VBTB terug naar af

Bij de invoering van VBTB riep de beoogde beleidsevaluatie in termen van de WWW-vragen (Wat willen we bereiken? Wat gaan we daarvoor doen? Wat mag dat kosten?) onmiddellijk herinneringen op aan de drie bouwstenen van planning, programmering en budgettering in het aloude PPBsysteem. En zoals dat systeem in de jaren zeventig gesmoord werd in de papierproductie rond de departementale doelstellingenanalyse, zo lijkt ook VBTB nu inderdaad te zijn verzand in de dikke stapels documenten die bij deze operatie over de volksvertegenwoordigers werden uitgestort. In het ambtelijke evaluatierapport over VBTB van december 2004 werd het “bloedeloze karakter van de stukken” aansprakelijk gesteld voor de lauwe respons van de Kamerleden. De leesbaarheid van de VBTB-documenten zou moeten worden vergroot door over de beleidsprestaties slechts “indien zinvol en relevant” informatie te verstrekken – conform de bepaling in de Comptabiliteitswet 1976 dus, waarin “waar mogelijk en van belang” om prestatiegegevens werd gevraagd. Verdergaande aspiraties van de doelmatigheidsbeoordeling werden toen en nu verwezen naar specifieke beleidsevaluaties die buiten de begrotingscyclus zouden moeten worden uitgevoerd.

Beperking
In de beperking toont zich de meester, zo leek het motto na de VBTB-evaluatie te luiden. En de gevolgen daarvan waren in de begrotingsstukken voor 2006 al direct waarneembaar. Een voorbeeld uit de Defensiebegroting – in verband met het ‘beschikbaarheidsnut’ vanouds een moeilijk hoofdstuk voor de prestatiemeting – moge dit illustreren.
In de jaren 2001 tot 2004 werden indrukwekkende inspanningen verricht om de activiteiten van wat nu het Operationeel Commando van de landmacht heet in de begroting transparant te maken. In 2001 – de begroting voor 2002 – beperkte die informatie zich nog tot een onderscheid tussen arbeidsdagen voor oefeningen en voor daadwerkelijke uitzendingen. Daaraan werd in de begroting 2003 een indeling naar geoefendheidsniveau (van het individuele niveau I tot het brigadeniveau VI) toegevoegd. Vervolgens zien we in de Defensiebegroting 2004 nog een verdere uitsplitsing, waarin onder meer direct productieve oefendagen voor afzonderlijke eenheden en overheaddagen voor de algemene staven worden gepresenteerd. Tussen het algemene doel van de “inzetgereedheid voor crisisbeheersingsoperaties en nationale taken” en het beleidsartikel met de daarvoor gebudgetteerde kosten werd door deze invulling van ‘Wat gaan we daarvoor doen?’ een verbindende schakel gelegd.

Afgelopen
Ook in de begroting 2005 was deze verbindende tabel nog aan te treffen, maar in 2006 is het allemaal afgelopen. Naar aanleiding van de VBTB-evaluatie is besloten dat de begroting zich op haar autorisatie- en controlefunctie moet concentreren en dat VBTB niet tot een algemeen streven naar doelmatigheidsverbetering bij de rijksoverheid moet worden opgeblazen. Op grond daarvan wordt in de begrotingsstukken voor 2006 fors gesneden – de Defensiebegroting wordt tot 60 procent van de omvang teruggebracht. En de paginagrote tabel Prestatiegegevens Operationele Eenheden wordt aan deze bezuinigingsdrift opgeofferd.

Bron: Jaarverslag Defensie 2004, Tweede Kamer, 2004-2005, 30100X, nr. 1, pp. 38-39

Wat nu?
Wat blijft er van de autorisatie- en controlefunctie over als de relatie tussen wat we willen bereiken en wat dat moet kosten in de begroting niet meer zichtbaar is? Zonder een samenhangende beantwoording van de WWW-vragen kunnen we een beleidsverantwoording die uitstijgt boven de traditionele afrekening op politieke incidenten en begrotingstechnische rechtmatigheid wel vergeten. Voordat we VBTB maar weer ten grave dragen, mogen we ons dus eerst wel eens afvragen of we met de beleidsbegroting en beleidsverantwoording niet andere wegen kunnen inslaan.

