Verantwoording in gemeenten: prestaties en politiek

Omvang en kosten van het verantwoordingsproces binnen gemeenten zijn de afgelopen jaren fors gestegen. Tegelijkertijd leggen gemeentebestuurders vooral verantwoording af aan de raad buiten de planning- en controlcyclus, naar aanleiding van gereedgekomen projecten en incidenten. Hoe kan voorkomen worden dat verantwoording een topzwaar proces wordt? Wat zijn mogelijkheden om het verantwoordingsproces te verbeteren?

Toenemend belang van verantwoording

De verantwoording krijgt in de gemeente vooral vorm door middel van de gemeenterekening en het jaarverslag. Tien jaar geleden was de gemeenterekening het stiefkind van de planning en control in gemeenten. De begroting was het enige planning- en controldocument wat er toe deed. Het kwam geregeld voor dat jaarrekeningen niet werden opgemaakt, of dat daarin achterstanden van meerdere jaren waren ontstaan. Doordat de gemeentelijke administratie steeds meer ging lijken op een normale bedrijfsadministratie, onder andere door de toenmalige Comptabiliteitsvoorschriften, nam het belang van het tijdig opmaken van de gemeentelijke jaarstukken toe. Bovendien werd het niet meer mogelijk om nog na het jaareinde de gemeentebegroting te wijzigen. Door deze praktijk was weliswaar de begroting altijd actueel, maar er ontbrak als het ware een ‘vast punt’ voor de verantwoording. Voor de raad was het daarom moeilijk om te volgen of het college van B&W zich had gehouden aan de oorspronkelijke begroting. Veel gemeenten hebben medio jaren negentig een inhaalslag gemaakt, waarbij soms wel vijf jaarrekeningen in één kalenderjaar werden vastgesteld.

Het toenemende belang van het afleggen van verantwoording aan de raad werd versterkt doordat vanaf 2002 het college van B&W en de raad in het duale stelsel meer tegenover elkaar zijn komen te staan. Ook het toenemende inhoudelijke karakter van de gemeentebegroting speelt mee. Beleidsinformatie, bestuurlijke kengetallen, prestatiegegevens: het zijn allemaal namen voor het pogen om duidelijker vooraf vast te leggen wat er met het budget moet worden gepresteerd. En naarmate deze inhoud belangrijker werd nam ook het belang van verantwoording toe. Als je in de begroting alleen vastlegt dat er zoveel euro’s uitgegeven mogen worden is er weinig behoefte om achteraf na te gaan of dat bedrag ook precies is uitgegeven. Maar als B&W in de begroting belooft om met dat geld vijf kilometer fietspad aan te leggen is de interesse van raadsleden sneller gewekt: waar blijven die fietspaden nou?

Jaarrekening en jaarverslag

Het is dan ook niet verwonderlijk dat het gemeentelijke jaarverslag de laatste jaren meer en meer het belangrijkste verantwoordingsdocument is geworden, meer dan de financiële jaarrekening zelf. Een initiatief als de Kordestrofee (de jaarlijkse prijs voor het beste jaarverslag in de publieke sector) heeft zeker een impuls gegeven aan het toenemende belang van het jaarverslag. Veel gemeenten maken dan ook twee verantwoordingsdocumenten tegelijkertijd: de jaarrekening en het jaarverslag.
De jaarrekening zelf blijft het terrein voor de financiële specialisten uit de raad, voor de accountants en voor de administrateurs. In de gemeenten buigen zich jaarlijks raadsleden in Rekeningencommissies over de jaarrekening, maar ook zij moeten noodgedwongen vooral steunen op de uitleg van de gemeenteaccountant. Je moet tenminste met termen als ‘boekhoudfraude’ aankomen als je een bredere belangstelling voor de financiële rekening zelf wilt opwekken. En omdat een gemeente een groot aantal verschillende producten en diensten verleent is het niet eenvoudig om jaarverslag en rekening in één document van handzame omvang te krijgen. Veel producten, collectieve verantwoordelijkheid in het college van B&W, kortom al snel wordt alles belangrijk.
Dat leidt al snel tot dikke boekwerken, en daarna tot een splitsing in aparte boeken voor de jaarrekening en het jaarverslag. Het laatste document wordt dan, vanwege de leesbaarheid en de koppeling met de begrotingsteksten, hét verantwoordingsdocument van het college van B&W aan de raad. De gemeentelijke controllers proberen daarbij de inzet van middelen te koppelen aan wat in dat jaar daadwerkelijk tot stand is gebracht. Maar ook de betere jaarverslagen leiden aan het euvel van de volledigheid. Alles lijkt even belangrijk te zijn, vooral de zaken die recentelijk tot stand zijn gebracht. Alle collegeleden hebben hun prioriteiten, alle fracties hun speerpunten. Veel zaken die wel in de begroting zijn beloofd, zijn weliswaar nog niet gerealiseerd maar dan toch bijna.
De gemeentelijke controllers moeten er voor zorgen dat de nadruk in het jaarverslag blijft liggen op de werkelijke uitkomsten, in producten en dienstverlening, dat deze resultaten van een goede inhoudelijke toelichting zijn voorzien, in termen die aansluiten bij de beleving van de raad. En tegelijkertijd dat de totale omvang van de documenten beperkt blijft om te voorkomen dat ook het jaarverslag een prooi wordt van alleen de financiële specialisten in de raad.

