit middel maar beperkt te hoeven inzetten. Hij vindt het effectiever om in de bedrijfscultuur te verankeren dat iedere medewerker zich verantwoordt. “Informatiesystemen inrichten, gericht op eigen behoeften en de eigen plancyclus, heeft alleen zin wanneer iedereen in de organisatie bereid is ervoor te zorgen dat zij gevuld worden met de juiste informatie. Rekenschap heeft als doel het roc te voorzien van betrouwbare, gevalideerde informatie, die een toetsing door een externe accountant moeiteloos moet kunnen doorstaan.”

Lean & mean
Rekenschap is bedoeld om lean & mean te zijn. Bij het nieuwe organisatieonderdeel werken slechts een handvol specialisten. Zij bestrijken drie expertisegebieden: verantwoording (middelen), onderwijs/kwaliteit en naleving van wetgeving. Het vierde onderdeel ‘onderzoek/ audit’ richt zich op methodiekontwikkeling om Rekenschap zelf beter te laten functioneren. Hiermee wordt de interne kwaliteitszorg van Rekenschap geborgd. “Dat we vanuit Rekenschap zelf onderzoek kunnen doen, is een voorwaarde om voor de kwaliteit van de informatie te kunnen staan. Het is en blijft ons voornaamste doel om in de bedrijfscultuur te verankeren dat iedere medewerker zich verantwoordt. Alleen op die manier kunnen we onze informatiesystemen voeden en daarmee onze plancyclus. Mijn functie is nauwelijks te vergelijken met die van een interne accountant. Ik ben veel meer bezig met communicatie, met het verwerven van begrip voor een goede informatievoorziening, met een attitudeverandering ten aanzien van het afleggen van verantwoording. Rekenschap onderzoekt voornamelijk de doelmatigheid en het handelen conform de principes van onze besturingsfilosofie.”

Een actuele uitdaging voor de directie Rekenschap is het zichtbaar maken van vernieuwingen in het onderwijs. In het kader van de meest recente kwalificatiestructuur zijn alle roc’s momenteel druk doende hun beroepsopleidingen ‘competentiegericht’ te maken. Deze ingrijpende operatie heeft een directe verbinding met het hoofddoel uit de missie van ROC ASA: een goede zorg bieden aan de onderwijsdeelnemer. Deze zorg kan naar de overtuiging van het College van Bestuur alleen worden waargemaakt door de verantwoordelijkheid voor het onderwijs op de juiste plaats neer te leggen. Binnen de drie regio’s worden de opleidingen verzorgd door resultaatverantwoordelijke teams, waarin docenten onderling de taken verdelen. Marvin Leerdam: “Vanuit Rekenschap is het interessant om de verantwoording mee te ontwerpen met de nieuwe opleidingsprogramma’s. Dat betekent dat je niet alleen nadenkt over de inhoud van de nieuwe curricula, maar ook de te bereiken resultaten dusdanig helder benoemt dat je deze goed kunt verantwoorden.”

Geen afrekencultuur
Marvin Leerdam geeft aan dat Rekenschap vooral ten doel heeft een verband te leggen tussen beleid, inspanningen en resultaten, tussen input en output. “Ons doel is niet met abstract rekenwerk een kille afrekencultuur neer te zetten; in een op ontwikkeling gerichte organisatie moeten dingen ook ‘fout’ mogen gaan. Bij het maken van inschattingen moet je ernaast mogen zitten. Vorm geven aan ondernemerschap betekent risico’s nemen en dat is nieuw in het onderwijs. Medewerkers die bereid zijn zich transparant te verantwoorden, hoef je niet keihard af te rekenen, want die leren van wat ze doen. Als medewerkers of teams niet bereid zijn zich te verantwoorden, dan is er natuurlijk alle reden voor een ernstig gesprek. In het mbo zijn we bezig met vernieuwingen die alleen mogelijk zijn als ook onze medewerkers hun competenties willen ontwikkelen. Het interessante aan Rekenschap is dat het integraal werkt, een relatie legt tussen onderwijsvernieuwing, begroting en management van human resources.”

Ontwikkelingsgericht
Bestuursvoorzitter Bert Molenkamp beschouwt Rekenschap behalve als een integrale ook als een ontwikkelingsgerichte activiteit, die de informatievoorziening ingrijpend zal verbeteren en zal bijdragen aan het verder uitwerken van de teamgerichte manier van werken in de gehele organisatie. “Vanuit de teams moeten de nieuwe initiatieven komen waarvan de deelnemers en hun werkgevers direct profiteren. Als College van Bestuur vormen we ook een team, het bestuurlijke team, dat vooral heeft te zorgen voor een zekere eenheid van beleid, afgestemd op de partijen waarvoor we goed beroepsonderwijs moeten neerzetten. Een andere taak van ons team is te zorgen voor voldoende faciliteiten en ondersteuning. Maar de mensen moeten het zelf doen. Ik ga ervan uit dat het ook veel leuker is om zelf initiatief te nemen. Vandaag hoorde ik op de radio een bericht over onze nieuwe opleiding tot digitaal rechercheur. We hebben hier een prima PR-afdeling, maar de eerste verantwoordelijkheid om naar buiten te treden met nieuwtjes ligt bij degenen die ze creëren.”
Het werken met teams die maatschappelijk ondernemerschap aan de dag leggen en op professionele wijze intern en extern verantwoording afleggen, beschouwt Bert Molenkamp voorlopig vooral als een groeimodel. “We mogen niet vergeten hoe kort het geleden is, dat alles wat je als beroepsopleiding kon en mocht doen werd bepaald door ambtenaren van OCW. We maken een grote omslag, al zal die niet van vandaag op morgen zijn vorm hebben gekregen. Als College van Bestuur leggen we direct contact met de context waarbinnen we goed beroepsonderwijs moeten neerzetten. De drie regio’s waar we gevestigd zijn, zien we als onze natuurlijke biotoop. Daar willen we de maatschappelijke behoeften precies kennen en ook helder laten zien wat we doen. Om succesvol op je omgeving te reageren, moet je intern alle zaken goed op orde hebben. Rekenschap zorgt daarvoor dat we weten hoe we presteren. Om die reden beschouw ik Rekenschap en ‘good governance’ als twee zijden van dezelfde medaille.”

M. Broesterhuizen is zelfstandig communicatieadviseur met een lange ervaring als onderwijsjournalist. Voor dit artikel voerde hij vraaggesprekken met:

• L.J. (Bert) Molenkamp MPA, sinds 2004 voorzitter van het College van Bestuur van ROC ASA, waarvan hij eerder lid was. Voordien was hij onder meer commissaris van politie en verbonden aan de Politie Academie in Apeldoorn. Een van zijn nevenfuncties is het voorzitterschap van het veiligheidsplatform voor beroepsonderwijs en volwasseneneducatie.
• Drs. M.N. (Marvin) Leerdam, directeur Rekenschap bij ROC ASA. Eerder werkte hij als managementconsultant bij Cap Gemini en als controller bij het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en de Bestuursdienst van de gemeente Amsterdam.