Ambitie belemmerd door traditie

Minister Zalm wil de departementen meer verantwoordelijkheid geven voor het inrichten van de bedrijfsvoering en de control- en de auditfunctie versterken. Maar in de praktijk wordt er bij de departementen juist niet of nauwelijks gedifferentieerd. Rechtmatigheid wordt boven doelmatigheid geplaatst. Wat kan differentiatie dan wel inhouden?

Op 14 juli 1789 begon de Franse Revolutie met de bestorming van de ogenschijnlijk meest onneembare vesting van Frankrijk, ofwel de Parijse staatsgevangenis ‘La Bastille’. Nu, precies 217 jaar later, lijkt Zalm in de nadagen van zijn carrière zijn eigen revolutie te willen inluiden door bestorming van de ogenschijnlijk meest onneembare vesting van Nederland, ofwel ‘De Controletoren’.1 De directe aanleiding voor de start van deze Zalmiaanse Revolutie is een brief aan de Tweede Kamer, gedateerd 14 juli 2006. In zijn brief biedt Zalm een notitie aan over de aanpassing van comptabele regelgeving.2 Die notitie vloeit rechtstreeks voort uit de evaluatie VBTB en het interdepartementaal beleidsonderzoek (IBO) regeldruk en controletoren3, waarbij het kabinetsstandpunt neerkomt op herziening van het stelsel van controle, toezicht en verantwoording. In zijn notitie doet Zalm:

• voorstellen om de Comptabiliteitswet te moderniseren, zodat ontwikkelingen die de doelmatigheid bevorderen ook volgens de regels van de Comptabiliteitswet mogelijk zijn;
• voorstellen om de autorisatie- en verantwoordingsprocedure te stroomlijnen;
• voorstellen die moeten bijdragen tot een betere begrotingsbeheersing en bedrijfsvoering op de departementen.

De idee van Zalm is om departementen meer verantwoordelijkheid te geven voor het inrichten van de bedrijfsvoering en de control- en de auditfunctie te versterken. Hij hanteert daarbij het volgende uitgangspunt: “Elke minister is verantwoordelijk voor de doelmatigheid van de bedrijfsvoering van zijn ministerie en moet zich daarover verantwoorden. Hij moet dan ook de mogelijkheid hebben om de bedrijfsvoering zo in te richten dat recht gedaan wordt aan het karakter van zijn ministerie, waardoor doelmatig werken mogelijk is. Voorwaarde hierbij is dat zowel de Algemene Rekenkamer als de Tweede Kamer de rechtmatigheid en doelmatigheid van de begrotingsuitvoering kunnen controleren.”4

En wat betekent dit nu?
De uitspraak van Zalm staat open voor interpretatie. Feitelijk moeten de woorden van Zalm als volgt gelezen worden. Vanuit een streven naar doelmatigheid kunnen ministeries onderling kennelijk zodanig van elkaar verschillen dat er geen eenduidige inrichting van de bedrijfsvoering denkbaar of mogelijk is. Afgeleid daarvan geldt dat, om doelmatig werken verder te ontginnen en te realiseren, het om de bedrijfsvoering heen gebouwde stelsel van controle, toezicht en verantwoording moet worden ingericht op basis van maatwerk. Maatwerk impliceert differentiatie. Met andere woorden: doelmatigheid vereist differentiatie van zowel de inrichting van de bedrijfsvoering als het stelsel van controle, toezicht en verantwoording.

Haagsche mores… een onderzoek!
Geen verandering zonder gedegen onderzoek. Zo is de paradoxale aanpak in Den Haag vaak gekwalificeerd.