Vooral aandacht voor nieuw beleid

Dit neemt niet weg dat veel gemeenten de laatste jaren hard hebben gewerkt aan het verbeteren van de informatie in hun jaarverslagen. En niet alleen de prijswinnaars van de Kordestrofee: de jury meldt dat over de gehele linie de kwaliteit van de verslaggeving is toegenomen. Daarbij is vooral de verantwoording over de resultaten van het gemeentelijk handelen verbeterd. Gemeenten maken duidelijker wat is gepresteerd met het geld dat in de begroting is opgenomen. Daarbij ligt de nadruk nog wel veel op de zaken die in dat jaar voor het eerst speelden. De 80/20 regel geldt ook hier: 80% van het budget van gemeenten gaat op aan reguliere en jaarlijks terugkerende taken, zoals wegenonderhoud, bijstandsverlening, welzijnssubsidies e.d. De verantwoording daarover komt zeker niet boven de 20% van het jaarverslag. In een bestuurlijkpolitieke omgeving is dat overigens niet verwonderlijk. Gemeentebestuurders willen graag verantwoording afleggen over hun successen, en dat zijn dan vooral de nieuwe zaken die zij zelf of het dienstdoende college van B&W in hun ‘regeerperiode’ zijn gestart. De bestuurders worden immers vooral afgerekend op de daden die de gemeenteraad aan henzelf (individueel of collectief) kan toerekenen.

Opvallend is daarbij dat het initiatief bij het afleggen van verantwoording uitgaat van ambtelijk apparaat en college. Zij bepalen in de praktijk de onderwerpen en de inhoud van de verantwoordingsdocumenten. Logischer zou het zijn wanneer de gemeenteraad aan het begin van het traject zou aangeven over welke onderwerpen zij het college van B&W verantwoording wil laten afleggen. Deze agendasetting door de raad, bijvoorbeeld gericht op specifieke aandachtspunten in een gemeente, afhankelijk van de lokale situatie, zou het daadwerkelijk afleggen van verantwoording versterken.

Verantwoording in de raad: een politiek proces

Met dit in het achterhoofd wordt ook duidelijk dat het belangrijkste proces van verantwoording in gemeenten veelal niet ligt in de jaarlijkse cyclus van rekening en jaarverslag. Ook als dat laatste document inmiddels op zichzelf beschouwd een inhoudelijk redelijk goed verantwoordingsdocument is, zijn er toch andere momenten waarop verantwoording wordt afgelegd.