Verkeerde lessen
Mijns inziens zijn uit de teleurstellende ervaringen met VBTB in de periode 2000-2004 verkeerde lessen geleerd. Vanuit de vrees in de valkuilen van het ambitieuze PPBS te lopen is men schielijk naar de bescheidener oogmerken van de prestatiebegroting teruggekeerd. Maar daarmee werd miskend dat VBTB wel degelijk op nieuwe inzichten was gebaseerd, die nu met het badwater dreigen te worden weggegooid. Met die nieuwe inzichten doel ik op de beweging die in de jaren negentig als ‘new public management’ naar voren is gekomen. De gedachte daarin dat ook overheden op de resultaten van hun bedrijfsvoering zijn aan te spreken – die mede aan het bestaan van dit tijdschrift ten grondslag ligt! – riep de behoefte op om meer dan voorheen aandacht te schenken aan de verantwoording van het begrotingsbeleid achteraf.
Dat idee was het vroegere PPBS volstrekt vreemd: de hervormingen van de jaren zeventig van de vorige eeuw werden gedreven door een ideaal van ‘integrale planning’ waarmee de overheid zich in dienst van een alomvattende maatschappelijke welvaart zou stellen. De begroting vormde het eindpunt van die integrale planning, niet het startpunt waartegenover de beleidsverantwoording na het dienstjaar óók van politiek belang zou moeten zijn.

Doorgeschoten
Toegegeven, dat ‘new public management’ is de afgelopen jaren wel wat doorgeschoten. Met name het met veel bravoure aangekondigde baten-lastenstelsel voor de rijksbegroting heeft minister Zalm een forse zeperd opgeleverd. Waarom zouden we ons immers druk maken over een bedrijfseconomisch resultaat van baten en lasten, als we alleen voor maatschappelijke baten produceren? Het rijk is en blijft nu eenmaal in de eerste plaats een huishouden dat namens ons allen een (belasting)inkomen besteedt. De rijksrekening is geen resultatenrekening, waarvan het saldo als ‘verdiend inkomen’ kan worden aangemerkt en als zodanig door eigenaren geclaimd. Wat er aan inkomen te verdelen valt wordt niet bij de rekening maar bij de begroting bepaald.
De poging het bedrijfsleven met de toepassing van het baten-lastenstelsel na te apen is dan ook terecht mislukt. Maar dit echec is geen reden om de inspanningen voor een effectieve beleidsverantwoording achteraf dan maar geheel op te geven – bijvoorbeeld door het besluit meer ‘procesgericht’ met die verantwoording om te gaan en de inhoudelijke doorlichting tot enkele geselecteerde beleidsterreinen te beperken in plaats van naar een wel politiek relevante invulling van de beleidsverantwoording te zoeken.
Met dat besluit is aan VBTB als laatste grote operatie van Financiën een einde gekomen. Jammer voor de doelmatigheid van het begrotingsbeleid – en voor onze public controllers, want de rijksoverheid is zo als werkgever op hun vakgebied een stuk minder interessant geworden!

Twee verbeterpunten
Het ‘bloedeloze karakter van de stukken’ is naar mijn mening geen onvermijdelijk kenmerk van verantwoordingsrapportages bij de overheid, maar slechts een teken dat over die rapportages onvoldoende is nagedacht. Op twee punten moet daar wat aan worden gedaan. Ten eerste dienen de rapportages te worden voorzien van verschillenanalyses die daadwerkelijk inzicht geven in ‘hoe we het feitelijk hebben gedaan’ – en zich dus niet beperken tot dooddoeners die de lezers (Kamerleden) met een kluitje in het riet sturen. Ten tweede moeten de rapportages worden aangevuld met standpuntbepalingen van de verantwoordelijke ministers, die aangeven hoe de HHH-uitkomsten (hebben we bereikt wat we hebben beoogd, hebben we gedaan wat we daarvoor zouden doen en heeft het gekost wat we dachten dat het zou kosten?) voor het afgelopen jaar in WWW-voornemens voor het komende jaar zullen worden vertaald. Op elk van deze punten ga ik hieronder nader in.