Vandaar dat er zekerheidshalve onlangs door de auteur onderzoek is gedaan naar de mate waarin differentiatie van (intern) toezicht binnen de rijksoverheid plaatsvindt. Het onderzoek had tot doel inzicht te krijgen in het functioneren van de aan Zalms bestorming onderworpen controletoren, bestaande uit centrale directies Financieel Economische Zaken (FEZ), de Departementale Auditdiensten (DAD), het ministerie van Financiën (FIN), de Algemene Rekenkamer (AR) en de Tweede Kamer (TK). Aan de basis van het onderzoek stond de klassieke en voortdurende strijd tussen (het toezicht op de) rechtmatigheid en (het toezicht op de) doelmatigheid binnen de rijksoverheid. Omdat de strijd tussen rechtmatigheid en doelmatigheid nog niet is beslecht, was het onderzoek erop gericht een modus operandi te vinden hoe met dit spanningsveld om te gaan. De belangrijkste onderzoeksresultaten en oplossingsrichtingen worden in het vervolg van dit artikel besproken.5

En dan nu… de resultaten!
De algemene conclusie die op basis van het onderzoek moet worden getrokken, luidt dat er bij de vier onderzochte departementen niet of nauwelijks wordt gedifferentieerd bij de inrichting van de bedrijfsvoering en, afgeleid daarvan, het stelsel van controle, toezicht en verantwoording. Er zijn op het terrein van de bedrijfsvoering nauwelijks regelvrije zones of experimenteerruimtes, waardoor departementen niet in staat zijn eigen bedrijfsvoeringbeleid te formuleren. In plaats daarvan zijn er smalle tolerantiegrenzen waarbuiten fouten en onzekerheden leiden tot scherpe kritiek (in de rapporten) van de controletoren. Mocht er bij hoge uitzondering wel sprake zijn van differentiatie bij de inrichting van de bedrijfsvoering, dan zijn daarvoor geen objectieve criteria gevonden ter onderbouwing van de keuzes. Daarbij worden die eventuele keuzes niet geëxpliciteerd, maar impliciet gemaakt.

Het onderzoek toonde verder aan dat er qua rolopvatting en instrumentkeuze vooral vanuit een klassieke benadering wordt gehandeld. De controletoren richt zich daarbij vooral op financial control6 als dominante ordening van aansturingrelaties tussen toezichthouder en onder toezichtstaande organisaties. Dit houdt in dat er sturing plaatsvindt op budgetten en budgetuitputting. Hierbij is het gebruik van hard controls7 dominant. Vooral de diagnostic control systems en boundary systems8, zoals Simons die heeft onderscheiden en gedefinieerd, worden veelvuldig gebruikt en vertrouwd. Idealiter beschikt de controletoren over een harde set aan indicatoren met duidelijke grenswaarden om organisaties op af te rekenen. Rechtmatigheid wordt derhalve boven doelmatigheid geplaatst. Deze volgorde van termen is ook te herkennen in de diverse artikelen in de Comptabiliteitswet en afgeleide wet- en regelgeving.

De instrumentkeuze, de rolopvatting en de zeer beperkte hoeveelheid vrijheidsgraden bij het inrichten van de bedrijfsvoering en het daarvan afgeleide stelsel van controle, toezicht en verantwoording leiden ertoe dat er door de onderzochte departementen een hoge toezichtdruk van de controletoren wordt gepercipieerd. De daaraan ten grondslag liggende wet- en regelgeving, in combinatie met de oriëntatie van de controletoren, vormen de grootste obstakels om te differentiëren bij de inrichting van de bedrijfsvoering van de rijksoverheid. Illustratief voor het duiden van de oriëntatie van de controletoren is een uitspraak van een directeur FEZ: “Veel van de gepercipieerde detailbemoeienis is terug te voeren op het probleem dat er wordt gestreefd naar het creëren van schijnzekerheid in plaats van het accepteren van onzekerheid.”9 Detailbemoeienis en schijnzekerheid zijn begrippen die uniformiteit plaatsen boven maatwerk en flexibiliteit en daarmee belemmerend zijn voor differentiatie.

Drie oplossingsrichtingen
De onderzoeksresultaten liegen er niet om en staan ver af van de ambities van Zalm. Met het strakke keurslijf dat de controletoren dwingend oplegt aan de rijksoverheid is het niet zozeer de vraag waarom modernisering van comptabele wet- en regelgeving moet plaatsvinden, maar veel meer hoe dat dient te geschieden; ervan uitgaande dat doelmatigheid, maatwerk en differentiatie te prefereren zijn boven een eenzijdige focus op het voldoen aan wet- en regelgeving. Om differentiatie ten aanzien van zowel de inrichting van bedrijfsvoering als het afgeleide stelsel van controle, toezicht en verantwoording te concretiseren, wordt een drietal oplossingsrichtingen aangedragen:

• pas wet- en regelgeving aan door de introductie van sunset legislation of horizonwetgeving;
• creëer flexibiliteit door de introductie van earned autonomy of verdiend vertrouwen;
• accepteer onzekerheid door de introductie van risk based supervision of risicogeoriënteerd toezicht.