In de eerste plaats verantwoorden wethouders (en tegenwoordig ook burgemeesters) zich in raadsvergaderingen, naar aanleiding van projecten, incidenten en rapporten over concrete onderwerpen. Geen raadslid wacht met het ter verantwoording roepen van een wethouder op de jaarrekening. Zodra er iets aan de hand is of lijkt te zijn dat om een reactie van de bestuurder roept kan de verantwoording beginnen. Gemeenteraden hebben ook meer procedurele middelen tot hun beschikking om daaraan vorm te geven, zoals interpellaties of ‘twee minutendebatten’ over een actueel onderwerp. De controlerende taak van de raad wordt dan uitgeoefend aan de hand van dergelijke actualiteiten, en dat zijn overigens vaak omvangrijke en belangrijke onderwerpen.
Een dergelijke verantwoording in de politieke actualiteit is voor de gemeentelijke controllers minder goed te ondersteunen dan het opmaken van de jaarrekening en -verslag. Er is per definitie veel minder voorbereidingstijd, de verantwoording gebeurt vooral in het mondelinge debat tussen bestuurder en raadsleden, en geschiedt op basis van vaak actuele, maar daarmee soms niet nauwkeurige en onvolledige informatie. Met dergelijke ‘fuzzy’ informatie voelen controllers zich minder thuis. Politieke adviseurs, managers en gemeentesecretarissen zijn in de voorbereiding van dergelijke debatten daarom voor de bestuurder belangrijker steunpilaren.

Een plaatselijke gehaktdag?

Tussen de verantwoording bij gemeenten en bij de rijksoverheid kunnen zeker parallellen worden getrokken. Bij alle twee staat verantwoording naar de volksvertegenwoordiging voorop, ook in het jaarlijkse proces van de jaarrekening. Pogingen om verantwoording meer in het centrum van de landelijke politieke arena te brengen zijn echter minder goed geslaagd. De bijnaam voor deze dag van de verantwoording werd al snel ‘woensdag gehaktdag’, wat ook niet heeft bijgedragen tot een serieus debat waarin centraal staat wat er is gepresteerd.

Voor gemeenten is het verantwoordingsproces bij het rijk dus geen goed voorbeeld. Bij de gemeenten ligt meer dan bij het rijk de nadruk op de geleverde prestaties in het afgelopen jaar. Gemeenten hebben met hun uitgebreide producten- en dienstenpakket meer het karakter van een bedrijf dan de rijksoverheid. De financiële jaarcyclus speelt bij gemeenten dan ook een grotere rol. Het gemeentelijke jaarverslag is weliswaar vaak een omvangrijk document, en legt de nadruk op recente wapenfeiten, maar kan toch een goed beeld geven van wat in de gemeente daadwerkelijk is gepresteerd. Resultaten zijn vaker herkenbaar, concreet en praktisch. Raadsleden kunnen daarom een directere koppeling leggen tussen plan (de begroting) en resultaat (jaarverslag) dan Tweede Kamerleden. Bij de rijksoverheid staat meer het beleidsproces centraal. Daarover verantwoording afleggen is abstracter en raakt direct de verschillende politieke voorkeuren. Incidenten en het vernauwen van de verantwoording tot heel concrete en in financiële omvang geringe punten zoals reis- of autokosten van politici maken het voor volksvertegenwoordigers nog lastiger om in een ‘gehaktdag-debat’ te komen tot een goede afweging over wat het kabinet heeft gepresteerd. Ook is bij het rijk steeds minder de jaarcyclus maar vooral de totale kabinetsperiode, en het daarvoor geldende regeerakkoord de toetssteen voor verantwoording. De financiële verantwoording bij het rijk is helemaal naar de achtergrond verdrongen. Hieraan is de ingewikkelde ‘controletoren’ bij de rijksoverheid debet.