Magere debatten
Over de beleidsbegroting 2004 werd in 2005 nog een bijpassende beleidsrekening overgelegd. Bijpassend omdat voor de prestatiegegevens in de begroting veelal ook realisatiecijfers in de rekening werden verstrekt. Uiteraard met als oogmerk in termen van de verschillen tussen budget en realisatie beleidsverantwoording af te leggen. Geen wonder dat de magere debatten over de omvangrijke rekeningsdocumentatie tot grote teleurstelling bij de nijvere ambtenaren leidden. Hun noeste arbeid bleek daarmee weinig vrucht te hebben gedragen. De gepresenteerde gegevens met betrekking tot de prestaties van het al genoemde Operationeel Commando van de landmacht kunnen hier ter illustratie dienen.1, 2

Ten opzichte van de begroting 2004 worden in deze rekening nauwgezet de verschillen tussen gebudgetteerde en gerealiseerde arbeidsdagen op de onderscheiden oefenniveaus van het Operationeel Commando in kaart gebracht. Monnikenwerk ongetwijfeld, maar voordat de leken in de volksvertegenwoordiging met die cijferbrij uit de voeten kunnen zal daar toch eerst enige exegese op moeten worden losgelaten. Opvallend zijn de omvangrijke negatieve verschillen bij de gerealiseerde oefentijd in vrijwel alle operationele eenheden, die tegenwoordig met grote regelmaat naar het buitenland worden uitgezonden. Welke betekenis hebben die negatieve verschillen voor de geoefendheid van de manschappen, die in een volgende periode op wellicht gevaarlijke missies naar Verweggistan zullen gaan? Vooral op het groeps- en pelotonsniveau (II/III) blijken zich bij sommige eenheden enorme verschillen voor te doen. Dat zijn de niveaus die bij uitzendoperaties – uitgevoerd door relatief kleine eenheden – meestal centraal staan. En omdat het op die niveaus vaak om min of meer gestandaardiseerde processen gaat, moet over de oorzaken daarvan toch wel iets te zeggen zijn? Met name vanwege de mogelijke implicaties van die verschillen voor de voorgenomen uitzendingen dient daarin tenminste enig inzicht te worden verschaft.

Ondervulling
Niets daarvan. De uitleg bij de cijfers beperkt zich tot de volgende toelichting: “De operationele inzet over 2004 heeft geleid tot aanpassingen in het oefenprogramma. Ook ondervulling van eenheden en niet voorziene steunverlening hebben tot wijzigingen geleid. Het aantal gerealiseerde mensoefendagen is derhalve lager dan begroot. De grote afname wordt ten dele gecompenseerd door de niet begrote mensoefendagen bij het Nationale reserve bataljon.” Zo’n verschillenanalyse levert voor niemand beslissingsinformatie op. Zeker niet voor de generalisten in de Tweede Kamer die hun controlerende taak over de gehele bandbreedte van de overheidsactiviteiten moeten uitoefenen. Een gemiste kans, deze ‘verschillenanalyse’ – en dat voor een beleidsterrein waarvan de politieke gevoeligheid intussen toch wel is bewezen. Niet voor herhaling vatbaar, dacht men al voor de rekening 2005 waarin de tabel met realisatiecijfers niet meer is terug te vinden.

En voor 2006 hoeft dat ook niet meer nu de cijfers sowieso al in de beleidsbegroting zijn weggelaten.