Horizonwetgeving
De idee achter sunset legislation of horizonwetgeving is dat wet- en regelgeving na een bepaalde tijd afloopt, tenzij verlenging ervan door een belanghebbende als noodzakelijk wordt gezien. Sunset legislation stimuleert zodoende een situatie waarin zinloze of irrelevante wet- en regelgeving niet tot in lengte van jaren kan blijven voortbestaan, maar na een bepaalde periode komt te vervallen. Wat resteert is wet- en regelgeving die er wel toe doet en waarvoor het stelsel van controle, toezicht en verantwoording wel is bedoeld. Dat komt ten goede aan de doeltreffendheid en de doelmatigheid van beleid en bedrijfsvoering waarop de controletoren moet zijn gericht. Zalm zou er verstandig aan doen om in de Comptabiliteitswet een bepaling op te nemen dat de Comptabiliteitswet zelf, inclusief alle afgeleide wet- en regelgeving, een maximale houdbaarheidsdatum hebben van bijvoorbeeld vijf jaar waarna eventuele verlenging opnieuw moet worden bezien.

Verdiend vertrouwen
Het mes van earned autonomy of verdiend vertrouwen snijdt aan twee kanten. Enerzijds werkt het principe als volgt. Bij het goed functioneren van – of beter: van nature en vanzelfsprekend voldoen aan – wet- en regelgeving is het bestaan van die wet- en regelgeving niet langer noodzakelijk en gerechtvaardigd. Normbesef is immers zodanig geïnternaliseerd bij alle betrokkenen dat instandhouding van wet- en regelgeving zinloos is geworden. Deze kant van earned autonomy moet in combinatie worden gezien met horizonwetgeving en speelt in op de objectieve beleving van controleen toezichtlasten. Immers, als er minder regelgeving is waarop controle- en toezichtlasten van toepassing zijn, dan is dat objectief vast te stellen. Wet- en regelgeving zijn in dit geval slechts tijdelijke maatregelen.

Anderzijds leidt de toepassing van earned autonomy of verdiend vertrouwen tot het volgende. Bij de inrichting van bedrijfsvoering en het stelsel van controle, toezicht en verantwoording vindt differentiatie plaats op basis van risico’s. Het komt erop neer dat bij bepaalde onderdelen van de bedrijfsvoering met een hoog risicoprofiel het beheersingsregime stringent(er) moet zijn (dan voorgeschreven), terwijl bij onderdelen met een laag risicoprofiel het beheersingsregime nauwelijks of niet aanwezig behoeft te zijn. Het risico bepaalt dus het beheersingsregime en de controle- en toezichtlasten waarop de controletoren zich mag botvieren. Het gaat er uiteindelijk om dat een minister, of daarbinnen een directeur-generaal, als verantwoordelijke leidinggevende zelf in de gelegenheid moet worden gebracht om aan te geven wanneer er volgens hem sprake is van een risico of verdiend vertrouwen, in dat laatste geval leidend tot vermindering van de controle- en toezichtlasten. In dit geval betreft het dus de subjectieve beleving van controleen toezichtlasten. Wet- en regelgeving blijft bestaan, alleen de controle- en toezichtlasten zijn op basis van verdiend vertrouwen gedifferentieerd. Stel nu dat een onderdeel van de bedrijfsvoering (bijvoorbeeld het verplichtingenbeheer) van een bepaald departement (bijvoorbeeld Economische Zaken) al jarenlang op orde is, is het dan niet gerechtvaardigd om de controle- en toezichtlasten op dit onderdeel en voor dit departement volledig tot het nulpunt terug te brengen?