De kosten van verantwoording

Verantwoording gaat in wezen over de vraag of doelen zijn bereikt, en tegen welke kosten. Het gaat daarmee in zijn aard om effectiviteit en efficiency. Maar ook het verantwoordingsproces zelf heeft zijn kosten. En deze kosten zijn bij de gemeenten, tegelijk met het toenemende belang, de laatste jaren flink gestegen. De steeds gecompliceerder financiële regelgeving voor gemeenten is daarvan een van de oorzaken. Beruchte kostenveroorzakers in de verantwoording zijn het BTW-compensatiefonds, verschillende Europese subsidieregelingen, de BBV-regels rond reserves en voorzieningen en de vertaling van de gemeentelijke baten en lasten naar de EMU-systematiek die het Rijk hanteert. De eerlijkheid gebiedt wel te zeggen dat nu serieus werk wordt gemaakt van versimpeling van de verantwoording van doeluitkeringen van het rijk aan gemeenten. Deze Single Information Single Audit (SISA) kan, mits consequent doorgezet, tot relatieve verlichting van de totale gemeentelijke verantwoordingslast leiden.
Ook de aparte aandacht voor rechtmatigheid leidt tot meer controles. Maar afgezien van deze toegenomen ingewikkeldheid stijgen de kosten door een stapeling van interne controle, accountantscontrole, toetsing van de accountant door een review van een derde, bespreking in rekeningencommissies en lokale rekenkamers. Hoe meer geprobeerd wordt om te komen tot preciezere verantwoording waarin zo gedetailleerd mogelijk moet worden vastgesteld welke uitgaven waarvoor zijn gedaan – zodat belastingmiddelen goed zijn besteed –, des te meer belastingmiddelen zijn er nodig voor de verantwoording zelf.

Waar gaat het heen?

Verantwoording bij gemeenten is een gevarieerd proces. Behaalde resultaten, uitvoering van gemeentelijke taken, financiële middelen in relatie tot de dienstverlening aan de inwoners, juist in die combinaties schuilt de kracht. Het gevaar dat verantwoording een topzwaar proces wordt, met kosten die niet meer in goede verhouding staan tot de opbrengst is echter reëel. Gemeentelijke controllers kunnen proberen om de goede kanten te behouden zonder dat verantwoording meer lasten dan lusten kent. Dat kan verbeterd worden door het maken van heldere keuzes bij de start van het verantwoordingsproces. Het initiatief voor de verantwoording ligt bij het ambtelijke apparaat, aangestuurd door het college van B&W. Zonder nadere sturing ontstaan al snel dikke boekwerken zonder meerwaarde. Controllers kunnen dit inperken door vooraf (via het college van B&W) helder vast te leggen waarover verantwoording moet worden afgelegd. Te vaak wordt nog veel vrijheid gelaten om over alle onderwerpen vrijblijvende teksten aan te leveren. Een strakkere regie over onderwerpen, en het benadrukken dat verantwoording moet gaan over werkelijk gerealiseerde prestaties en over de daarvoor gebruikte middelen kan aanscherpend werken. De juryrapporten van de eerder genoemde Kordestrofee kunnen de controllers daarbij een helpende hand bieden. Kortom: een helder ‘format’ gekoppeld aan een scherpe centrale eindredactie. Veel gemeenten combineren dit met het naast het jaarverslag uitbrengen van een aparte brochure met daarin de belangrijkste punten van de verantwoording, Formeel blijft dan de jaarrekening en het jaarverslag de basis voor de discussie, maar in de praktijk zullen de debatten steeds meer gaan over de onderwerpen uit deze ‘samenvatting’.

Een tweede mogelijkheid is het centraler stellen van het Burgerjaarverslag. Dat is nu een apart traject geworden van verantwoording van de burgemeester, gericht op de dienstverlening aan de burgers. Deze verslagen verschijnen sinds 2002 naast het ‘gewone’ jaarverslag. Bezien vanuit de optiek dat de raad toch vooral een controlerende en kaderstellende rol heeft is het opmerkelijk dat het blijkbaar nodig werd gevonden om naast het jaarverslag nog een apart burgerjaarverslag te maken. De dienstverlening aan de inwoners zou toch juist de kern van de gemeenterekening en het jaarverslag moeten zijn. Nog opmerkelijker is de relatief geringe aandacht die het burgerjaarverslag krijgt. Een mogelijkheid om de verantwoording in kosten en omvang te verlichten en toch de nadruk te leggen op de inhoud is het burgerjaarverslag centraal te stellen in de verantwoordingsdiscussie. Dan is het wel nodig dat dit een document wordt van het gehele college, zodat alle dagelijks bestuurders daarover verantwoording kunnen afleggen. De puur financiële verantwoording kan dan specialistenwerk blijven, waarbij de hoge standaard van de overheidsaccountancy voldoende waarborg moet zijn voor zekerheid dat de jaarrekening inderdaad voldoet aan de eisen.

G. Boot is concerncontroller bij de directie Financiën van de gemeente Den Haag.