Terug bij af
Blijft over het punt dat de politieke besluitvorming over de besteding van de middelen voor het komende jaar altijd meer in de schijnwerpers staat dan de resultaatverantwoording over die besteding achteraf. Voor een inkomensbestedende organisatie als de rijksoverheid staat de beleidsverantwoording in dienst van de beleidsbegroting, niet omgekeerd. Maar wil de beleidsverantwoording die dienstverlenende taak werkelijk kunnen vervullen, dan zal haar controlerende functie zich ook inhoudelijk tot de doelmatige aanwending van de geautoriseerde middelen moeten uitstrekken. In die verantwoording zal de samenhang van doelen, activiteiten en middelen daarom helder en duidelijk in beeld moeten worden gebracht.
Terug bij af dus, wanneer voor de doelmatigheidsbeoordeling wordt verwezen naar beleidsnota’s en beleidsevaluaties buiten de begrotingscyclus om. De rijksrekening kan dan weer als hamerstuk worden afgedaan – de Kamer dechargeert en gaat over tot de orde van de dag, tenzij zich incidenten voordoen waarvoor het politieke zwartepietenspel uit de kast kan worden gehaald. De bedoeling van VBTB was dat de verantwoording aan de opgedane ervaringen een evaluatie van het gevoerde beleid zou verbinden. Niet omwille van het evalueren zelf uiteraard, maar om als vertrekpunt van toekomstige beleidsvorming te dienen. Dat vereist dat het Kabinet aan die ervaringen een standpuntbepaling voor de komende begrotingsopstelling verbindt. Slechts op basis van zo’n standpuntbepaling krijgt de beleidsverantwoording de politieke lading die de Kamerleden tot een inhoudelijk debat kan bewegen.

Waar het ten slotte om gaat
Uiteindelijk gaat het er mijns inziens om dat de beantwoording van de HHH-vragen in de beleidsverantwoording in dienst wordt gesteld van de beantwoording van de WWW-vragen in de beleidsbegroting. Dit inzicht brengen diverse gemeenten al in praktijk door een zogeheten omgekeerde begrotingscyclus toe te passen. In het voorjaar worden de ervaringen van het verleden – in het kader van meerjarenramingen – naar de toekomst geprojecteerd, op basis waarvan de jaarbegroting in het najaar dan als ‘eerste jaarschijf’ van die meerjarenramingen nader wordt ingevuld. Daarmee verschuift de politieke besluitvorming over de inkomensbesteding vanzelf naar de ‘kaderstellende’ beslissingen die in het voorjaar aan de begrotingsopstelling voorafgaan.
Op de derde woensdag in mei heeft het tot nu toe geheel aan een dergelijke kaderstelling voor de komende begroting ontbroken. Meer nog dan de ontbrekende analyses van de realisatiecijfers zijn het daarom de ontbrekende beleidsconclusies die de verantwoordingsdocumenten tot ‘bloedeloze stukken’ maken. Voor volksvertegenwoordigers biedt de rijksrekening zo alleen maar stof tot vrijblijvend nakaarten. De klaarblijkelijke onwil van het Kabinet om daadwerkelijk politieke beleidsverantwoording af te leggen levert daardoor onvermijdelijk bloedeloze discussies op.

Prof. dr. N.P. Mol is als hoogleraar Bedrijfseconomie van de Collectieve Sector lid van de vakgroep Finance en Accounting van de faculteit Bedrijf, Bestuur en Technologie van de Universiteit Twente. Van 1990 tot 2004 was hij tevens verbonden aan de Koninklijke Militaire Academie in Breda. Hij publiceert vooral over vraagstukken van financieel overheidsmanagement.

Noten
1 Zie voor een nadere beschouwing Robert J.M. Beeres & Nico P. Mol, Management Control in Defence Operations, in Arie Halachmi (ed.), Performance Measurement and Performance Management, te verschijnen.
2 Tabel prestatiegegevens Operationele eenheden Koninklijke Landmacht 2004 (Bron: Jaarverslag Defensie 2004, Tweede Kamer, 2004-2005, 30100 X, nr. 1, pp. 38-39).