Risicogeoriënteerd toezicht
De laatste oplossingsrichting, de introductie van risk based supervision of risicogeoriënteerd toezicht, past volledig in het gedachtegoed van IBO regeldruk en controletoren en sluit nauw aan bij de vorige twee oplossingsrichtingen. Risk based supervision als uitgangspunt voor de inrichting van bedrijfsvoering en het stelsel van controle, toezicht en verantwoording leidt ertoe dat niet langer wordt gehandeld vanuit een obsessieve drang tot naleving van wet- en regelgeving, maar vanuit het beheersen van de belangrijkste risico’s. Voor de duidelijkheid: het gaat er dus niet om dat de controletoren het gebruik van risicomanagement als toetspunt opneemt in de controles, maar de controles zelf inricht op basis van risico-analyse. Dat is een groot en niet te onderschatten verschil. In het eerste geval wordt risicomanagement een extra ballast aan de controle- en toezichtdruk. In het tweede geval wordt de controle- en toezichtdruk gedifferentieerd naar risico’s en op onderdelen dus minder. Idealiter heeft elk departement in de (nabije) toekomst een Audit Committee waar jaarlijks een ‘contract’ wordt gesloten met alle lagen van de controletoren ter vaststelling van het beheersingsregime voor de diverse onderdelen van de bedrijfsvoering en het bepalen van de zwaarte van het stelsel van controle, toezicht en verantwoording. Dit ‘contract’ moet het karakter hebben van een openbaar document en aan de Tweede Kamer worden toegezonden.

Ambitie belemmerd door traditie
Het aanpakken van de controle- en toezichtlasten in Nederland is geen sinecure. De regeldichtheid is enorm en verschaft daarmee macht aan de oude en gezaghebbende instituten binnen de controletoren. Deze ‘bourgeoisie’ is er alles aan gelegen de huidige machtsbalans in stand te houden en de ervaring leert dat zij haar belangen te vuur en te zwaard verdedigt. De moderniseringsvoorstellen van de minister van Financiën zijn dan ook prijzenswaardig en verdienen alle lof en ondersteuning vanuit alle lagen van de (rijks)overheid en politiek. Het herstellen van de balans tussen doelmatigheid en rechtmatigheid, het herzien van het stelsel van controle, toezicht en verantwoording en het inperken van de macht van de controletoren zijn nog nooit zo dichtbij geweest. Nu er een opening is gecreëerd, moeten departementen, zowel vanuit de lijn als staf, de handschoen oppakken om tegen de huidige mores een vuist te maken. Implementatie van de hier gepresenteerde oplossingsrichtingen zal daarbij zeker helpen.

Uiteindelijk werd tijdens de Franse Revolutie ‘La Bastille’ met de grond gelijk gemaakt en de macht van de bourgeoisie ingeperkt. Ontketent Zalm met zijn voorstellen, aangevuld met de hier gepresenteerde oplossingsrichtingen, werkelijk een revolutie, of is er sprake van ambitie belemmerd door traditie?

Rob van Rijn werkt bij de hoofddirectie Financiën, Management en Control van het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Het artikel, dat gebaseerd is op zijn referaat ter afronding van de studie Public Controlling aan de Erasmus Universiteit Rotterdam, schreef hij op persoonlijke titel.

Noten
1 Onder ‘de controletoren’ wordt in dit artikel verstaan het samenspel van centrale directies Financieel Economische Zaken (FEZ), de Departementale Auditdiensten (DAD), het ministerie van Financiën (FIN), de Algemene Rekenkamer (AR) en de Tweede Kamer (TK).
2 Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 29 949, nr. 55. En: Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 29 949, nr. 1.
3 Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 29 950, nr. 1.
4 Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 29 949, nr. 55 (bijlage).
5 Van Rijn, R. (2006) Differentiatie van intern toezicht bij het Rijk; ambitie belemmerd door traditie, Erasmus Universiteit Rotterdam.
6 Goold, M., Campbell, A. (1990) Strategies and styles: the role of the centre in managing diversified corporations, Oxford, Blackwell Publishers.
7 Soft, Dangerous, Essential: an interview with Jim Roth (1998) Internal Auditing, The Institute of Internal Auditors.
8 Simons, R. (1995) Levers of control: how managers use innovative control systems to drive strategic renewal, Boston, Harvard Business School Press.
9 Van Rijn, R. (2006) Differentiatie van intern toezicht bij het Rijk; ambitie belemmerd door traditie, Erasmus Universiteit Rotterdam, pagina 19.